——基于北京市豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村的調(diào)查與思考
【摘要】本文以快速城市化進程中北京市豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村轉(zhuǎn)型發(fā)展為個案，以農(nóng)民財產(chǎn)權利的維護與實現(xiàn)為主線，對城市化進程中農(nóng)村集體土地征收、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換成本、撤村建居以及新型集體經(jīng)濟發(fā)展作了詳細考察，提出了一系列旨在維護和發(fā)展農(nóng)民財產(chǎn)權利、推進公平合理城市化、發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟、實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深度思考與政策建議。
一、問題提出
改革開放40年來，隨著城市化的快速發(fā)展，北京攤大餅式的城市向外擴張模式，使城郊地區(qū)的大量農(nóng)村快速消失。北京市常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的55%提高到2017年的86.5%，城市建成區(qū)面積從1990年的339.4平方公里擴大到2016年的1419.7平方公里。在這個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結構歷史性轉(zhuǎn)型變遷的背后，是農(nóng)民財產(chǎn)權利和身份的巨大變化[1] [2] [3]。在快速城市化進程中，北京近郊村莊逐步消失（寧文忠，2009），出現(xiàn)了一批無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民的“三無村”。這種因城市化沖擊導致的“三無村”存在兩種形態(tài)：一種是雖然沒有農(nóng)業(yè)、沒有農(nóng)村、沒有農(nóng)民，但仍然保留有村委會牌子的“空殼村”，如北京市大興區(qū)黃村鎮(zhèn)北程莊村。另一種是已經(jīng)整建制撤村轉(zhuǎn)居的村。
撤村轉(zhuǎn)居是我國推進農(nóng)村城市化的重要舉措。20世紀90年代以來，全國各地紛紛采用撤村轉(zhuǎn)居的方式推動農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變[4]。在農(nóng)轉(zhuǎn)居中，如何處理農(nóng)村集體土地、集體資產(chǎn)，如何安置農(nóng)民，如何保護農(nóng)民的財產(chǎn)權利都成為社會關注的焦點。有學者指出，撤村轉(zhuǎn)居中農(nóng)村集體資產(chǎn)處置不合理嚴重削弱了生產(chǎn)力、損害了農(nóng)民利益，也阻礙了集體經(jīng)濟的長遠發(fā)展[5]；導致撤村轉(zhuǎn)居過程中問題的原因是農(nóng)民安置政策的價值取向缺乏正義性、缺乏統(tǒng)一性和法律保護，政策執(zhí)行缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制等[6]；深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，切實保護農(nóng)民財產(chǎn)權利和發(fā)展新型集體經(jīng)濟至關重要[7] [8] [9]。然而，已有研究缺乏對城市化進程中撤村轉(zhuǎn)居相關重大問題諸如農(nóng)民權利維護、集體經(jīng)濟發(fā)展以及城鄉(xiāng)治理轉(zhuǎn)型等方面的系統(tǒng)性分析，特別是對城市化進程如何維護和發(fā)展農(nóng)民的財產(chǎn)權利缺乏深度研究和思考。我們關注的是，在城市化過程中，村莊是如何消失的，農(nóng)村集體的土地是如何失去的，集體資產(chǎn)是如何處置的，農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中村集體和農(nóng)民支付了多大的身份轉(zhuǎn)換成本，新集體經(jīng)濟又是如何發(fā)展的？總之，農(nóng)民在城市化進程中的財產(chǎn)權利是如何維護和發(fā)展的？帶著這些問題，最近，我們對已于2012年撤村建居的北京市豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村進行了詳細調(diào)查和思考。
三路居村位于北京市西南二環(huán)與西南三環(huán)之間的麗澤路中段，隸屬于北京市豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)，村域面積約1610多畝，其中國有劃撥地約80畝，集體土地約1531畝，村域東至菜戶營西街、南至萬泉寺公園、西至金中都西路、北至三路居路。在撤村建居前的2011年10月31日，三路居村共有常住人口2762人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口1853人，非農(nóng)業(yè)戶籍人口909人；全村總戶數(shù)1211戶，其中農(nóng)業(yè)戶952戶，非農(nóng)業(yè)戶259戶。2012年，三路居村完成撤村建居工作，村委會建制被撤銷，相應成立了金鵬天潤社區(qū)，仍隸屬于盧溝橋鄉(xiāng)政府（盧溝橋地區(qū)辦事處）管轄。
二、城市開發(fā)建設與集體土地國有化
改革以來，北京市先后三次制定了征地補償安置政策，一是1983年8月29日北京市政府發(fā)布實行的《北京市建設征地農(nóng)轉(zhuǎn)工勞動工資暫行處理辦法》，二是1993年10月6日北京市政府發(fā)布實行《北京市建設征地農(nóng)轉(zhuǎn)工人員安置辦法》，三是2004年4月29日北京市政府常務會議通過、自2004年7月1日起施行至今的《北京市建設征地補償安置辦法》（俗稱148號令），148號令規(guī)定實行“逢征必轉(zhuǎn)”、“逢轉(zhuǎn)必保”的政策，凡是征收農(nóng)民土地的，要根據(jù)規(guī)定將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，同時將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保險體系之中。
三路居村演變?yōu)椤叭裏o村”，直接源于城市化建設征用和征收該村土地。從1998年開始三路居村土地陸續(xù)被征用。特別是2005年以后，隨著麗澤金融商務區(qū)的發(fā)展 [②] ，三路居村土地全部納入麗澤金融商務區(qū)規(guī)劃。截至2016年底，三路居村的土地98.2%被征收，僅剩余近30畝集體土地，仍歸集體經(jīng)濟組織所有，并按原用途使用管理。從土地征收原因來看，主要由于城市開發(fā)建設征地。從征地補償標準來看，從1998年的每畝9萬元，增加到2016年每畝278萬元。其中，1998年麗澤道路建設征用三路居村集體土地132.68畝，補償標準僅為678.32元/畝。2003年以前，三路居村被鄉(xiāng)政府和開發(fā)商征用了集體土地236.9255畝，其中39.4%沒有給予任何補償。政府對征收土地進行一級開發(fā)后，通過實行招拍掛將已變性的國有土地使用權出讓給開發(fā)商，以獲取可觀的土地出讓收入。2007年，北京金鵬公司通過自掛、自拍、自籌、自建的方式開發(fā)建設“金唐國際金融大廈”14.1畝，繳納土地出讓金1157.25萬元，平均每畝82萬元，其中包括三路居集體土地。2012年，北京金鵬公司與豐臺區(qū)其他集體經(jīng)濟組織合作，通過土地招拍掛取得麗澤商務區(qū)C9項目二級開發(fā)建設權，涉及土地面積8.1畝，土地出讓金3.9億元，平均每畝487.5萬元。2015年，北京金鵬公司通過土地招拍掛取得麗澤商務區(qū)D10項目二級開發(fā)建設權，涉及土地面積約30畝，土地出讓金25.1億元，平均每畝836.6萬元。
三、拆遷上樓、整建制轉(zhuǎn)居與農(nóng)民市民化
在征地城市化進程中，農(nóng)民的市民化路徑主要是通過拆遷上樓實現(xiàn)居住方式大轉(zhuǎn)變、農(nóng)轉(zhuǎn)居實現(xiàn)身份社保大轉(zhuǎn)換、撤村建居實現(xiàn)社區(qū)治理大轉(zhuǎn)型后完成的。
（一）拆遷上樓：居住方式大轉(zhuǎn)變
