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高圣平:三權還是四權:兩權分離和三權分置并存之下的農(nóng)地產(chǎn)權結構

[ 作者:高圣平  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點擊數(shù): 更新時間:2019-01-14 錄入:王惠敏 ]

黨的十九大報告將“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地‘三權’分置制度”確立為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措,進一步明確了土地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權”分置這一長遠性、戰(zhàn)略性制度安排。如何將這一政策轉(zhuǎn)化成法律語言,就成了農(nóng)村土地承包法修改和中國民法典編纂中的重大問題。

在農(nóng)村土地集體公有制之下,如何經(jīng)由農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的完善提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益,是農(nóng)村改革的永恒主題。在經(jīng)事實證明農(nóng)業(yè)集體統(tǒng)一經(jīng)營不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本規(guī)律之后,從“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”到“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制和統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙重經(jīng)營體制”,農(nóng)村基本經(jīng)營制度發(fā)生了重大改變,也帶來了農(nóng)地產(chǎn)權結構的適度調(diào)整。由基層群眾創(chuàng)造出來的“兩權”分離觀念最終得到了農(nóng)村土地承包法和物權法的確認,其所反映的是“農(nóng)村土地、農(nóng)戶承包、承包農(nóng)戶經(jīng)營”這一所有與利用相分離的生產(chǎn)關系。

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進和農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的發(fā)展,農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)業(yè)人口的流動日益普遍,必然引發(fā)承包地的流轉(zhuǎn),農(nóng)業(yè)經(jīng)營的具體形式越來越趨于多樣化,出現(xiàn)了大量的非承包戶耕作承包地的情形,即“農(nóng)村土地、農(nóng)戶承包、非承包農(nóng)戶經(jīng)營”。現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權結構已經(jīng)不能反映這一生產(chǎn)關系的改變。習近平總書記指出,“現(xiàn)在,順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿,把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權,實現(xiàn)承包權和經(jīng)營權分置并行,這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新?!边@一“三權”分置改革思想被中央文件確定為農(nóng)村土地制度改革的基本指導思想。

“三權”分置政策所反映的農(nóng)地利用關系是承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地的情形。據(jù)統(tǒng)計,目前全國約有37%的承包地發(fā)生了流轉(zhuǎn)。如此看來,“三權”分置不能完全反映我國農(nóng)村現(xiàn)有的農(nóng)地利用關系。在大多數(shù)的情形之下,農(nóng)地產(chǎn)權結構仍然是“兩權”分離,即集體從其土地所有權為承包農(nóng)戶派生出土地承包經(jīng)營權,承包農(nóng)戶借由“兩權”分離取得對農(nóng)地的用益物權,并形成長期而有保障的土地承包關系。由此可見,在我國當下,農(nóng)地產(chǎn)權結構必然是“兩權”分離和“三權”分置并存,農(nóng)村土地承包法修改和中國民法典編纂之時應當同時反映這兩種農(nóng)地產(chǎn)權結構。

“兩權”分離之下,農(nóng)地產(chǎn)權結構體現(xiàn)為“土地所有權→土地承包經(jīng)營權”。但就“三權”分置之下的農(nóng)地產(chǎn)權結構,學界存在著不同的認識。中央政策文件已經(jīng)逐步確立了“三權”之間的關系:土地所有權派生出土地承包經(jīng)營權,土地承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權。“三權”分置并非將土地承包經(jīng)營權肢解為兩種權利,而是從土地承包經(jīng)營權中派生出土地經(jīng)營權。由此而決定,“三權”分置之下的農(nóng)地產(chǎn)權結構在法律上應表達為“土地所有權→土地承包經(jīng)營權→土地經(jīng)營權”。其中土地承包經(jīng)營權是現(xiàn)行法明定的一類用益物權,“兩權”分離和“三權”分置并存之下的農(nóng)地產(chǎn)權結構就由“土地所有權、土地承包經(jīng)營權、土地經(jīng)營權”等“三權”構成。在立法和學說還存在一種觀點認為,應直接把政策文件上的“土地所有權+土地承包權+土地經(jīng)營權”直接在法律上予以體現(xiàn)。由此而出現(xiàn)了,在“兩權”分離和“三權”分置并存的背景之下,農(nóng)地產(chǎn)權結構由四個權利組成,即“土地所有權+土地承包經(jīng)營權+土地承包權+土地經(jīng)營權”。

在法律上反映“三權”分置思想,不宜直接將國家政策法律化,而應契合法律體系的內(nèi)在邏輯將國家政策間接轉(zhuǎn)化為法律。從集體土地所有權派生出土地承包經(jīng)營權之后,土地所有權仍然是渾然一體的權利,其名稱并未因派生出土地承包經(jīng)營權而發(fā)生改變;土地承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權之后,土地承包經(jīng)營權也仍然是渾然一體的權利,其名稱也不因派生出土地經(jīng)營權而發(fā)生改變。正如在派生出土地承包經(jīng)營權之后,土地所有權的權能雖然發(fā)生變化,但法律上無須就土地所有權的剩余權能單獨規(guī)定其名稱和內(nèi)容一樣,土地承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權之后,法律上同樣無須就土地承包經(jīng)營權的剩余權能單獨規(guī)定其名稱和內(nèi)容。如此看來,在土地承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權之后,法律上無須以土地承包權來反映承包農(nóng)戶的剩余權利。法律上只需就新生的土地經(jīng)營權作出專門規(guī)定即可。

