黨的十九大報告明確指出“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置’制度”。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”模式，是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的重要創(chuàng)新，也是在現(xiàn)行法律框架規(guī)制下依法提升我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的最佳模式。貴州省“三權(quán)分置”的基本現(xiàn)狀是什么樣子、出路又在哪里，對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和深入推進農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)革命以及進一步解決農(nóng)民融資難、促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、提高土地利用效率等問題有重要的研究意義和現(xiàn)實意義。
一、背景分析
（一）國家農(nóng)改的背景。建國之后，我國的農(nóng)地制度先后從地主私有制變成農(nóng)民所有制，再變成合作制，又進化為集體所有制，具化成三級所有、隊為基礎(chǔ)的體制，之后保持集體所有權(quán)不變，持續(xù)強化使用權(quán)。改革開放之初，我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，實行“兩權(quán)分離”。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展完善，按照歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)制度要求，中央又開展了農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證，向農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變。當(dāng)前，為順應(yīng)農(nóng)民要保留自己的土地承包權(quán)又有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿和土地關(guān)系變革的現(xiàn)實需要，2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，明確指出三權(quán)為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了從“兩權(quán)分離”到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。堅持土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，為引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。
（二）時代要求的背景。黨十九大報告明確提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度；同時還提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年。在當(dāng)前的新形勢下，一方面，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營成為可能，而且發(fā)展要求迫切；另一方面，承包地的就業(yè)保障功能雖有所弱化但仍發(fā)揮著重要的托底作用?，F(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考慮農(nóng)業(yè)問題，也要考慮農(nóng)民問題，要著眼于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進農(nóng)地資源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。實行“三權(quán)分置”，在保護農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營主體更多的土地權(quán)能，有利于促進土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，提升土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率。這為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走出一條產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新的路徑。
（三）鄉(xiāng)村振興的背景。黨的十九大把“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作為七大戰(zhàn)略之一，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業(yè)全局、順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的向往，對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。緊接著中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，這是改革開放以來第20個、新世紀(jì)以來第15個“中央一號文件”，對中國全面現(xiàn)代化的國家戰(zhàn)略頂層設(shè)計，提出了一系列三農(nóng)工作新舉措，標(biāo)志著新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的政策體系全面建立。之后中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018──2022年）》，細(xì)化實化工作重點和政策措施，部署若干重大工程、重大計劃、重大行動，形成了今后5年落實中央一號文件的政策框架。探索農(nóng)村土地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，破除束縛農(nóng)民手腳的不合理限制和歧視，改變了土地財富的流向，把改革紅利在鄉(xiāng)村釋放、把收益留在鄉(xiāng)村，真正拓展了農(nóng)民的利益，使農(nóng)民一直沒有得到體現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)利得到實現(xiàn)，不斷提升和增強農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感和滿意度。
（四）貴州農(nóng)改的背景。貴州是農(nóng)村改革的先驅(qū)并取得豐碩成果的地方，1978年，安順市關(guān)嶺縣頂云公社率先實行“定產(chǎn)到組，超產(chǎn)獎勵”的生產(chǎn)責(zé)任制，被稱為“南頂云，北小崗”，拉開了貴州乃至全國農(nóng)村改革的序幕。1987年，根據(jù)中央《把農(nóng)村改革引向深入》（中發(fā)〔1987〕5號）提出“有計劃地建立改革試驗區(qū)”的要求，1987年7月湄潭縣躋身全國首批農(nóng)村改革試驗區(qū)，1988年6月畢節(jié)市躋身全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)。湄潭試驗區(qū)“增人不增地、減人不減地”的首創(chuàng)經(jīng)驗寫入中央《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施》(中發(fā)〔1993〕11號）文件和2002年新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。畢節(jié)試驗區(qū)探索出的小康新路得到習(xí)近平總書記的批示肯定。