2003年8月1日起施行的《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（北京市政府令第124號），規(guī)定因國家建設征用集體土地或者因農(nóng)村建設占用集體土地拆遷房屋，需要對被拆遷人進行補償、安置。對于宅基地上的房屋拆遷，可以實行貨幣補償或者房屋安置，有條件的地區(qū)也可以另行審批宅基地。拆遷宅基地上房屋補償款按照被拆除房屋的重置成新價和宅基地的區(qū)位補償價確定。拆遷補償中認定的宅基地面積應當經(jīng)過合法批準，且不超過控制標準。北京市國土資源和房屋管理局發(fā)布的《北京市宅基地房屋拆遷補償規(guī)則》（京國土房管征〔2003〕606號）明確房屋拆遷補償價由宅基地區(qū)位補償價、被拆遷房屋重置成新價構成，計算公式為：房屋拆遷補償價＝宅基地區(qū)位補償價×宅基地面積＋被拆遷房屋重置成新價。
1998年至2016年，三路居村較大規(guī)模的農(nóng)民上樓有6次。一是1998年麗澤路修建征用該村土地，安置農(nóng)民744人。二是2002年東管頭電站、企業(yè)建設、麗澤路南側綠化等項目，安置農(nóng)民200人。三是2009年麗澤商務區(qū)B6-B7地塊一級開發(fā)，安置農(nóng)民545人，其中超轉(zhuǎn)人員138人。四是2011年麗澤商務區(qū)B9-B11地塊一級開發(fā)，安置農(nóng)民312人，其中超轉(zhuǎn)人員88人。五是2015年麗澤商務區(qū)北區(qū)B區(qū)地塊一級開發(fā)，安置農(nóng)民284人，其中超轉(zhuǎn)人員79人。六是2016年麗澤商務區(qū)北區(qū)C地塊一級開發(fā)，安置農(nóng)民49人。
三路居村各時期搬遷上樓的補償安置政策有所不同。以2013年麗澤金融商務區(qū)北區(qū)項目用地范圍內(nèi)宅基地房屋搬遷為例，根據(jù)《北京麗澤金融商務區(qū)北區(qū)農(nóng)民宅基地房屋搬遷補償安置辦法》，拆遷補償安置方式分為貨幣補償和房屋購置兩種，以拆遷戶為單位，只能選擇一種補償安置方式。貨幣補償方式對被搬遷的房屋及設備、裝修、附屬物補償，以評估公司的評估結果為準，宅基地面積補償參照《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》及《豐臺區(qū)人民政府關于
認購房屋安置面積的標準為人均建筑面積46平方米（超計劃生育人員36平方米），每一個被搬遷戶內(nèi)的被安置人口指標合并計算。由于所購成套房屋戶型原因，實際購房面積超過本被搬遷戶購房指標的部分，被搬遷人有兩個選擇：一是每一被搬遷農(nóng)戶不得超過60平方米上限，超出指標建筑面積30平米以外的部分，在優(yōu)惠售房價格基礎上上浮20%。二是人均不得超過17平方米上限，超出指標建筑面積30平方米以外至上限的部分，在優(yōu)惠房價的基礎上上浮20%。購房安置補助費標準針對經(jīng)認定的被安置人口，補助標準為5526.8元/平方米，補助控制標準為人均46平方米（超計劃生育人員36平方米）。定向供應北京麗澤金融商務區(qū)北區(qū)四個搬遷安置房項目，售房價分別為：菜戶營定向安置房項目6500元/平方米，規(guī)劃A02地塊的A02定向安置房項目6500元/平方米，彩虹家園（期房）6100元/平方米、春風雅筑項目（現(xiàn)房）6100元/方米。
（二）整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居：身份社保大轉(zhuǎn)換
隨著城市化的發(fā)展，實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居即農(nóng)民土地被征收后按政策轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這是特大城市征收農(nóng)村集體土地后安置失地農(nóng)民的一項重要政策。在148號令頒布前，2002年12月1日北京市石景山區(qū)共15535名農(nóng)業(yè)戶籍人口一次性轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這是北京市整個行政區(qū)全部農(nóng)業(yè)人口整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的范例。2004年7月1日148號令頒布后，2010年至2012年，北京市對城鄉(xiāng)結合部50個重點村進行集中改造并實行整建制轉(zhuǎn)居。按照148號令，50個重點村應轉(zhuǎn)居31999人，繳納社會保障約96億元，人均約30萬元。加上歷史遺留已轉(zhuǎn)居但未加入城鎮(zhèn)職工社會保險人員28313人，轉(zhuǎn)居繳納社會保險總費用307.3億元，人均約23.89萬元。
在農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會保險方面。148令規(guī)定，自批準征地之月起，轉(zhuǎn)非勞動力應當按照國家和本市規(guī)定參加各項社會保險，并按規(guī)定繳納社會保險費。轉(zhuǎn)非勞動力補繳的社會保險費來源于征地單位的征地補償費中直接撥付。北京市勞動和社會保障局印發(fā)《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會保險試行辦法》（京勞社養(yǎng)發(fā)〔2004〕122號），對征地農(nóng)轉(zhuǎn)居勞動力參加城鎮(zhèn)社會保險作了具體規(guī)定，詳見表1（略）。
2012年，三路居村在撤村建居過程中，確認全村農(nóng)業(yè)人口960戶、1857人。全村勞動力1155人，其中農(nóng)業(yè)人口1077人；超轉(zhuǎn)人員547人。根據(jù)豐公人管字〔2014〕59號文件，目前三路居村已轉(zhuǎn)居1850人 [③] 。根據(jù)148號令規(guī)定，由村集體統(tǒng)一從征地補償款中一次性躉繳社會保險費給豐臺區(qū)社會保險部門。據(jù)測算，三路居村農(nóng)轉(zhuǎn)居勞動力1552人共需繳納社會保險費8049.3萬元，人均51864元（見表2：略）。
在超轉(zhuǎn)人員生活補助和醫(yī)療費用方面。148號令規(guī)定，對于征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男年滿60周歲、女年滿50周歲及其以上的人員和經(jīng)認定完全喪失勞動能力的超轉(zhuǎn)人員的安置辦法，依照市人民政府有關規(guī)定執(zhí)行。2004年6月27日，北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局《關于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補助若干問題意見的通知》（京政辦發(fā)〔2004〕41號），規(guī)定超轉(zhuǎn)人員生活補助費用和醫(yī)療費用，由征地單位在征地時按照規(guī)定標準和年限（從轉(zhuǎn)居時實際年齡計算至82周歲）核算金額，一次性交付民政部門接收管理，資金納入?yún)^(qū)縣財政專戶，實行收支兩條線管理。超轉(zhuǎn)人員需繳納的生活補助費用標準和醫(yī)療補助費標準以及相應享受的生活補助待遇標準和醫(yī)療補助待遇標準，見表3（略）。
在撤村建居過程中，三路居村認定的超轉(zhuǎn)人員共有528人（其中82歲以上19人），據(jù)測算，需一次性躉繳超轉(zhuǎn)費用3.83億元，人均72萬多元（表4：略）。
由于需一次性繳納的超轉(zhuǎn)人員費用巨大，根據(jù)區(qū)鄉(xiāng)有關超轉(zhuǎn)人員可以只轉(zhuǎn)戶口、不委托民政部門接收管理超轉(zhuǎn)人員的精神，三路居村對超轉(zhuǎn)人員實行自我管理服務，于2012年7月制定了《北京金鵬天潤置業(yè)投資管理公司超轉(zhuǎn)人員管理辦法》，設立了專門機構負責超轉(zhuǎn)人員養(yǎng)老、醫(yī)療及福利費用的管理工作。據(jù)介紹，該公司為超轉(zhuǎn)人員繳納全部保費，辦理了“一老醫(yī)保卡”，每年用于居民工資、退休金、福利、保險、醫(yī)療報銷等方面費用6000余萬元，人均11.36萬元/年。
（三）撤村建居：社區(qū)治理大轉(zhuǎn)型