在“四權”構造之下,以土地承包權來表達承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權之后的剩余權利,將會面臨幾大困境。其一,法律上應就土地承包權的性質(zhì)和內(nèi)容作出明確規(guī)定,但土地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)形式豐富多樣,承包農(nóng)戶派生出的土地經(jīng)營權也就各有不同,其剩余權利當然存在差異,這就給法律上抽象土地承包權的內(nèi)容帶來了一定的困難;其二,如將土地承包權解釋為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的承包土地的權利”,則土地承包經(jīng)營權只是本集體經(jīng)濟組織成員行使了土地承包權之后的結果,一旦本集體經(jīng)濟組織成員取得土地承包經(jīng)營權,此種意義上的土地承包權即失去意義,并未傳導至土地承包經(jīng)營權之中,也就是說,土地承包經(jīng)營權中并不包含此種意義上的土地承包權,也無從分解或派生出此種意義的土地承包權;其三,在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營權的情況下,要為經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權登記頒證,還要為承包農(nóng)戶保有的土地承包權再行登記頒證,增加了登記機構的負擔,已經(jīng)推行的土地承包經(jīng)營權登記頒證工作即應改變。而在“三權”構造之下,原承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權登記簿和權證只需記載土地經(jīng)營權這一權利負擔即可,無須重新就土地承包權登記頒證;其四,土地承包經(jīng)營權經(jīng)過長期的實踐,已經(jīng)為廣大農(nóng)村基層干部、群眾所熟知,將流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權之后的剩余權利改為土地承包權,在一定程度上影響了農(nóng)民對土地承包經(jīng)營制的長久預期,基層干部、群眾也不易理解。總之,“四權”構造增加了修法的難度和制度變遷成本。

“兩權”分離和“三權”分置并存的情形之下,農(nóng)地產(chǎn)權結構也是由“三權”構成。農(nóng)地產(chǎn)權結構的分化在一定程度上體現(xiàn)著農(nóng)地生產(chǎn)要素功能和社會保障功能的沖突,體現(xiàn)著效率和公平兩大價值的平衡。在“兩權”分離之下,集體土地所有權派生出土地承包經(jīng)營權。這一分離發(fā)生于集體與農(nóng)戶之間,是農(nóng)戶與集體之間農(nóng)地產(chǎn)權的重新配置,置重的是農(nóng)地的社會保障功能,強調(diào)農(nóng)地在本集體成員之間的公平分配,如此形成了“以生存保障為基礎,以社會公平的價值理念為目標”的農(nóng)地產(chǎn)權結構,并通過土地承包經(jīng)營權的物權性賦權,激發(fā)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性,極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。在“三權”分置之下,在集體土地所有權與土地承包經(jīng)營權分離的基礎上,土地承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權,是承包農(nóng)戶和其他經(jīng)營主體之間農(nóng)地產(chǎn)權的重新配置,同時分割土地承包經(jīng)營權的保障功能和財產(chǎn)功能,承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權不因派生出土地經(jīng)營權而發(fā)生改變,被賦予嚴格的身份屬性,在一定程度上堅守了農(nóng)戶“不失地”的改革底線,體現(xiàn)著承包地的社會保障功能;同時,土地經(jīng)營權成為脫逸身份屬性的市場化權利,其自由流轉(zhuǎn)解決承包地的拋荒、適度規(guī)模經(jīng)營以及抵押融資等問題。

綜上,在“三權”構造之下,集體土地所有權因派生出土地承包經(jīng)營權,其功能集中體現(xiàn)在增強生產(chǎn)服務、協(xié)調(diào)管理和資產(chǎn)積累等方面。承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權是兼具保障功能和財產(chǎn)屬性的用益物權,其取得和享有以權利人具有本集體經(jīng)濟組織成員身份為前提,同時反映“兩權”分離和“三權”分置之下承包農(nóng)戶利用農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權利,只不過“三權”分置之下,承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權,因派生出土地經(jīng)營權而使權利行使受到限制,在土地經(jīng)營權因期限屆滿、土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)合同被認定無效或被解除等原因而消滅之時,恢復至土地承包經(jīng)營權的圓滿狀態(tài)。經(jīng)營主體取得的土地經(jīng)營權,不再具有身份屬性,經(jīng)由登記,權利主體形成較為穩(wěn)定的經(jīng)營預期,可以以土地經(jīng)營權抵押融資,也可以再次流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營權。


中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《法制日報》2018年12月26日第12版 


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