馬長(zhǎng)山:農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民化與城市治理秩序重建
改革開放以來，我國(guó)的城市化水平不斷提高，2011年常住人口城市化率首次突破50%。然而，根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)所附的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，隨著城市化率的提高，我國(guó)常住人口城市化率與戶籍人口城市化率的差距也越來越大，2012年達(dá)到17.3個(gè)百分點(diǎn)(分別為52.6%、35.3%)。①常住人口與戶籍人口城市化率的差距不斷拉大，不僅反映相當(dāng)比例的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并未融入城市社會(huì)、不能享受市民待遇的客觀事實(shí)，也說明過去的城市化進(jìn)程實(shí)際更多地關(guān)注其經(jīng)濟(jì)和政治效應(yīng)，側(cè)重于將土地、房屋、勞動(dòng)力等資源向城市集中，而相對(duì)忽略“人的城市化”問題。
作為對(duì)“人的城市化”問題的回應(yīng)，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”被提到了新時(shí)期改革與發(fā)展的重要議事日程上來。“市民化”側(cè)重于通過將符合條件的部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市戶籍，解決教育、醫(yī)療、工作、住房等市民待遇問題，無疑是“城市化”的題中應(yīng)有之義。但是，受城市自身發(fā)展的限制(如很多城市已經(jīng)表現(xiàn)出的交通擁堵、霧霾嚴(yán)重等“城市病”)，通過市民化解決的人口數(shù)量比例必定是有限的，《規(guī)劃》設(shè)定的目標(biāo)中，2020年常住人口城市化率(60%左右)與戶籍人口城市化率(45%左右)的差距也仍有15個(gè)百分點(diǎn)。更重要的是，“市民化”一詞暗示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民看齊，或者等待賦予一個(gè)市民身份，這一導(dǎo)向建立在中國(guó)農(nóng)民—市民身份等差觀念基礎(chǔ)上。雖然農(nóng)民、市民在憲法上都是公民，但在長(zhǎng)時(shí)期的觀念、制度和實(shí)踐中，二者的身份定位遠(yuǎn)較“公民”更為凸顯。“人的城市化”問題，根源正在于農(nóng)民與市民、農(nóng)村與城市的身份等差，而“市民化”恰恰屬于維持、鞏固這種身份等差的思路。由此，應(yīng)該推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從“市民化”到“公民化”的轉(zhuǎn)向。當(dāng)然，“公民化”概念在法律理論上存在吊詭之處，其意實(shí)為農(nóng)民、市民等向公民的回歸，考慮到城市化實(shí)踐中“公民”的闕如，并方便與“市民化”形成對(duì)照，本文暫且使用這一表述。
一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題與局限
中外的現(xiàn)代化歷史似乎都面臨著或多或少地犧牲農(nóng)民利益的問題。就中國(guó)而言，早在建國(guó)之初，梁漱溟曾當(dāng)面與毛澤東發(fā)生爭(zhēng)辯。梁漱溟認(rèn)為，以犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民去發(fā)展工業(yè)化和城市化“是一條不通的路”。毛澤東則認(rèn)為，在工業(yè)化、城市化的過程中，農(nóng)民當(dāng)然要付出較大的代價(jià)，就像他們過去無私地支援中國(guó)革命一樣，城鄉(xiāng)二元社會(huì)對(duì)于龐大的中國(guó)來說，也是不得已的辦法。②顯然，后種認(rèn)識(shí)邏輯主導(dǎo)了新中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。據(jù)國(guó)家權(quán)威部門估算，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”讓農(nóng)民付出了約6000億—8000億元的代價(jià)。③有學(xué)者于2006年做過一個(gè)測(cè)算，“如果不計(jì)革命時(shí)期農(nóng)民的無價(jià)貢獻(xiàn)，不計(jì)農(nóng)村儲(chǔ)蓄向城市和工業(yè)提供的有償?shù)男刨J資金，也不計(jì)算過去農(nóng)民為國(guó)家交的稅收和各種收費(fèi)，按現(xiàn)價(jià)折算，僅僅以上工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、土地、工資差和未上社保等幾項(xiàng)，農(nóng)民建國(guó)后為工業(yè)化和城市化提供的積累，最保守估計(jì)也高達(dá)30萬億元”。④農(nóng)民的犧牲，城鄉(xiāng)主體身份上的等差，以及基于這種等差的制度錯(cuò)位，反映了中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中失衡、“跛足”的一面。
改革開放后，我國(guó)的城市化獲得了迅速擴(kuò)張和升級(jí)發(fā)展。1978-2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%；城市數(shù)量也從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。⑤特別是京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群，成為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。然而，這種發(fā)展是建立在政策資源和社會(huì)資源向城市高度集中、剝奪農(nóng)民的“圈地運(yùn)動(dòng)”以及盤剝廉價(jià)的農(nóng)民工等基礎(chǔ)上。⑥尤其是，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為受到制度性排斥的邊緣化“游民”，他們并沒有真正融入城市社會(huì)，反而在城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)了“新二元結(jié)構(gòu)”和“城市病”。與此同時(shí)，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題也日益凸顯，這無疑給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理秩序建構(gòu)帶來了諸多風(fēng)險(xiǎn)與隱患。基于此，黨和國(guó)家適時(shí)提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的發(fā)展戰(zhàn)略，以期“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”。不過，從中國(guó)的現(xiàn)代化背景以及當(dāng)下“深水區(qū)”改革的形勢(shì)與任務(wù)來看，這一發(fā)展戰(zhàn)略卻存在一定的問題和局限。