進入21世紀后，豐臺區(qū)城市化發(fā)展明顯較快，城鄉(xiāng)兩種管理體制的矛盾比較突出。2004年，豐臺區(qū)委、區(qū)政府制定了《關于改革城鄉(xiāng)二元管理體制推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》（京豐發(fā)〔2004〕35號），著力推進城市化進程中的撤村建居工作，并選擇盧溝橋鄉(xiāng)精圖村、南苑鄉(xiāng)成壽寺村作為整建制撤村建居試點，2005年9月和11月，這兩個村的行政建制分別撤銷，相應地建立了社區(qū)居委會。2010年3月豐臺區(qū)委辦、區(qū)政府辦發(fā)布《豐臺區(qū)整建制撤村建居工作方案》（京豐辦發(fā)〔2010〕13號），規(guī)定了整建制撤村建居的主要條件：一是集體經(jīng)濟組織完成改制，資產(chǎn)處置全部完成；二是人均農(nóng)用地少于0.2畝，或農(nóng)用地總面積低于50畝，沒有基本農(nóng)田；三是村集體經(jīng)濟組織具有一定的經(jīng)濟實力；四是80%以上的農(nóng)民搬遷上樓。因重點工程建設或其他原因需要整建制撤村建居的，經(jīng)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意也可以提出申請。2011年3月16日，中共盧溝橋鄉(xiāng)委員會印發(fā)《關于深化產(chǎn)權制度改革 推動撤村建居工作的意見》（豐盧發(fā)〔2011〕11號），決定于2011年底前完成大井、六里橋兩個村的撤村建居工作，啟動西局、周莊子、小瓦窯、東管頭、菜戶營、馬連道、三路居、萬泉寺、大瓦窯、岳各莊9個村的撤村建居工作[10]。
2010年9月8日，三路居村召開整建制撤村建居工作兩委會議，同年12月14日召開了村民代表大會和股東代表大會，表決通過了啟動三路居整建制撤村建居工作的決議。經(jīng)過2年多的撤村建居工作，三路居村于2012年12月31日正式選舉產(chǎn)生了金鵬天潤社區(qū)第一屆社區(qū)居民委員會，標志著三路居撤村建居工作完成。金鵬天潤社區(qū)的黨組織為中共豐臺區(qū)盧溝橋地區(qū)金鵬天潤社區(qū)委員會，行政組織為豐臺區(qū)盧溝橋地區(qū)辦事處金鵬天潤社區(qū)居民委員會，集體經(jīng)濟組織為北京金鵬天潤置業(yè)投資管理公司，其產(chǎn)權歸全體股民所有，該公司的外部監(jiān)管暫由區(qū)經(jīng)管站負責。
四、集體資產(chǎn)處置、產(chǎn)權改革與新型集體經(jīng)濟
處理集體資產(chǎn)、推進集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革，發(fā)展以股份合作制為主要形式的新型集體經(jīng)濟，是城市化進程中維護和發(fā)展農(nóng)村集體以及農(nóng)民財產(chǎn)權利的重大舉措。
（一）北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)處置與產(chǎn)權改革
我國農(nóng)村集體所有制建立于20世紀50年代。在集體資產(chǎn)處置上，長期以來沒有制定出臺規(guī)范統(tǒng)一的政策制度。1956年至1985年，北京市對農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置實行“撤隊交村、撤村交鄉(xiāng)”的政策。1985年9月30日，北京市委農(nóng)工委、市政府農(nóng)辦轉(zhuǎn)發(fā)市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站《關于征地撤隊后集體資產(chǎn)的處置意見》（京農(nóng)〔1985〕69號），提出 “主要資產(chǎn)上交、部分資產(chǎn)分配”集體資產(chǎn)處置政策。在城市化進程中，簡單地處置集體資產(chǎn)，造成了集體資產(chǎn)嚴重流失和農(nóng)民利益的重大損失。
自20世紀90年初以來，北京市開始推行以“撤村不撤社、轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工、資產(chǎn)變股權、農(nóng)民當股東”為基本方向的農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革，發(fā)展股份合作經(jīng)濟[11] -[16]，主要經(jīng)歷了改革試點探索階段（1993年至2002年）、擴大改革試點階段（2003年至2007年）、全面推廣階段（2008年至2013年）和深化改革階段（2014年以來）四個階段。
在改革試點探索階段，北京市通過10年的試點探索，提出了“撤村不撤社，轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工，資產(chǎn)變股權，農(nóng)民當股東”的改革思路，一般將集體凈資產(chǎn)劃分為集體股和個人股，集體股占30%以上，個人股占70%以內(nèi)。到2002年底，北京市完成24個村的集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革。
在擴大改革試點階段，在股權設置上，將人員范圍擴大到16歲以下的未成年人。并對改革試點工作做了進一步規(guī)范。到2007年底，北京市完成303個鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革任務（村級299個，鄉(xiāng)級4個），全市30多萬農(nóng)民成為新型集體經(jīng)濟組織股東。
在全面推廣階段，農(nóng)村集體產(chǎn)權改革全面提速。到2013年底，全市3873個單位完成集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革（村級3654個，鄉(xiāng)級19個，村級完成改革的比例達96.9%，全市324萬農(nóng)民成為新型集體經(jīng)濟組織的股東。
在深化改革階段，北京市重點加大對未完成的村級集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革力度，有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權制度改革，解決早期改革中集體股占比過高的問題，加強和規(guī)范新型集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營管理等。到2017年底，全市3920個單位完成集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革（村級3899個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級21個），村級完成比例達到98%，331萬農(nóng)民當上新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的股東。
（二）三路居村先后兩次集體產(chǎn)權制度改革
三路居村分別于2005年和2010年開展了兩次集體產(chǎn)權制度改革，實現(xiàn)了傳統(tǒng)集體經(jīng)濟向新型集體經(jīng)濟的跨越。
在第一次集體產(chǎn)權制度改革之前，據(jù)第三方評估，三路居村農(nóng)工商聯(lián)合公司總資產(chǎn)9902.13萬元，負債4619.9萬元，所有者權益為5282.23萬元。2005年3月7日，三路居村開始推進集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革。從凈資產(chǎn)中提取原始股金20萬元退還給原入社人員，760.38萬元用于處置給亡故、轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工、外嫁女等人員，預提不可預見費用264.11萬元，三項合計1044.49萬元，占改革前三路居村集體經(jīng)濟組織所有者權益的20%。三路居村所有者權益剩余4237.74萬元，作為新型集體經(jīng)濟組織北京金鵬天潤公司的注冊資本金，其中，集體股占30%，持股人為三路居村集體資產(chǎn)管理委員會；個人股占60%，個人股東1851人，以農(nóng)齡為依據(jù)量化給集體經(jīng)濟組織成員。2005年12月28日，三路居村農(nóng)工商聯(lián)合公司改制為北京金鵬天潤置業(yè)投資管理公司，改制后為股份合作制企業(yè)，形成了新型集體經(jīng)濟組織。