特別是近年來，六盤水市在堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，率先開展農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的“三變”改革探索，通過集體資源調(diào)動政府資源、政府資源撬動社會資源的“雙輪驅(qū)動”，有效活化要素資源，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)連體”“股權(quán)連心”。分別于2017年、2018年寫入《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》(中發(fā)〔2017〕1號)文件和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(中發(fā)〔2018〕1號)文件以及中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》4個中央文件，為全國農(nóng)村改革、鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅提供遵循。豐富的農(nóng)村改革經(jīng)驗和改革成果，為貴州進一步實施“三權(quán)分置”改革奠定基礎(chǔ)，實施“三權(quán)分置”改革也是貴州進一步推動農(nóng)村改革和振興農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)革命、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的迫切需要。
二、現(xiàn)狀分析
（一）政策支撐、流轉(zhuǎn)交易、金融服務(wù)三大基礎(chǔ)體系情況。一是政策支撐體系日益完善。省委、省政府先后出臺了《關(guān)于貫徹中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知的意見》（省發(fā)〔1997〕24號）、《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》(黔黨辦發(fā)〔2015〕17號)和《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整省試點工作的實施意見》(黔委廳字〔2015〕31號)等系列文件。據(jù)統(tǒng)計，各市（州）級同步出臺相關(guān)文件30余個、縣級文件91余個，為加強農(nóng)村土地管理，推進土地流轉(zhuǎn)提供政策支持。二是流轉(zhuǎn)交易體系基礎(chǔ)堅實。根據(jù)相關(guān)部門數(shù)據(jù)梳理統(tǒng)計，截至目前，全省實際開展確權(quán)工作的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）1365個，完成權(quán)屬調(diào)查1324個，完成實測面積6530萬余畝，占全省國土“二調(diào)”耕地面積的94%；累計發(fā)放經(jīng)營權(quán)證書700.63萬份，到戶率達(dá)98.12%。同時，省農(nóng)委、省工商局制定印發(fā)《貴州省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)合同(示范文本)》，為全省土地流轉(zhuǎn)提供統(tǒng)一合同文本模式，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易行為。三是農(nóng)村金融服務(wù)體系不斷健全。各地不斷創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)機制，大力發(fā)展小額信貸和“特惠貸”等微型金融服務(wù)，積極探索土地承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)等抵押貸款辦法，農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化金融服務(wù)體系不斷得到健全和發(fā)展。
（二）服務(wù)、經(jīng)營、發(fā)展三大平臺情況。一是服務(wù)平臺“實”。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至目前，全省縣（市、區(qū)）建立土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)44個、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）建立土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)547個，充分發(fā)揮信息提供、政策咨詢、過程指導(dǎo)等服務(wù)。同時，以農(nóng)業(yè)部“西部農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”項目為抓手，建立縣級農(nóng)村土地承包仲裁委員會48個，新建仲裁庭21個，配備仲裁員937人。共受理土地承包經(jīng)營糾紛21368件，縣、鄉(xiāng)、村三級仲裁調(diào)解糾紛20697件，占比96.9%。二是經(jīng)營平臺“優(yōu)”。截至目前，全省共流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地1812.44萬畝，占已確權(quán)實測家庭承包耕地面積的27.8%。全省家庭承包農(nóng)戶數(shù)796萬戶，簽訂流轉(zhuǎn)合同282萬份、面積1432萬畝，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂面積占流轉(zhuǎn)總面積的79%。三是發(fā)展平臺“強”。村級組織探索“以資生財，以地生財，以農(nóng)生財”等模式，發(fā)展各種專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，采取“支部+公司（協(xié)會）+農(nóng)戶”、“支部+農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”等形式，以土地經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)等資源形式參股，壯大村級合作經(jīng)濟，增加村集體股份合作收入，消除“空殼村”。
（三）風(fēng)險防范體系建設(shè)情況。一是建立資格準(zhǔn)入及分級備案機制。省人民政府辦公廳下發(fā)《<省國土資源廳、省財政廳關(guān)
于加強和改進我省土地開發(fā)整理及耕地占補平衡工作意見>的通知》(黔府辦發(fā)[2007]101號)等文件，明確要求租賃農(nóng)地的工商企業(yè)須具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，并以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工或流通及農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主營業(yè)務(wù)，企業(yè)銀行信用等級良好，具有獨立法人資格的經(jīng)營主體資質(zhì)和租金支付、違約賠付能力，具備風(fēng)險防范和市場波動應(yīng)對能力，經(jīng)營項目符合產(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等資格條件。同時，建立健全分級備案制度。二是建立風(fēng)險防控機制。根據(jù)國家農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部第47號令)和《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實施意見》（黔府辦發(fā)〔2015〕45號）等文件精神，各地相應(yīng)建立流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)風(fēng)險保障金制度，完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金制度或土地租賃費提前預(yù)付制度，要求受轉(zhuǎn)方按一定時限或按一定比例繳納風(fēng)險保證金，流轉(zhuǎn)合同期滿受轉(zhuǎn)方無違約行為的，予以退還保證金。