其一，市民化戰(zhàn)略更側(cè)重于階層定位，而不是法律定位。從近百年來的中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程可以看到，農(nóng)民是人數(shù)最多、犧牲最大的階層。盡管新中國(guó)成立之初就在憲法中規(guī)定了普遍性的公民權(quán)利，但農(nóng)民卻生活在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及改革開放后城市中的“新二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)實(shí)之中。《規(guī)劃》提出，目前我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，也低于人均收入與我國(guó)相近的發(fā)展中國(guó)家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間。城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，會(huì)使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，從而使城鎮(zhèn)消費(fèi)群體不斷擴(kuò)大、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)、消費(fèi)潛力不斷釋放，也會(huì)帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和住宅建設(shè)等巨大投資需求，這將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力。隨著城鄉(xiāng)二元體制逐步破除，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾逐步化解，全體人民將共享現(xiàn)代文明成果。這既有利于維護(hù)社會(huì)公平正義、消除社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患，也有利于促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)和諧進(jìn)步。“以人為本”，“統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化”，“促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果”，這個(gè)市民化戰(zhàn)略無疑是化解問題的正確方向，但它仍是從現(xiàn)代化的必由之路、經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、解決三農(nóng)問題、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步等視角進(jìn)行意義闡釋和策略定位。也就是說，它并不是一種法律定位，而仍然是一種經(jīng)濟(jì)布局和階層歸屬的基調(diào)：使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從一個(gè)失衡的、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“二元結(jié)構(gòu)”要素，轉(zhuǎn)為一個(gè)均衡的、促進(jìn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的動(dòng)力引擎；從一個(gè)受排斥的、邊緣化的弱勢(shì)農(nóng)民階層，轉(zhuǎn)化為被包容的、享受均等公共服務(wù)的市民階層。現(xiàn)實(shí)中，這些外來人口不僅會(huì)受到正式的制度性排斥，也會(huì)受到“本地人”非正式的心理、文化和生活上的排斥，迫使他們以“老鄉(xiāng)”聚積和建立亞族群“交往圈”的策略，形成“與城市當(dāng)?shù)厣鐣?huì)隔絕的‘邊緣生活’方式”，⑦于是難免產(chǎn)生城市共同體的張力摩擦、亞文化斷裂、沖突怨恨、社會(huì)失范乃至犯罪行為。這就意味著，首先，這種隔絕僅僅通過給予市民待遇是難以有效根除的，只有確立法律化的公民權(quán)，以及基于公民身份的公共參與、生活交往和階層流動(dòng)機(jī)制，才能逐漸得以化解。其次，市民化戰(zhàn)略更多立足城市的物質(zhì)生活層面，重心在于解決就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社保等至關(guān)重要的生存發(fā)展問題，并不是全面的、平等的、公平的、法律化的公民權(quán)利保障。再次，市民化戰(zhàn)略對(duì)政治參與重視不夠，而在城市治理進(jìn)程中，如何使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從公共決策“邊緣”走向民主協(xié)商“中心”，則至關(guān)重要。因此，這就不能只是賦予他們以階層化的市民身份，更需要在制度和實(shí)踐中落實(shí)他們?cè)诜缮系墓裆矸荩瑏矸e極參與社區(qū)決策、自治管理、表達(dá)訴求和保障權(quán)利，由此才能更好地促進(jìn)多元協(xié)商、實(shí)現(xiàn)治理秩序。
其二，市民化戰(zhàn)略多是一種策略性選擇，缺少根本性的制度安排。近年來啟動(dòng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化戰(zhàn)略還主要限于“頂層設(shè)計(jì)”和政策的放開推進(jìn)層面，注重在“社會(huì)管理創(chuàng)新”背景下對(duì)既有體制機(jī)制的變革，注重它在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的功能，以至于作為解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，但這些都明顯帶有較重的即時(shí)性、輔助性、手段性色彩，并沒有上升為規(guī)范層面的制度重建。其實(shí)，無論體制內(nèi)還是體制外，近年來都不斷有人呼吁參照“五四”憲法制定自由遷徙法、結(jié)社法(社會(huì)組織法)、批準(zhǔn)國(guó)際人權(quán)B公約等，但在這方面一直沒有太多的制度建設(shè)動(dòng)作。可見，當(dāng)下的市民化戰(zhàn)略仍是一種解決現(xiàn)時(shí)問題的政策性、策略性選擇，而缺少根本性、長(zhǎng)久性的制度安排。
其三，市民化是一種“分列式”方案，并非“一體化”布局。新中國(guó)的城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程，無疑加大了城鄉(xiāng)之間的鴻溝，不僅在生活水平上城鄉(xiāng)之間收入差別巨大，而且生存方式上也形成了田園牧歌與工商市場(chǎng)的明顯分隔。更為重要的是，在角色身份上，城市人口的“主人”地位高于農(nóng)村人口，享有工人階級(jí)“老大哥”的優(yōu)越地位。而當(dāng)下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化戰(zhàn)略，旨在解決以往農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只是“身體進(jìn)城”(謀生之道)卻未能達(dá)到“權(quán)利進(jìn)城”(平權(quán)訴求)的難題，但并未能解決“精神進(jìn)城”(公民性品格)的問題，這無疑是一種農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“分列式”進(jìn)城路徑。⑧事實(shí)上，消除城鄉(xiāng)鴻溝、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展才是解決問題的根本。《規(guī)劃》就此也做出了“推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)建設(shè)”和“推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化”，并通過“完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與機(jī)制”來“建設(shè)包容性城市”等重要安排。但是，它強(qiáng)調(diào)的還是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市治理結(jié)構(gòu)中的“市民”參與、社區(qū)歸屬和階層定位，而不是在國(guó)家治理整體框架下的、城鄉(xiāng)一致的普遍性公民參與、身份歸屬和權(quán)利定位，它還是在城鄉(xiāng)差別的市民化路徑下進(jìn)行的，對(duì)城鄉(xiāng)相銜接的治理機(jī)制建設(shè)關(guān)照不足，因而是一種不完全的“一體化”設(shè)計(jì)。這并不利于城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)和城鄉(xiāng)一體化的法治建設(shè)，也與消除身份差別、維護(hù)權(quán)利平等的治理秩序要求相悖。