在整建制撤村轉(zhuǎn)居過程中，三路居村集體土地已經(jīng)基本被征收或被規(guī)劃，預期土地資源將全部轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y產(chǎn)。為了解決集體資產(chǎn)量化和重組問題，三路居村于2010年底開展了第二次集體產(chǎn)權制度改革。一是取消集體股，將之全部量化給股東個人。按照《中共盧溝橋鄉(xiāng)委員會關于深化產(chǎn)權制度改革推動撤村建居工作的意見》（豐盧發(fā)〔2011〕11號）中有關“增加個人股比例、減少集體股比例，增加基本股比例、減少勞動貢獻股比例，增加按股分紅的比例、減少傳統(tǒng)分配的比例”的規(guī)定，三路居村將集體股全部量化給個人，繼續(xù)保留金鵬天潤公司作為股東行使權利和分紅的平臺，注銷了部分下屬機構及企業(yè)。二是拉平股權比例差距。以現(xiàn)有股權最高比例為標準，允許低于該標準的村民股東出資購買股權比例差額部分，購買價格按照2005年改革時審計確認后的凈資產(chǎn)額計算每股價值，購買后全體股民股東基本持有相同的股權，村民股東出資額作為金鵬公司增加注冊資本的來源。三是將金鵬公司大部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)實行重組，設立符合《公司法》和《證券法》規(guī)定的金唐天潤股份有限公司。四是由金唐天潤股份有限公司通過全資、控股和參股等形式，并購重組金鵬公司未注銷的下屬企業(yè)，成立金鵬天潤集團。五是設立金鵬天潤集體資產(chǎn)管理公司，管理集體資產(chǎn)。
（三）三路居村的新型集體經(jīng)濟
經(jīng)過先后兩次集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革后，三路居的集體經(jīng)濟已由傳統(tǒng)的產(chǎn)權模糊的集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型為產(chǎn)權清晰的新型集體經(jīng)濟。
1、在治理結構上。第二次改制后的三路居集體經(jīng)濟組織的組織架構為金鵬天潤置業(yè)投資管理公司（簡稱金鵬公司）下轄金唐天潤置業(yè)發(fā)展集團（簡稱金唐集團），金唐集團以金唐天潤置業(yè)發(fā)展有限公司（簡稱金唐公司）為母公司，下轄29個子公司，包括地產(chǎn)科技、金融物業(yè)、文化教育和綜合服務四個模塊。金鵬公司作為集體資產(chǎn)所有權主體，是全體股東行使權利、投資控股及分紅的平臺。金鵬公司法人治理結構包括職工股東代表大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層組成。金鵬公司的股東為原三路居農(nóng)工商聯(lián)合公司集體共同共有股，股東為尹志強等1844名集體經(jīng)濟組織成員。金唐公司作為金鵬集團的母公司，是實際的經(jīng)營主體，按照現(xiàn)代企業(yè)運行機制，建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構，實行完全的市場化管理。金唐公司的治理結構為股東、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。金鵬公司是金唐公司的唯一股東，出資額為1億元。金唐公司不設立股東會，股東作出決定時，采取書面形式，股東簽字后金唐公司存檔。金唐公司董事會成員5人，由股東任命。董事每屆任期三年，任期屆滿，可以連任。董事長為公司法人代表。目前，金鵬公司和金唐公司的法人均為原三路居村書記尹志強。
2、在集體資產(chǎn)管理上。三路居村集體資產(chǎn)管理分為兩個部分，一是金鵬公司設有集體資產(chǎn)管理委員會，屬于領導機構，主要負責集體經(jīng)濟組織成員股權管理，包括股權轉(zhuǎn)讓與繼承，完成遺留土地征地補償事務、處理應付未付的部分補償款，處理遺留債權等。二是金唐集團設立了資產(chǎn)管理中心，屬于日常辦公機構，主要負責對金唐集團公司資產(chǎn)的運營、管理和監(jiān)督。總體來看，金鵬公司及所轄的金唐集團對集體資產(chǎn)管理具有五個特點：一是創(chuàng)新了集體經(jīng)濟組織的所有權與經(jīng)營權相分離的制度安排。二是股權管理固態(tài)化。集體經(jīng)濟組織在股份合作制改革中規(guī)定普通股屬于股東個人所有，可以繼承，在公司同意的情況下，可以按股份原值轉(zhuǎn)讓給公司，但不得退股。股權不增設，新生人口只能通過繼承的方式獲得股權。三是資產(chǎn)管理制度化。2017年金唐集團正式執(zhí)行《北京金唐天潤置業(yè)發(fā)展集團制度匯編》《北京金唐天潤置業(yè)發(fā)展集團內(nèi)控管理手冊》，使資產(chǎn)管理進一步規(guī)范化、制度化、常態(tài)化。四是內(nèi)控管理信息化。2017年啟動集團OA辦公自動化系統(tǒng)，實現(xiàn)了集體內(nèi)控管理信息化。五是審計監(jiān)督常態(tài)化。
3、在集體資產(chǎn)經(jīng)營上。三路居村新型集體經(jīng)濟組織抓住麗澤商務區(qū)發(fā)展的機遇，推動集體資產(chǎn)經(jīng)營從傳統(tǒng)瓦片經(jīng)濟向更加符合北京城市發(fā)展和首都功能定位的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。目前，集團涵蓋了地產(chǎn)、科技、教育、金融、物業(yè)、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、建材等多個行業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)是金唐集團的支柱產(chǎn)業(yè)，2005年以來，完成項目開發(fā)面積69萬平方米，包括自主開發(fā)建設的“金唐國際金融大廈”項目，豐臺區(qū)政府授權的14萬平方米“保障房”項目，鄉(xiāng)級統(tǒng)籌聯(lián)營聯(lián)建的C9公建項目，與主體合作開發(fā)的麗澤商務區(qū)D10、D07-08地產(chǎn)項目，對外投資購置潘家園、世界公園及酒店物業(yè)項目等，獲得了自持物業(yè)30萬平方米，實現(xiàn)了年收益3億元。到2017年12底，金唐集團資產(chǎn)總收入為2.9億元，資產(chǎn)總額由2005年的1億元增加到160億元，增長了160倍；村民人均收入由8286元增加到15476元，增長了1.9倍。勞均年收入由2005年的1.4萬元增加到6.8萬元，翻了5倍，福利待遇翻了3倍。
4、在社區(qū)公共服務上。金鵬天潤社區(qū)的公共服務仍由集體經(jīng)濟組織承擔，2017年金唐集團承擔的金鵬社區(qū)水費、電費、環(huán)境整治、公共衛(wèi)生及相關人員費用達297萬元，其中還部分費用因與集團其他相關業(yè)務費用聯(lián)系緊密未計算到集體經(jīng)濟組織負擔中。
5、在股東分紅上。金鵬公司章程規(guī)定“每年第一季度向股東分配上一年度的股紅”。但在實際操作中，該公司主要是每年為原三路居村集體經(jīng)濟組織成員發(fā)放3000元現(xiàn)金福利，未進行過分紅。
五、思考與建議
三路居村的城市化轉(zhuǎn)型案例向我們揭示的最核心問題，是在城市化進程中如何維護和發(fā)展農(nóng)村集體和農(nóng)民的財產(chǎn)權利。發(fā)源于20世紀80年代的以股份合作制為主要方式的農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革，是處于城市化發(fā)展前沿地區(qū)的廣大農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾應對城市化沖擊的偉大創(chuàng)造，在很大程度上維護和發(fā)展了農(nóng)村集體和農(nóng)民的財產(chǎn)權利[17]。但值得我們深思的是，來自農(nóng)村基層和農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造，仍然受制于長期形成的思想觀念和政策制度的制約，農(nóng)村集體和農(nóng)民財產(chǎn)權利的維護和發(fā)展面臨許多問題，迫切需要我們從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度轉(zhuǎn)變觀念，深化改革，著力加強體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、公平正義的制度建設。