同時，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險制度，構(gòu)建農(nóng)業(yè)風(fēng)險抵御機制，努力規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險和降低自然風(fēng)險，防范農(nóng)民收益風(fēng)險。三是壯大新型經(jīng)營主體抗風(fēng)險。各地因地制宜，按照“渠道不亂、用途不變，統(tǒng)籌安排、捆綁使用，各負(fù)其責(zé)、各記其功”等原則，打破部門壁壘，整合發(fā)改、財政、水利、國土、林業(yè)、農(nóng)牧等項目，提高資金綜合效益，大力扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，增強搞風(fēng)險能力。省政府辦公廳印發(fā)《貴州省發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)助推脫貧攻堅三年行動方案(2017—2019年)》（黔府辦發(fā)〔2017〕49號）明確指出，2018年省級以上龍頭企業(yè)達(dá)到800家以上，2019年省級以上龍頭企業(yè)達(dá)到1000家以上。
三、問題分析
（一）集體所有權(quán)可能被威脅的問題。由于體制慣性作用和地方政府的規(guī)模偏好，加上缺乏有效的約束機制，農(nóng)地三權(quán)分置改革完全有可能因無序推進而變形走樣。在一些地方導(dǎo)致大規(guī)模圈占農(nóng)地、大規(guī)模改變農(nóng)地用途、大規(guī)模損害農(nóng)民土地權(quán)益等現(xiàn)象發(fā)生，偏離激活土地資源和增進農(nóng)民福利的改革目標(biāo)，導(dǎo)致集體所有體被侵犯。同時，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)越快，社會資本進入越多，規(guī)?；男枨笤酱螅磺趾Φ目赡苄砸苍酱蟆?/p>
（二）農(nóng)戶土地承包權(quán)被損害的問題。主要體現(xiàn)在由于經(jīng)營主體虧損及違約，無法支付租金，群眾自己無力或沒有條件返田種地，導(dǎo)致承包權(quán)受損，失去原有的優(yōu)惠政策，甚至生活會沒有依靠。同時，由于評估體系不健全，缺乏評估流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)價值相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，以至于土地價值難以準(zhǔn)確界定。
（三）企業(yè)主的經(jīng)營權(quán)風(fēng)險高的問題。農(nóng)業(yè)經(jīng)營存在自然與市場雙重風(fēng)險，經(jīng)營主體要集中承擔(dān)原先分散在農(nóng)戶的風(fēng)險，風(fēng)險自然而然增大，加上土地投資回收期長，導(dǎo)致企業(yè)主不敢規(guī)模流轉(zhuǎn)經(jīng)營。同時，由于經(jīng)營權(quán)抵押貸款給金融體系帶來不確定的
風(fēng)險因素，需要地方政府配套政策支持化解風(fēng)險，受地方政府財政壓力較大等因素限制，導(dǎo)致部分金融機構(gòu)參與積極性不足，制約企業(yè)主體融資。
（四）經(jīng)營權(quán)抵押融資政策與現(xiàn)行法律制度的沖突問題。雖然《農(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)，但《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》都沒有明確支持抵押?！稉?dān)保法》規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！薄段餀?quán)法》規(guī)定“除買賣、公開協(xié)商等方式承包的‘四荒地’等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的?！彪m然2016年3月15日，中國人民銀行頒布《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，但也是局限于鼓勵試點和試辦此類抵押貸款，對于產(chǎn)生的風(fēng)險并沒有規(guī)定給予風(fēng)險補償。
三、出路分析
（一）“三權(quán)”分置的基礎(chǔ)是做實“確權(quán)”。確權(quán)登記頒證是前提中的前提、重中之重，只有做實這個基礎(chǔ)，解決好承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，才能為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔(dān)保等提供重要依據(jù)。如果權(quán)屬不明、地塊不清，沒有確權(quán)頒證，就會為土地流轉(zhuǎn)埋下隱患及風(fēng)險。
（二）“三權(quán)”分置的核心是清晰“置權(quán)”?！爸脵?quán)”就是
把權(quán)利放到恰當(dāng)?shù)奈恢??！叭龣?quán)”分置就是要堅持土地所有權(quán)的核心是處置權(quán)、堅持土地承包權(quán)的核心是財產(chǎn)權(quán)、堅持土地經(jīng)營權(quán)的核心是收益權(quán)。要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能，有基本的知情權(quán)和管理的職能，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利和毀損閑置、改變用途。要以尊重農(nóng)民的意愿作為我們制度的底線，充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。要保障土地經(jīng)營權(quán)同等享受法律保護、農(nóng)業(yè)扶持政策、抵押融資等權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。
（三）“三權(quán)”分置的關(guān)鍵是防止“侵權(quán)”。要理順流轉(zhuǎn)關(guān)系、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序及利益分配，不能夠因為轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)而損害了農(nóng)民的利益。要穩(wěn)妥推進土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，做好價值評估、抵押物處置、風(fēng)險補償?shù)确矫婀ぷ?，防止大?guī)模圈占農(nóng)地和大規(guī)模改變農(nóng)地用途。要進一步完善經(jīng)營主體資格準(zhǔn)入制度，規(guī)范進入程序，建立風(fēng)險保障機制，約束各種可能發(fā)生的不良及違法行為。
（四）“三權(quán)”分置的要求是切實“維權(quán)”。要健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，確保整個放活程序上的依法、自愿，確保政策不落空，農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度不弱化。要確保土地經(jīng)營權(quán)有價值的流轉(zhuǎn)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加快發(fā)展，完善財政、保險、用地、項目等支持政策。要健全土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制，完善協(xié)商、調(diào)節(jié)、仲裁、訴訟等多元矛盾糾紛調(diào)處機制和土地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)共享機制。
作者簡介:韋興生，男，1988年8月生，中共冊亨縣委辦工作員
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