上述這些問題與局限，難免使當(dāng)下“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”戰(zhàn)略的實(shí)施帶有某種不穩(wěn)定性、淺表性甚至斷裂性。它無疑會(huì)給“深水區(qū)”改革、可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和民主法治建設(shè)帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。法治中國(guó)建設(shè)不僅需要建立良法體系、體現(xiàn)時(shí)代要求的法治價(jià)值觀、獨(dú)立公正的司法體系，更需要全體社會(huì)成員的公民角色實(shí)踐和公民意識(shí)覺醒，而在當(dāng)下中國(guó)的城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市政治很大程度上可以被看作“公民權(quán)理解和表述的中心”。⑨因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從市民化轉(zhuǎn)向公民化，也是法治中國(guó)建設(shè)的必然要求。
二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民化的實(shí)現(xiàn)維度
相關(guān)研究表明，“公民權(quán)短缺”是中國(guó)農(nóng)民問題的主因，也是“中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的主要結(jié)構(gòu)性缺陷”。⑩農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從“市民化”轉(zhuǎn)向“公民化”，就不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的市民待遇問題，而變成一個(gè)復(fù)雜而艱巨的政治現(xiàn)代化和民主化、法治化的系統(tǒng)工程，并與當(dāng)下推進(jìn)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革戰(zhàn)略目標(biāo)相契合。
(一)從等級(jí)身份到公民角色
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民化所面臨的問題與挑戰(zhàn)，根植于獨(dú)特的中國(guó)文化和歷史之中。幾千年封建社會(huì)的歷史，形成了以皇權(quán)為頂端、以貧苦農(nóng)民為底端的縱向隸屬等級(jí)身份結(jié)構(gòu)，“臣民”、“子民”成為廣大社會(huì)成員的基本身份和定位，缺乏公民身份和角色認(rèn)知。這最終導(dǎo)致了“家國(guó)同構(gòu)”的價(jià)值體系和生活模式，以及“公共生活與私生活‘兩無’的社會(huì)格局”，(11)同時(shí)也形成了皇權(quán)奴化民眾、民眾“官逼民反”的歷史怪圈和國(guó)家與社會(huì)對(duì)立的關(guān)系模式，從而很難建立起有效的治理機(jī)制和理性規(guī)則秩序。人們的價(jià)值取向、文化心理、行為模式及社會(huì)組織結(jié)構(gòu)等，都難免深深打上這一歷史烙印，并在“文化大革命”中與“極左”思潮相暗合而反向復(fù)歸。此時(shí)，憲法和法律賦予全體社會(huì)成員的公民身份和權(quán)利義務(wù)，受到了嚴(yán)重的蔑視和摧殘。人成了政治人、道德人、工具人，而不是法律人、社會(huì)人、人性人，真正的公民性品格并沒有形成，也沒有進(jìn)入中國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治生活。
改革開放后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展并取得了巨大成就，但政治發(fā)展與法治建設(shè)卻相對(duì)滯后，思想文化則更顯保守，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主法治相適應(yīng)的公民文化建設(shè)則一直未能真正啟動(dòng)。相反，囿于傳統(tǒng)政治思維和倫理思維，我們?nèi)愿嗟匾浴叭嗣瘛薄ⅰ爸魅恕薄ⅰ叭罕姟钡日卧捳Z理論，來定位社會(huì)成員的角色、身份和導(dǎo)引人們的行為，造成公民身份及其生活實(shí)踐的長(zhǎng)期“不在場(chǎng)”。這就使得“公民”僅僅成為法律文本上的一種形式設(shè)定和意義宣示，并沒有真正轉(zhuǎn)化為切實(shí)的生活體驗(yàn)和自覺行動(dòng)。其結(jié)果是，人們一方面常常抱有“主人”身份和姿態(tài)，自覺不自覺地運(yùn)用傳統(tǒng)上“主人”的均等思想、“等靠要”的庸俗“主人”意識(shí)和裙帶關(guān)系的心態(tài)，去看待社會(huì)變革中的利益得失、權(quán)責(zé)分配和制度改革，尤其在自身利益受損或訴求未能如愿時(shí)，就難免滋生“主人”的失落感、虛假感、不平感和沉淪抱怨情緒，甚至做出偏激反應(yīng)或行為失范，危及社會(huì)和諧穩(wěn)定。而另一方面，由于“人民”的政治話語長(zhǎng)期主導(dǎo)著價(jià)值體系，導(dǎo)致“公民”所本應(yīng)蘊(yùn)含的、體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向與民主法治訴求的價(jià)值觀難以有效正當(dāng)化，也就對(duì)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由自主、世俗個(gè)性、多元包容、理性自律、權(quán)利優(yōu)位、規(guī)則主義等公民文化價(jià)值觀，缺少必要而足夠的認(rèn)同，甚至還會(huì)發(fā)生某種曲解，致使其很難有效內(nèi)化為自覺的價(jià)值選擇和行為準(zhǔn)則。這樣，就很容易造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元價(jià)值與傳統(tǒng)政治文化的錯(cuò)位、扭曲或變異發(fā)展，形成“精神危機(jī)”、道德滑坡和社會(huì)失序。