（一）關于農(nóng)村土地：關鍵是要堅持和實現(xiàn)集體所有制與國有制的平等地位
我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。由于國家對公共利益缺乏明確界定，實際生活中，不管是公共利益需要還是城市開發(fā)建設需要集體土地，都一律實行土地征收。現(xiàn)行的征地模式，就是征收集體土地，將之變性為國有土地，從而使集體土地不斷減少、國有土地則不斷擴張[18]。2016年4月，習近平總書記強調(diào)，不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。但現(xiàn)行的征地模式，不僅是將土地集體所有制改垮了，而且是將土地的集體所有制改沒了。如果要真正堅持土地集體所有制，就必須從根本上改變現(xiàn)行的征地觀念，改革現(xiàn)行的征地制度。我們不能僅僅從政治上和意識形態(tài)上高調(diào)地宣稱集體所有制的重要性，而必須從制度安排上體現(xiàn)集體所有制和國有制這兩種公有制的平等地位。
一是修改《憲法》，取消土地征收的規(guī)定。征收是國家利用壟斷性強制權力對私有財產(chǎn)所有權的變更行為。我國實行土地公有制，并不存在土地私有制。在現(xiàn)實生活中，土地所有權的改變又只存在唯一一種情況，那就是土地的集體所有制改變?yōu)橥恋氐膰兄疲静淮嬖谕恋貒兄聘淖優(yōu)榧w所有制的問題，也不存在改變?yōu)槠渌恋厮兄频膯栴}。土地征收涉及土地所有權的改變，土地征用只涉及土地使用權的改變。現(xiàn)行的土地征收制度，實質(zhì)上就是消滅土地的集體所有制，擴大土地的國有制，這不符合堅持兩種公有制的平等憲法地位，不符合堅持土地集體所有制的政治原則，也不利于維護農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利。2004年憲法修正案將憲法第十條第三款中有關對土地實行“征用”修改為對土地實行“征收或者征用”，這個修改其實存在重大法理偏差，應當立足于我國土地公有制的基本國情，對憲法進行重新修改，取消對土地實行征收的規(guī)定。
二是明確國家為了公共利益的需要，可以對國有土地或集體土地實行征用并給予公正補償。國家應立法明確界定公共利益范圍。因公共利益的需要可以對國有土地或者集體土地的使用權進行征用，但不改變兩種土地的所有制性質(zhì)并要給予公正補償。對于全民所有的國有土地，應當明確建立從中央政府到地方各級政府的分級所有權制度，推動國有土地所有權的分級確權登記。涉及全國范圍的河流、草原、森林等土地，有由中央政府行使所有權；其他有關土地根據(jù)實際情況可分別由各級地方政府行使所有權。國家因公共利益需要，不僅可以征用集體土地，也可以征用國有土地。征用國有土地，就是收回國有土地的使用權，應當對國有土地使用權人進行使用權征用后的合理補償；征用集體土地，必須明確只是征用了一段時間內(nèi)的集體土地使用權，而土地的集體所有制并沒有改變，同時必須對被征用集體土地的所有權人以及使用權人給予公正的補償。需要強調(diào)的是，集體土地的所有權代表（集體經(jīng)濟組織或村委會）不能借口土地是集體的而獨享土地征用補償費，應當區(qū)分和明確農(nóng)村集體土地所有權和使用權的補償及其比例。
三是因城市開發(fā)建設和其他經(jīng)營性事業(yè)發(fā)展非公共利益需要使用集體土地的，一律根據(jù)市場原則實行土地租賃或土地出租，建立健全農(nóng)村集體建設用地平等入市制度。第一、凡是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的組織和個人因建設需要開發(fā)使用集體土地的，應按照市場契約原則，實行土地出租和土地租賃制度，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地出租給使用方使用；第二、凡是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身需要建設使用集體土地的，則實行集體建設用地與國有建設用地平等入市的制度，依法依規(guī)進行土地自主開發(fā)建設。盡快廢止《土地管理法》第43條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定。這是對土地集體所有制的消滅性規(guī)定，不符合堅持集體所有制的基本政治要求。現(xiàn)在正在開展的集體經(jīng)營性建設用地入市試點，需要進一步解放思想，理清思路，加大改革力度，盡快實現(xiàn)兩種公有制土地權利的完全平等。應當從國家層面制定《土地法》，界定土地權利關系；全面修改《土地管理法》，改變土地立法中的計劃經(jīng)濟思維和部門利益法制化傾向；加強集體土地出租以及集體建設用地入市等法規(guī)的制定工作。
四是廢除土地財政，健全土地稅制。地方政府依靠先征收集體土地、再出讓國有土地使用權來創(chuàng)造財政收入的模式，嚴重破壞了土地集體所有制的穩(wěn)定性，極大地扭曲了政府的公共定位和行為，使地方政府淪落為一手從農(nóng)村集體和農(nóng)民手中低價征收集體土地、一手將征收來的集體土地高價拍賣出去從而牟取暴利的投機商角色。這是地方政府不能踐行執(zhí)政黨為人民服務宗旨、不能堅持依法行政、不能維護社會公平正義、不能保護農(nóng)村集體和農(nóng)民財產(chǎn)權利而習慣于以強征強拆手段侵犯農(nóng)村集體和農(nóng)民財產(chǎn)權利、導致社會嚴重失序的重要財稅體制根源。2017年，全國國有土地使用權出讓收入達52059億元，同比增長40.7%，其中北京市土地出讓收入2796億元，同比增長228%，居全國第一位。必須從現(xiàn)代國家構建的高度，擺正地方政府的公共職責定位，明確規(guī)定政府只能從合法稅收中獲取收入，堅決廢除持續(xù)20多年的土地財政。同時加快土地稅制改革，建立健全地價稅、土地增值稅、土地交易稅、物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等土地稅制，全面建立起現(xiàn)代文明國家通行的財稅制度，這是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。
（二）關于農(nóng)轉(zhuǎn)居和社會保障：核心是要保障和實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的同等待遇
在城市化進程中，農(nóng)民的城市化轉(zhuǎn)型涉及到城鄉(xiāng)戶籍制度和城鄉(xiāng)社會保障制度兩個基本的政策體系轉(zhuǎn)換問題。在戶籍制度改革上，因征地拆遷等原因而實行的農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍人口即征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策，在20世紀50年代建立起來的城鄉(xiāng)二元戶籍制度框架中曾有一定的現(xiàn)實意義。但隨著戶籍制度改革的深入，特別是2014年7月國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》以及2016年9月北京市政府發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》明確規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分、統(tǒng)一登記為居民戶口后，農(nóng)轉(zhuǎn)居就失去了最基本的法理依據(jù)和現(xiàn)實條件。但北京市一些地方至今仍然按照《北京市建設征地補償安置辦法》中有關“逢征必轉(zhuǎn)”的規(guī)定，繼續(xù)推行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策，這就顯得極不合時宜，呈現(xiàn)出戶籍制度改革與征地制度改革相互脫節(jié)的兩張皮現(xiàn)象，也使公安部門負責的戶籍制度改革與農(nóng)口部分負責的農(nóng)轉(zhuǎn)居政策相互矛盾和沖突。在社會保障制度上，地方政府將轉(zhuǎn)居農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系時，規(guī)定農(nóng)村集體和農(nóng)民繳納巨額社會保障費用且政府并未承擔社會保障成本，這種政策制度安排具有極大的不合理性。