在公民角色與精神“不在場(chǎng)”的情況下，“人民”、“主人”、“群眾”等話語理論下的社會(huì)成員身份，又出現(xiàn)了某種等級(jí)化的傾向，特別是城市人口的“主人”地位優(yōu)于農(nóng)村人口。我們的政權(quán)是通過“農(nóng)村包圍城市”取得的，農(nóng)民曾一度是革命的主力軍，通過拋頭顱、灑熱血換來了革命的勝利。建國(guó)后，憲法確定的國(guó)體是“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家”，“農(nóng)民兄弟”也獲得了重要的政治地位。從定性上看，農(nóng)民雖然也同為“國(guó)家和社會(huì)的主人”，是社會(huì)建設(shè)的“主導(dǎo)力量”，但由于政治話語與法律話語之間缺乏有效的溝通與轉(zhuǎn)換，農(nóng)民的“非領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)”屬性反倒在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中無奈地彰顯了。從近代國(guó)家形成以來的發(fā)展邏輯和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)看，“有權(quán)利分享福利、有義務(wù)支持政府的人，與缺少相關(guān)權(quán)利和義務(wù)的人之間”很容易“畫上明顯的界限”。(12)同為“主人”但不是“領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)”的定性，并不是一種簡(jiǎn)單的身份和角色的差異，而是導(dǎo)致很多制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行上對(duì)農(nóng)村人口利益與權(quán)利的確認(rèn)和供給不足的重要原因之一。特別是城鄉(xiāng)之間不公平的制度壁壘，并不能排除國(guó)家在這方面或隱或現(xiàn)、或強(qiáng)或弱的政治考量。
由此看來，在當(dāng)下城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如果對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口采取市民化的策略，其實(shí)質(zhì)就是讓這部分人口從農(nóng)村的“小兄弟”階層進(jìn)入城市的“老大哥”隊(duì)伍，進(jìn)入“領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)”。這種身份的變化可能意味著一種地位升遷和生活質(zhì)量的提高，但仍沒能擺脫傳統(tǒng)的等級(jí)身份歸屬邏輯，不是法治建設(shè)趨勢(shì)下的普遍性、平等性的公民角色定位。事實(shí)上，隨著法治中國(guó)建設(shè)戰(zhàn)略與“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的實(shí)施與推進(jìn)，從差別性的等級(jí)身份轉(zhuǎn)向普遍性的法律身份，從政治性的階級(jí)階層歸屬轉(zhuǎn)向權(quán)利義務(wù)性的公民角色，將是一種不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)。這就要求超越簡(jiǎn)單賦予他們市民待遇的直觀策略，轉(zhuǎn)而通過關(guān)鍵性的制度變革和治理機(jī)制的創(chuàng)新，注重對(duì)其公民品格的培養(yǎng)與塑造，發(fā)揮他們?cè)诙嘣卫砼c法治建設(shè)中的主動(dòng)性和積極作用，促進(jìn)民主進(jìn)步和法治秩序的建立。
(二)從地理位移到參政空間
中國(guó)城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中的大量農(nóng)業(yè)人口遷移，無疑是一場(chǎng)世界罕見的社會(huì)變遷。一方面，國(guó)家確實(shí)需要這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；另一方面，基于城市社會(huì)成員的既得利益考慮，“人們從來都?xì)g迎外來勞動(dòng)力到城市來工作，但卻很少愿意把他們視作有資格享受公民權(quán)的成員”，由此就面臨“該如何處理大量被推向主要城市的遷移者的公民權(quán)問題”。(13)這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，絕不僅是從農(nóng)民到市民身份的變換，更不是簡(jiǎn)單的、生活區(qū)域上的地理位移，而應(yīng)該是從村民到“公民”的升華，反映著社會(huì)結(jié)構(gòu)解組、生活方式變革和多元治理機(jī)制生成的時(shí)代要求。《規(guī)劃》明確指出，要完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)參與機(jī)制，建設(shè)包容性城市，包括“提高各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)民工的比例，積極引導(dǎo)農(nóng)民工參加黨組織、工會(huì)和社團(tuán)組織，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序參政議政和參加社會(huì)管理”，同時(shí)，“加強(qiáng)科普宣傳教育，提高農(nóng)民工科學(xué)文化和文明素質(zhì)，營(yíng)造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社區(qū)公共活動(dòng)、建設(shè)和管理的氛圍”。具體而言，主要包括以下三個(gè)方面。
首先，要開放體制內(nèi)的參與空間。增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在所在城區(qū)的黨代會(huì)、人大、政協(xié)的代表比例，無疑是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民化、促進(jìn)其在城市管理中公共參與的一個(gè)重大舉措，但這個(gè)比例不應(yīng)是象征性的，而應(yīng)與其所在城區(qū)的人口比例相適應(yīng)。同樣重要的是，他們作為城市公民的日常公共參與，包括實(shí)質(zhì)性的公共政策意見征詢、咨詢論證、聽證會(huì)等，使他們能從公共參與的“邊緣”走向“中心”，確保他們的話語權(quán)和同等的公民權(quán)利保障。
其次，要搭建多元治理機(jī)制平臺(tái)。伴隨著“深水區(qū)”改革的推進(jìn)，無論國(guó)家生活還是社會(huì)生活，都將實(shí)現(xiàn)從“管治”向“治理”的深刻轉(zhuǎn)型，而治理機(jī)制不僅要貫徹民主與法治原則，也要展現(xiàn)公民的參與精神。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化，就要使他們?cè)诰用裎瘑T會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)志愿組織、社區(qū)自治協(xié)商以及社區(qū)治安綜合治理機(jī)構(gòu)中承擔(dān)重要角色，發(fā)揮重要作用，以建立開放、包容的多元治理機(jī)制平臺(tái)，促進(jìn)民主法治化的公共參與和公民實(shí)踐。
再次，需要公民賦權(quán)的制度化重建。2011年初，全國(guó)人大宣告“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”，有學(xué)者樂觀地預(yù)見，中國(guó)將從“立法”轉(zhuǎn)向“法律實(shí)施”，但事實(shí)并非如此。過去，我們過于注重立法速度，甚至把立法當(dāng)成一種政績(jī)指標(biāo)，故立法質(zhì)量并不是很高，特別是權(quán)力與權(quán)利不平衡、人權(quán)保障不足的缺陷較為明顯，因此修訂與實(shí)施并重、重建良法體系就十分關(guān)鍵。而在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民化的進(jìn)程中，需要按照對(duì)政府“法無授權(quán)即禁止”、對(duì)公民“法不禁止即自由”的原則，加大對(duì)公民賦權(quán)的力度，尤其應(yīng)通過修訂立法、制定新法等方式，保障公民的結(jié)社權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，以促進(jìn)決策民主化和治理秩序的形成。只有實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化，形成了應(yīng)有的公民性品格和公民精神，才能使他們與原有城市公民一樣，在一個(gè)共同的法律體系和制度框架內(nèi)享有平等的、公平的權(quán)利、機(jī)會(huì)和能力，并通過參政議政、基層民主協(xié)商、社區(qū)治理等權(quán)利的行使，獲得平等的話語權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，真正變成城市生活的主人，城市化、現(xiàn)代化的目標(biāo)也才能更好地實(shí)現(xiàn)。
(三)從文化隔裂到兼容精神
由多種因素導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也造就了改革開放后對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的體制性排斥。此時(shí)，主導(dǎo)性的意識(shí)形態(tài)并沒有進(jìn)行法律性、普適性、生活化的公民身份敘事，而是采取了政治性、宏大性、抽象化的“主人”、“人民”、“群眾”敘事，從而有意無意地遮蔽了這種體制性排斥的客觀現(xiàn)實(shí)，也缺少立足于生活現(xiàn)實(shí)和文化認(rèn)同下的身份建構(gòu)與價(jià)值共識(shí)。于是，“遭受社會(huì)排斥后的流動(dòng)農(nóng)民工又不斷通過主體性、能動(dòng)性與空間實(shí)踐，策略性地突破排斥性壁壘，建立自己的空間，實(shí)現(xiàn)身份認(rèn)同以及建立自己的意義世界和價(jià)值脈絡(luò)”，(14)不僅使主流文化與生活現(xiàn)實(shí)發(fā)生脫離，也形成了主流文化(正統(tǒng)意識(shí)形態(tài))與亞文化(城市文化)、亞文化(市民文化)與亞文化(民工文化)之間的隔裂。這既不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會(huì)的深廣度，也不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共參與。事實(shí)上，如果這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民精神嚴(yán)重欠缺，就可能會(huì)變異為挑戰(zhàn)社會(huì)秩序的不良因素。“‘外地人犯罪’這個(gè)問題不能僅僅被孤立看待，也不能僅僅歸因于農(nóng)民進(jìn)城后的一些文化特征”，(15)而是有上述更復(fù)雜的身份背景和文化原因。
由此可見，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民化，一方面需要改變傳統(tǒng)那種政治教化、道德宣傳的主流文化建設(shè)思路，轉(zhuǎn)向更現(xiàn)實(shí)、更符合法治要求的公民文化建設(shè)，培養(yǎng)社會(huì)成員基于權(quán)利義務(wù)、自由平等、公平正義和規(guī)則意識(shí)的價(jià)值共識(shí)，為確立公民身份和角色、促進(jìn)公共參與和協(xié)商對(duì)話提供必要的文化支撐，另一方面，需要建立多元兼容的亞文化交流和互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)不同人群的互惠交流、開放參與的公共空間，促進(jìn)相互理解、尊重和包容，推進(jìn)多元文化家園和和諧秩序的建立。
(四)從二元結(jié)構(gòu)到一體格局
發(fā)展中國(guó)家的城市化進(jìn)程，都難免“處于想提高經(jīng)濟(jì)效率的愿望與不得不維持傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大壓力之間”。(16)對(duì)具有濃厚文化傳統(tǒng)和特殊二元結(jié)構(gòu)的中國(guó)來說，這個(gè)問題更加突出。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化也好，公民化也好，都不是一個(gè)簡(jiǎn)單的過程，而是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要建立在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與發(fā)展的整體構(gòu)架基礎(chǔ)上才是可能的。也許正基于此，《規(guī)劃》提出，要“推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)建設(shè)”，落實(shí)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)、同工同酬制度，也要“推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化”，并全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度銜接，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，以期“率先在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”。
實(shí)踐中，“不為城市社會(huì)所接納的農(nóng)民工，在返回家鄉(xiāng)時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)他們也無法接受農(nóng)村的農(nóng)村社會(huì)。在城市中的不幸以及被家庭責(zé)任所縛，意味著他們不再將外出打工視為追求目標(biāo)的出路和解決令人沮喪的鄉(xiāng)村生活的有效方式。與此同時(shí)，外出的農(nóng)民工會(huì)強(qiáng)化在城市為達(dá)到更高生活目標(biāo)而失敗返鄉(xiāng)者的沮喪情緒。結(jié)果，返鄉(xiāng)農(nóng)民工成為在農(nóng)村生活中制造不滿和不平靜的一群人。他們中有很大一部分人并不情愿為了生存而耕作。那些不愿意在當(dāng)?shù)卣曳寝r(nóng)生產(chǎn)工作的人變成為了其家庭經(jīng)濟(jì)的一大負(fù)擔(dān)并威脅農(nóng)村穩(wěn)定”。(17)可見，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不僅要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化，也要促進(jìn)農(nóng)村人口和既有城市人口的公民化，才能更好地完成城市化和現(xiàn)代化。這樣，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民化的進(jìn)程中，僅有“推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場(chǎng)建設(shè)”和“推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化”是不夠的，至少是不全面的，而應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化的治理機(jī)制與法治建設(shè)。要在城市和農(nóng)村同步建立體現(xiàn)各自需要的基層多元參與和治理平臺(tái)，盡管兩個(gè)平臺(tái)的場(chǎng)域和運(yùn)作機(jī)制不盡相同，但都能為居民提供恰當(dāng)有效的公民參與渠道。同時(shí)，還要進(jìn)行戶籍、社保、醫(yī)療、住房(宅基地)、土地等管理體制機(jī)制改革，消除城鄉(xiāng)壁壘和體制性排斥，確保城鄉(xiāng)居民能夠進(jìn)行雙向的自由流動(dòng)和享有大致的平等機(jī)會(huì)，從而在一個(gè)整體規(guī)則框架和公平生活機(jī)制中發(fā)展。只有這樣，普遍性的公民品格與精神才能夠形成，相通的治理機(jī)制和一致的法治秩序也才能建立起來。
三、公民角色建構(gòu)與多元治理秩序