一是必須立即停止實行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。應當盡快全面修改《北京市建設征地補償安置辦法》，廢除其有關“逢征必轉(zhuǎn)”的規(guī)定，確保國務院和北京市有關戶籍制度改革的政策落到實處，切實改變戶籍政策實施中的部門脫節(jié)和政策打架現(xiàn)象。不管是否征地，原來所有的農(nóng)業(yè)戶籍人口都一律統(tǒng)一登記為居民戶口。城鄉(xiāng)戶籍制度并軌后，農(nóng)民戶口登記的改變，并不改變其集體經(jīng)濟組織成員身份及其所享有的集體經(jīng)濟組織的各項權益。此外，由于國務院和北京市政府發(fā)布的戶籍制度改革的意見屬于政府規(guī)范性文件，其效力等級不及法規(guī)。建議全國人大常委會根據(jù)改革發(fā)展的新形勢，盡快從立法程序上廢止1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，重新制定旨在保障城鄉(xiāng)居民戶籍身份平等和遷徙自由權的《戶口登記法》，徹底廢除持續(xù)60多年的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，全面建立城鄉(xiāng)一體的戶口登記制度。
二是徹底改變轉(zhuǎn)居農(nóng)民加入城鎮(zhèn)社會保障體系需一次性躉繳社會保險等巨額費用的規(guī)定。在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構中制定的《北京市建設征地補償安置辦法》《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會保險試行辦法》《關于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補助若干問題意見》等政策文件，帶有很強的城鄉(xiāng)二元思維，在政策上進一步強化了城鄉(xiāng)二元社會保障制度，推卸了政府為農(nóng)民提供社會保障的重大責任，同時以將農(nóng)民加入城鎮(zhèn)社會保險體系之名，變相攫取了農(nóng)村集體和農(nóng)民的巨額征地補償費，農(nóng)村干部和農(nóng)民群眾對此意見很大，必須予以根本性地改革。三路居村根據(jù)豐臺區(qū)政府和盧溝橋鄉(xiāng)政府有關規(guī)定，沒有將農(nóng)轉(zhuǎn)居人員中的超轉(zhuǎn)人員移交給民政部門接收管理，而實行本集體經(jīng)濟組織自我保障服務的模式。這種做法從政策執(zhí)行上來看，下級政府未按上級政策文件執(zhí)行搞變通，具有明顯的不合規(guī)性，但卻具有相當?shù)暮侠硇浴ｉL期以來，在城鄉(xiāng)二元社會保障框架中，政府沒有為農(nóng)民建立社會保障制度，這是政府對農(nóng)民的歷史欠債。享有平等的社會保障權利，是憲法規(guī)定公民的基本權利，也是政府應盡的基本職責。應當盡快取消《北京市建設征地補償安置辦法》中有關社會保險的規(guī)定，廢止《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會保險試行辦法》和《關于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補助若干問題意見》。要將征地補償與社會保障脫鉤，征地只需對被征地人進行公正合理的財產(chǎn)補償。社會保障是每個公民都應當享有的基本權利。農(nóng)民作為公民，不管其土地是否被征收或征用，都應當享有平等的社會保障權利。要加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，取消和廢止各種類型和差別化、碎片式的社會保障政策體系，全面構建城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一而平等的免費醫(yī)療、免費教育等制度，大幅度提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保障水平，加快建立現(xiàn)代城鄉(xiāng)居民普惠型的社會福利制度。
三是政府要負責承擔起補齊農(nóng)民社會保障待遇水平差距的基本職責。長期以來，農(nóng)民被排除在國家社會保障體系之外，這是政府對農(nóng)民的歷史欠債。進入21世紀后，國家逐步建立起農(nóng)村的社會保障制度。但城鄉(xiāng)之間社會保障待遇水平的差距還比較大[19]。在城市化進程中，獲取巨額土地出讓收入的地方政府，其正確的做法應當是加大對農(nóng)村社會保障的財政投入，全額予以補齊農(nóng)民在城鄉(xiāng)社會保障待遇水平的差距，這既是政府對歷史欠債的應有補償，也是政府真正支持“三農(nóng)”工作的重要體現(xiàn)，更是政府強化服務職能的內(nèi)在要求。現(xiàn)在執(zhí)行的讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民全部承擔補繳城鄉(xiāng)社會保障制度待遇差距費用的政策，嚴重推卸了政府責任，加重了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的負擔，應當予以徹底糾正。要著眼于城鄉(xiāng)居民大致享有均等的基本公共服務為目標，優(yōu)化財政支出結構，降低行政成本，提高民生支出比例，重點是政府要全面補齊農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民之間社會保障水平差距的短板。
（三）關于撤村建居和公共服務：重點是強化和落實政府的公共職責
在城市化進程中，城郊地區(qū)部分農(nóng)村城市化是不可避免的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律。據(jù)北京市“三農(nóng)普”數(shù)據(jù)，2016年在北京市3925個村委會中，無農(nóng)民的村169個，無農(nóng)業(yè)的村461個，無耕地的村924個，無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民僅保留有村委會牌子的“空殼村”103個，常住人口不足戶籍人口50%或閑置農(nóng)宅超過30%的空心村338個，外來人口多于本村戶籍人口的倒掛村498個，其他傳統(tǒng)村落1432個。由此可見，城市化已經(jīng)使不少村莊發(fā)生了明顯的分化，與此相適合的公共政策應當及時相應跟上。撤村建居是城市化的必然產(chǎn)物，也是適應農(nóng)村城市化轉(zhuǎn)型的重要選擇。撤村建居事關農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的財產(chǎn)權利，事關農(nóng)民參與社區(qū)公共事務民主管理的權利，也事關政府公共產(chǎn)品和公共服務的供給與保障。但至今從國家到地方層面都沒有制定撤村建居有關法律法規(guī)，各地在撤村建居工作中隨意性較大，有的已經(jīng)完全具備撤村建居條件的村卻沒有開展任何撤村建居工作；有的撤村建居后，政府卻沒有為新建立的居委會提供統(tǒng)一規(guī)范的基本公共產(chǎn)品和公共服務，仍然由原來的村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔社區(qū)居委會公共治理成本等等，這種狀況實質(zhì)上是政府的嚴重缺位，必須盡快糾正過來。
一是加快制定撤村建居專門法規(guī)，對撤村建居工作進行統(tǒng)一規(guī)范。在快速城市化進程中，對撤村建居進行統(tǒng)一的指導與規(guī)范十分必要。2012年3月29日，北京市民政局、北京市委農(nóng)村工作委員等6部門印發(fā)《關于推進城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織全覆蓋的指導意見》（京民基發(fā)〔2012〕108 號），其中提到撤銷村民委員會建制的條件：（1）村民全部轉(zhuǎn)為居民；（2）村集體土地已經(jīng)被征占；（3）村集體資產(chǎn)處置完畢，或者已經(jīng)完成村集體經(jīng)濟產(chǎn)權制度改革，成立新的集體經(jīng)濟組織；（4）轉(zhuǎn)制村民全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系。該《意見》規(guī)定撤村建居基本程序是由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（地區(qū)辦事處）提出，經(jīng)村民會議討論同意，報區(qū)縣政府批準。該文件雖然明確了撤村建居的基本條件，但全市已有不少符合撤村建居條件的村卻沒有開展撤村建居工作。例如北京市“三農(nóng)普”統(tǒng)計的103個無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民的“空殼村”，就完成具備撤村建居條件，但卻沒有開展撤村建居工作。全市撤村建居工作缺乏頂層制度設計，嚴重滯后于城市化發(fā)展的現(xiàn)實需要。上述《意見》作為部門文件，其效力也較低。國家有關部門以及省市區(qū)級層面都應當制定專門的撤村建居法規(guī)，進一步明確和規(guī)范撤村建居的條件、程序以及相關管理服務等問題，強化政府提供公共產(chǎn)品和服務的基本職責，有序推進撤村建居工作。