新中國(guó)成立以來的城市化進(jìn)程，上世紀(jì)70年代末之前是在以工業(yè)化建設(shè)目標(biāo)、以國(guó)家計(jì)劃為主導(dǎo)、以政治動(dòng)員為動(dòng)力的背景下推進(jìn)的，而從改革開放至今，則是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)、以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向、以人口的自發(fā)性流動(dòng)為特征的變革發(fā)展進(jìn)程。這就呈現(xiàn)出一種從政治性構(gòu)架到經(jīng)濟(jì)性構(gòu)架的城市化演進(jìn)邏輯。大量農(nóng)民工涌入城市，為城市建設(shè)與發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。然而，既有的城市管理策略接受了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶給城市的“紅利”，但對(duì)他們的權(quán)益實(shí)現(xiàn)與生活成本卻不愿承擔(dān)，甚至進(jìn)行制度性排斥，而對(duì)于流動(dòng)人口出現(xiàn)的違規(guī)、犯罪等問題，又往往采取歧視、壓制和震懾的姿態(tài)與策略。在進(jìn)入改革“深水區(qū)”的新時(shí)期，城市化進(jìn)程就應(yīng)轉(zhuǎn)向基于治理能力現(xiàn)代化的法律性構(gòu)架，通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化來構(gòu)建多元治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市治理秩序的重建。
(一)構(gòu)建基于公民角色、權(quán)利與行動(dòng)的治理空間
社會(huì)空間是一個(gè)用于城市社會(huì)地理和人文地理研究的重要分析性概念，旨在描述和考察人們?cè)谔囟〞r(shí)空中的地方感、團(tuán)體感、社會(huì)互動(dòng)、集體決策、力量博弈、意義建構(gòu)等空間實(shí)踐。它可存在于多個(gè)層面：“從微觀方面說，包括建筑、鄰里、房屋供應(yīng)和街道；中層則牽涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市和城鄉(xiāng)失衡；宏觀層次則包含國(guó)家和世界范圍的組織、策略。”(18)在不同的時(shí)代、不同的國(guó)家和社會(huì)，都會(huì)有不同的空間構(gòu)造，它展現(xiàn)著不同的生活世界、不同的社會(huì)生活的結(jié)構(gòu)化，適應(yīng)著不同的社會(huì)制度和秩序模式。
新中國(guó)成立后，我們通過一系列的社會(huì)主義改造和工業(yè)化建設(shè)，形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、政治經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展格局，而社會(huì)成員則按照其階級(jí)歸屬和生活地域被整體切割，形成分隔閉鎖、身份等差、集權(quán)控制的社會(huì)空間。也就是說，它基本是按照政治邏輯，構(gòu)造著循環(huán)往復(fù)、結(jié)構(gòu)強(qiáng)化、計(jì)劃統(tǒng)配的生產(chǎn)生活與日常秩序，這導(dǎo)致了利益結(jié)構(gòu)板結(jié)、思想意識(shí)僵化、社會(huì)階層固化、生產(chǎn)力停滯、社會(huì)瀕臨崩潰等嚴(yán)重不良后果。隨后三十多年來的改革開放，給中國(guó)帶來了巨大變革與發(fā)展成就，這無疑得益于先后采取的沿海開放戰(zhàn)略、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等連環(huán)相扣、分步實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。然而，它是在“讓一部分人先富起來”的主導(dǎo)思路下促成了地域性、經(jīng)濟(jì)性、互競(jìng)性的社會(huì)空間。也就是說，它基本是按照經(jīng)濟(jì)邏輯，構(gòu)造著既關(guān)聯(lián)又分離、比附競(jìng)爭(zhēng)、層級(jí)推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與變革發(fā)展秩序，基本與政治發(fā)展變革無涉，甚至導(dǎo)致政治體制改革滯后的問題更為凸顯。為了解決社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制機(jī)制的障礙與瓶頸，大力推進(jìn)“深水區(qū)”改革，中共十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)開啟了全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)代，旨在突破全面“深改”的重重阻力和難題，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，鑄就依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的治理法治化的社會(huì)空間。這就需要按照法治的邏輯，構(gòu)造多元互動(dòng)、民主協(xié)商、自主自律的多重治理機(jī)制與法治秩序。這個(gè)治理法治化的社會(huì)空間，無疑離不開普遍性的公民角色、權(quán)利與行動(dòng)，以及立足于此的民主表達(dá)和參與機(jī)制。
在當(dāng)今治理時(shí)代，“城市這一綜合體支撐著眾多不同的‘生活方式’，而‘城市生活’也就是這些關(guān)系所反映的多樣性的總和”，(19)同時(shí)，“在社會(huì)越來越表現(xiàn)出碎片化、分裂性的和非道德的狀態(tài)”下，“共同的公民身份”成為“現(xiàn)代社會(huì)成員身份和認(rèn)同的最重要形式”，(20)它是治理法治化的社會(huì)空間得以形成和運(yùn)行的關(guān)鍵要素和動(dòng)力支撐。為此，歐美國(guó)家也力圖“借用更大多數(shù)的民眾來支持為所有公民的平等社會(huì)價(jià)值的意識(shí)形態(tài)”。(21)然而，在中國(guó)，各種錯(cuò)綜復(fù)雜因素導(dǎo)致了大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城市中被排斥的、被隔離的、體制外的社會(huì)空間，呈現(xiàn)著缺少歷史延續(xù)性和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的飛地性、流動(dòng)性、斷裂性和碎片化特征。“基于傳統(tǒng)社區(qū)那種信任、人情與臉面的持續(xù)性存在、習(xí)慣的力量，源于鄉(xiāng)土社會(huì)的那種規(guī)則、習(xí)俗、信仰、符號(hào)、程序以及人們的情感、認(rèn)識(shí)和道德等，構(gòu)成了流動(dòng)農(nóng)民工城市空間秩序的基礎(chǔ)”，(22)而“庇護(hù)政治”則是他們“在城市中為建立、重組屬于自己的社會(huì)空間而斗爭(zhēng)的重要媒介”。(23)這就促成了城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)和社會(huì)空間的二元化。其核心問題是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒有與城市人口同等的公民權(quán)，無法正常進(jìn)入城市治理的社會(huì)空間。同時(shí)，城鄉(xiāng)之間、地域之間、普通地方與民族自治地方之間的社會(huì)空間也存在很大差異。如果把這些因素疊加在一起，就呈現(xiàn)出既錯(cuò)落互滲又交叉阻隔的多元社會(huì)空間了。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的首部國(guó)際城市藍(lán)皮書《國(guó)際城市發(fā)展報(bào)告2012》曾指出，預(yù)計(jì)到2020年，1.5億中國(guó)人將完成從農(nóng)民到市民的空間、身份轉(zhuǎn)換，并步入大中城市的“城市病”集中暴發(fā)期，屆時(shí)，中國(guó)城市化除了要考慮人口、空間涵義之外，還應(yīng)考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化涵義。(24)而作為城市新移民的“農(nóng)二代”，將面臨比父輩更嚴(yán)峻的就業(yè)選擇、身份定位、平等訴求、價(jià)值目標(biāo)、環(huán)境感知問題等。這就需要通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化，來消除城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)和社會(huì)空間的二元化，盡力化解城鄉(xiāng)之間、地域之間、普通地方與民族自治地方之間在社會(huì)空間上的隔閡或者斷裂，從而化解城市化進(jìn)程中可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，為促成一體化、治理法治化的社會(huì)空間奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
這必然要涉及權(quán)利義務(wù)平衡問題，它無疑是一個(gè)復(fù)雜的“公民對(duì)國(guó)家、公民對(duì)群體和群體對(duì)國(guó)家的過程”，并在不同政體下會(huì)產(chǎn)生不同的社會(huì)交換模式。其中，“有限交換”模式是出于自我利益考慮，以自己本人為目標(biāo)而形成的交換互惠行動(dòng)，在履行或承擔(dān)一項(xiàng)義務(wù)的同時(shí)，必須獲得相應(yīng)的一項(xiàng)權(quán)利，嚴(yán)格對(duì)等實(shí)現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由、權(quán)利和公平競(jìng)爭(zhēng)。“總體交換”模式則是出于他人利益考慮，以群體或社會(huì)為目標(biāo)而形成的普惠或單向受惠的交換行動(dòng)，在履行或承擔(dān)義務(wù)時(shí)并不要求馬上或?qū)Φ鹊鼗貓?bào)權(quán)利，如為公共福利而納稅，承擔(dān)社會(huì)保障、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的義務(wù)和責(zé)任等，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)優(yōu)勢(shì)地位者的義務(wù)和對(duì)弱者的最低權(quán)利保障。此外，還有“有限交換”和“總體交換”的混合模式。(25)基于中國(guó)的特定歷史文化、政治經(jīng)濟(jì)狀況與復(fù)雜國(guó)情，采取“混合模式”更為理性也更為恰當(dāng)。
對(duì)平等政治參與和最低生活保障等最低限度也是最根本的公民權(quán)，應(yīng)采取具有弱者保護(hù)和“團(tuán)體主義”傾向的“總體交換”模式，根據(jù)公民身份這個(gè)唯一標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行全體一致賦予，這無疑是法治社會(huì)的基本要求，也是對(duì)當(dāng)代權(quán)利義務(wù)平衡模式的理性選擇。只有這樣，才能使流動(dòng)人口不論是從農(nóng)村到城市、從西部到東部、從民族自治地方到普通地方，都能按照憲法設(shè)定的普遍性公民身份與角色參與當(dāng)?shù)氐恼紊睿鹊匦惺箙⒄h政權(quán)、民主協(xié)商權(quán)和社會(huì)管理權(quán)，也都能享有與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊淖畹蜕畋Ｕ稀＿M(jìn)而，才能消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(流動(dòng)人口)因身份、地域和文化而難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)空間的障礙，并建立起基于公民角色、權(quán)利與行動(dòng)的，展現(xiàn)流動(dòng)自由、平等參與、機(jī)會(huì)公平、資源共享的治理法治化、一體化社會(huì)空間，推進(jìn)法治秩序的形成。
盡管賦予最低限度的同等公民權(quán)是法治的基本要求，但平等并不意味著均等，更何況“權(quán)利義務(wù)既相互依賴，又相互沖突”，(26)任何國(guó)家都不可能無視各種復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)差別而一律均等賦權(quán)。事實(shí)上，“一個(gè)合理組織的社會(huì)必須使(針對(duì)社會(huì)的)個(gè)人權(quán)利與(對(duì)于社會(huì)的)個(gè)人義務(wù)相平衡”。(27)從西方國(guó)家的法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來看，“有限交換”模式是社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΓY(jié)構(gòu)上的平衡(不同群體間權(quán)利義務(wù)的公平分配)和功能上的平衡(權(quán)利義務(wù)規(guī)范設(shè)置的合理性與整體效能)都不可或缺。(28)在我國(guó)，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、族群之間的重大差異還一時(shí)難以消除。為了更好地促進(jìn)原有社會(huì)空間的合理轉(zhuǎn)化、對(duì)接流動(dòng)和一體建設(shè)，就需要對(duì)最低限度以外的、確因客觀差別而難以等同的其他公民權(quán)部分，采取“有限交換”模式進(jìn)行平衡性配置與制度建構(gòu)。2014年3月中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》表明，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，而且地區(qū)差別很大。如果不能夠分?jǐn)偝杀尽⒑侠韰^(qū)別、進(jìn)行“有限交換”的平衡對(duì)待，就會(huì)給一些城市或地區(qū)帶來沉重包袱、壓力甚至沖突，進(jìn)而阻礙城市化和一體化治理空間的形成。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(流動(dòng)人口)在目標(biāo)城市最低限度以外的其他公民權(quán)部分，如在保證一定基數(shù)和底線基礎(chǔ)上的養(yǎng)老、保險(xiǎn)、醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育、公共服務(wù)等，就應(yīng)按照承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任的范圍或幅度，對(duì)等地享受合理范圍和幅度的權(quán)利。尤其在現(xiàn)階段，國(guó)家采取“不急于讓農(nóng)民一次性進(jìn)城”的漸進(jìn)城市化方式，使得大量農(nóng)業(yè)人口可以在城市與農(nóng)村之間進(jìn)行自愿流動(dòng)。(29)對(duì)這些“半城市化”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其最低限度以外的公民權(quán)部分可能就會(huì)與城市人口有所差別，不同地區(qū)之間也會(huì)有所區(qū)別，他們也有承包地、宅基地和住房等“福利”補(bǔ)償。