二是切實保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的財產(chǎn)權益。撤村建居的核心問題是公平合理地處置集體資產(chǎn)，維護和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的財產(chǎn)權益。各級黨委和政府應當將保障和實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權利作為重大責任，加強產(chǎn)權制度建設和產(chǎn)權保障工作。1999年12月實施的《北京市撤制村隊集體資產(chǎn)處置辦法》（京政辦〔1999〕92號）對撤制村、隊集體資產(chǎn)的作了規(guī)定，在一定程度上維護了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的財產(chǎn)權益，但也存在不少缺陷，亟需修改。例如，應將撤制村、隊名稱應更改為撤制村、組；取消集體股不低于30%的規(guī)定，降低集體股所占比例或取消集體股；賦予集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)股份享有占有、收益、有償退出、抵押、擔保、繼承等更分充分的權能；對征收或征用土地的補償費，應區(qū)分對土地所有權的補償和土地使用權人的補償，明確各自的補償比例，一般來說，對承包土地的補償費，所有權人和承包使用權人的分配比例為15：85，對宅基地補償費，所有權人和使用權人的分配比例為10：90；明確和保障農(nóng)民在撤制村、隊集體資產(chǎn)處置中的知情權、表達權、參與權、決策權、監(jiān)督權。
三是強化政府在提供城鄉(xiāng)社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務上的基本職責。在城市化進程中，一些完全符合整建制撤村建居條件的村之所以沒有繼續(xù)保留村委會建制而沒有相應建立城市社區(qū)居委會，一個重要原因在于政府仍然習慣于在城鄉(xiāng)二元結構中開展工作，在公共產(chǎn)品和公共服務上重城市、輕農(nóng)村的施政慣性沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，缺乏承擔新建立的城市社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務供給的動力與意愿。在已經(jīng)撤銷村委會建制、建立城市社區(qū)居民委員會后，政府卻不能與時俱進地承擔起社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務供給保障責任。政府在公共產(chǎn)品和公共服務供給上的嚴重滯后和缺位，造成撤村后新建立的城市社區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務仍然由集體經(jīng)濟組織承擔的普遍現(xiàn)象。政府未能積極履行公共服務供給職責的狀況一定要糾正過來。各級黨委和政府應當將撤村建居所新增加的公共產(chǎn)品和公共服務支出納入年度工作計劃，列入財政預算予以制度化保障，切實減輕集體經(jīng)濟組織承擔的社區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務供給的負擔。
（四）關于集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟：目標是加快構建市場化法治化的發(fā)展環(huán)境和現(xiàn)代治理體系
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟是我國農(nóng)村特有的組織形式和經(jīng)濟形態(tài)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織屬于經(jīng)濟組織，但又不是一般的經(jīng)濟組織。2017年10月1日施行的《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為特別法人，區(qū)別于營利法人和非營利法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以劃分為農(nóng)村集體產(chǎn)權改革之前的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村集體產(chǎn)權改革以后的新型集體經(jīng)濟組織，二者之間的最大區(qū)別在于傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織強調(diào)勞動者的勞動聯(lián)合，否定勞動者的資本聯(lián)合，勞動者的個人產(chǎn)權不清晰，而新型集體經(jīng)濟組織既承認勞動者的勞動聯(lián)合，也承認勞動者的資本聯(lián)合，并通過集體產(chǎn)權制度改革明晰了個人產(chǎn)權，實現(xiàn)按股分紅。農(nóng)村集體經(jīng)濟也可以劃分為農(nóng)村集體產(chǎn)權改革之前的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟和農(nóng)村集體產(chǎn)權改革以后的新型集體經(jīng)濟，二者之間的最大區(qū)別在于傳統(tǒng)集體經(jīng)濟是在計劃經(jīng)濟體制下的封閉性經(jīng)濟，只強調(diào)集體利益而否認個人產(chǎn)權，而新型集體經(jīng)濟是在市場經(jīng)濟條件下的開放式經(jīng)濟，既強調(diào)集體公共利益，也重視個人產(chǎn)權利益。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟，既不能唱高調(diào)迷信之，也不能一概否定之，而應當通過不斷深化改革、加強制度建設，營造農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟發(fā)展的市場化法治化環(huán)境和現(xiàn)代治理體系，維護和發(fā)展農(nóng)民的財產(chǎn)權利和民主治理權利。
一是要充分認識和保障農(nóng)民的公民權、成員權和自治權[20]。第一，農(nóng)民作為中華人民共和國公民，享有國家《憲法》規(guī)定和保障的公民權利，各級黨委和政府應當充分保障《憲法》賦予公民的基本權利和自由。公民權具有開放性特征，農(nóng)民無論身居農(nóng)村，還是遷入城鎮(zhèn)，都應當平等享有基本公民權利。第二，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員，享有成員權，主要包括財產(chǎn)權利和民主權利兩大類，財產(chǎn)權利是指農(nóng)民享有集體經(jīng)濟組織的集體財產(chǎn)所有權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權、林權等，民主權利是指農(nóng)民享有對集體經(jīng)濟組織的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權、決策權等權利。成員權具有封閉性特征，只有具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的人才擁有成員權。第三，農(nóng)民作為社區(qū)成員，享有自治權，即享有對社區(qū)公共事務參與管理的權利，包括知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權、決策權。自治權具有從封閉性向開放性轉(zhuǎn)變的特性。在村莊人口流動不明顯的地方，自治權具有封閉性特征，即自治權只面向當?shù)貞艏迕瘢敶迩f在城市化沖擊下出現(xiàn)明顯的人口流動時，自治權應當賦予包括外來流動人口在內(nèi)的所有社區(qū)常住人口，這樣自治權就具有開放的特性。隨著城市化的發(fā)展，當傳統(tǒng)村莊轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代城市社區(qū)后，農(nóng)村居民的自治權相應地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)的自治權。尊重、保障和實現(xiàn)農(nóng)民的公民權、成員權、自治權，是推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)和根本要求。
二是要及時轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的方式和重點。快速的城市化發(fā)展，對傳統(tǒng)農(nóng)村社會結構產(chǎn)生了重大的沖擊，各級黨委和政府的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作方式和工作重點也應當與時俱進地實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。像三路居這種無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民而已實現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)型的“村”，已經(jīng)從以土地為紐帶的集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橐再Y產(chǎn)為紐帶的集體所有制，加強集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，維護好股東的正當權益，應當成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重中之重。而更為深層次的問題是，已經(jīng)實現(xiàn)城市化的撤村建居“村”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織事實上已成為轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)集體經(jīng)濟組織，對這類由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)集體經(jīng)濟組織的，到底是繼續(xù)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門管理相關事務，還是轉(zhuǎn)交給城鎮(zhèn)有關部門管理和服務更為合理？如果仍由農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門進行管理和服務，就需要相應地創(chuàng)新管理服務的基本方式。三路居村自改制以來，集體資產(chǎn)增長迅速，2017年三路居“村”集體資產(chǎn)總額高達160億元，相當于北京市平谷區(qū)和懷柔區(qū)兩個區(qū)集體資產(chǎn)總和，是密云區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)的2.6倍。三路居“村”除了每年給股東發(fā)放約三千元的福利外，至今未按章程規(guī)定實行年度分紅。面對如此龐大的集體資產(chǎn)，如何加強集體資產(chǎn)監(jiān)管？如何防止集體資產(chǎn)被內(nèi)部少數(shù)人控制和利用？如何加強新型集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的規(guī)范化經(jīng)營管理？如何有效維護股東的收益分配權和民主管理權？這些都是各級黨委和政府相關部門應當高度重視并切實加以解決的重大現(xiàn)實問題。
三是實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟封閉性與開放性的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟都具有明顯封閉性的特征，但在計劃經(jīng)濟體制下，人口流動相對靜止，集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟發(fā)展的時間還不長，集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟封閉性后果并沒有充分體現(xiàn)出來。但在市場經(jīng)濟條件下，隨著城市化的發(fā)展，以及歷經(jīng)60多年的發(fā)展演變，集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟的封閉性問題已經(jīng)比較明顯地突出來了。既要維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的正當權益，又要實現(xiàn)集體經(jīng)濟的市場化轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，這是兩個必須予以考量的重大問題。側重于維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員權益的人士傾向于保持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟的封閉性，而側重于發(fā)展市場經(jīng)濟的人士卻傾向于推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟的開放性。其實這兩種訴求都具有合理性，關鍵是要找到二者相結合的有效途徑和方式。三路居“村”似乎提供了使二者實現(xiàn)結合的一條有效路徑，那就是通過集體產(chǎn)權制度改革，建立新型集體經(jīng)濟組織即股份合作制集體企業(yè)——金鵬天潤置業(yè)投資管理公司，保持了集體經(jīng)濟組織成員的封閉性，同時，在金鵬天潤置業(yè)投資管理公司這個封閉性集體經(jīng)濟組織下面設立完全面向市場的開放性的金唐天潤置業(yè)股份有限公司（金唐集團母公司）。這種組織架構創(chuàng)新，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟封閉性與開放性的統(tǒng)一，具有一定的創(chuàng)新意義。但是，面對進入市場、實行現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理的下屬公司，集體經(jīng)濟組織如何有效進行管理監(jiān)督并有效維護股東權益，是一個重大現(xiàn)實問題。同時，隨著時間的推移，集體經(jīng)濟組織成員將逐步自然消亡，如果股東只有繼承權和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓權，那將出現(xiàn)集體經(jīng)濟組織成員的不斷萎縮和成員分布的空間廣闊性，實現(xiàn)股權的開放性仍將是必須予以考量的長期選項。應當按照特別法人的定位，從國家和地方層面，加快城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的立法工作，從法律上明確界定和規(guī)范集體經(jīng)濟組織的治理結構和權利義務關系，規(guī)范和保障集體經(jīng)濟組織的市場主體地位，維護和促進集體經(jīng)濟組織成員參與集體經(jīng)濟組織管理、發(fā)展集體經(jīng)濟的民主權利，建立健全有利于集體經(jīng)濟組織規(guī)范化運作、集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的政策制度框架，形成有效維護和發(fā)展農(nóng)民參與集體經(jīng)濟組織管理的現(xiàn)代民主治理體系，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的支撐。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學院學報》2019年第6期（總第153期）
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