對(duì)此，有學(xué)者甚至認(rèn)為，“當(dāng)前的體制性城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已由過去對(duì)農(nóng)民的剝削性結(jié)構(gòu)變成了保護(hù)性結(jié)構(gòu)”，是避免城市貧民窟、防止資本自由下鄉(xiāng)和走出中等收入陷阱的一個(gè)保證。(30)盡管這一看法似乎有些過于理想和樂觀，但確實(shí)應(yīng)成為對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公民化的一個(gè)重要考量因素，從而促進(jìn)全體社會(huì)成員在公民權(quán)利義務(wù)上的公平分配與合理平衡。由上可見，只有通過對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的最低賦權(quán)和平衡性權(quán)利義務(wù)配置，才能有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化，也才能構(gòu)建起基于公民角色、權(quán)利與行動(dòng)的治理空間，從而促進(jìn)多元治理機(jī)制的生成和法治秩序的實(shí)現(xiàn)。
(二)促進(jìn)制度認(rèn)同與合法性重建
改革開放三十多年來，中國(guó)一直在為建設(shè)法治國(guó)家而努力，也取得了很大成就，但法治秩序仍未真正形成。這固然有法治建設(shè)本身的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性因素，但其中有些問題確實(shí)需要認(rèn)真反思。一是法律體系的建設(shè)具有較重的法條主義、國(guó)家主義、工具主義和拿來主義傾向，(31)對(duì)民眾的自由和權(quán)利保障不力，進(jìn)而與生活現(xiàn)實(shí)需求產(chǎn)生了某種游離，難以獲得人們對(duì)法律制度的規(guī)范認(rèn)同和自覺內(nèi)化。二是三十多年來我們一直通過意識(shí)形態(tài)灌輸和德化教育來進(jìn)行思想文化建設(shè)，但輕視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中孕育生成、隨全球化進(jìn)程奔涌而來的自由平等、權(quán)利正義等民主法治價(jià)值觀，特別是未能進(jìn)行必要的公民文化建設(shè)與公民性品格塑造。這樣，原有超現(xiàn)實(shí)的“人民”、“主人”、“群眾”等宏大政治敘事在部分社會(huì)成員心中逐漸式微，而體現(xiàn)民主法治訴求的公民價(jià)值觀卻未能真正普遍形成，人們的行為和日常生活也就失去了有效的價(jià)值評(píng)判和方向指引，從而導(dǎo)致了公權(quán)信任危機(jī)、社會(huì)資本流失和行為失范。三是在三十多年的城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市原住居民形成了差別待遇和鴻溝，多年形成的嚴(yán)重制度性排斥，使這些流動(dòng)人口的身份感、歸屬感、認(rèn)同感發(fā)生了某種崩塌，生存發(fā)展也步履艱難。這三重因素，無疑弱化了當(dāng)下中國(guó)的制度認(rèn)同和體制信任。
任何社會(huì)制度的確立和運(yùn)行，都不得不建立在社會(huì)成員普遍認(rèn)同和服從的基礎(chǔ)上，即便是古代中國(guó)的皇帝也知道“水可載舟亦可覆舟”的道理。誠(chéng)如丹尼爾·貝爾所言：“一切社會(huì)制度若要得到民眾的最大支持，必須擁有為全社會(huì)所接受的、行使社會(huì)權(quán)威的道德正當(dāng)性。”(32)如果政治系統(tǒng)“不抓住合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾(對(duì)它所持有的)忠誠(chéng)心，這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進(jìn)”。(33)近年來的一些情況表明，中國(guó)正在遭遇這方面的風(fēng)險(xiǎn)。不僅每年都有群體性事件發(fā)生，城管與商販的血腥沖突司空見慣，甚至還隱約出現(xiàn)了公權(quán)暴力與民間暴戾的惡性循環(huán)跡象，如進(jìn)入2014年以來，就已發(fā)生了多起公交車爆炸案。當(dāng)然，這里有更復(fù)雜的因素，但不管怎樣，對(duì)于大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，“農(nóng)民的流動(dòng)實(shí)際上僅僅是空間位置的移動(dòng)，而非真正意義上的身份與角色的轉(zhuǎn)變”，缺少應(yīng)有的制度規(guī)范上的權(quán)益保障，城市公共政策也與他們沒有太多關(guān)系，更少有機(jī)會(huì)參與。這樣，他們所生活的城市并不真正屬于他們，會(huì)有一種“客家”的異己感、漂浮感和無根情結(jié)。
其實(shí)，身份構(gòu)建與社會(huì)秩序的困境并不僅僅凸顯在中國(guó)，它已成為一個(gè)世界性問題。吉登斯曾指出，在迅速變化的全球化時(shí)代，大城市已經(jīng)成為困擾整個(gè)社會(huì)的諸多問題的集中體現(xiàn)，甚至“有些沖突沖出了表面，演化成狂亂的暴動(dòng)、劫掠和大規(guī)模的破壞”。(34)就美國(guó)來說，多年來“與身份政治有關(guān)的多種文化意識(shí)形式”無形中破壞了美國(guó)的統(tǒng)一文化，并且“促進(jìn)了團(tuán)體沙文主義的發(fā)展”。(35)拉美經(jīng)驗(yàn)則告訴人們，“權(quán)貴化與民粹化剛好相輔相成，權(quán)貴越猥瑣，民粹越暴烈”。(36)對(duì)當(dāng)下中國(guó)而言，有人這樣分析：“當(dāng)官員不能形成好的秩序，人民即不可能和諧；當(dāng)人民愈來愈牢騷滿腹，整個(gè)社會(huì)的暴戾之氣就會(huì)不斷升高。官僚濫權(quán)的狠是一種狀態(tài)，人民心生不滿所造成的反抗的狠則是另一種形態(tài)——反抗的狠是一種反社會(huì)行為，它有虛無、暴戾、自殘的狠勁。”(37)盡管這有點(diǎn)過度悲觀，但它提出的一些問題確實(shí)需要認(rèn)真對(duì)待和警醒。因而，迫切需要對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行“公民化”塑造，按照德懷爾所說的公民身份“三角凳”——民事(法律)權(quán)利(比如居住權(quán)、財(cái)產(chǎn)擁有權(quán)和得到公平審判的權(quán)利)、某種水平的福利權(quán)利(亦即社會(huì)權(quán)利)和政治權(quán)利(比如選舉權(quán)及參與政治過程的權(quán)利)——進(jìn)行賦權(quán)，從而“使公民身份對(duì)給定社群的所有成員具備實(shí)質(zhì)意義”，并“保證即使是最貧窮的社會(huì)成員也能融入并參與社會(huì)”。(38)只有建立起立足普遍公民角色基礎(chǔ)上的平權(quán)參與、多元治理、協(xié)商民主機(jī)制和公共決策制度構(gòu)架，只有在制度及政策的制定與運(yùn)行實(shí)施中包容所有社會(huì)成員的價(jià)值訴求和權(quán)利主張，才能確立起全社會(huì)的制度認(rèn)同和規(guī)范內(nèi)化，公共政策合法性也才能獲得重建。
(三)促進(jìn)公共參與、民主轉(zhuǎn)型和治理能力
中國(guó)已進(jìn)入了改革與發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，“左”、“右”極端思潮的撕裂，既得利益集團(tuán)的利益固化，民眾訴求持續(xù)高漲，民主法治化改革與風(fēng)險(xiǎn)控制等，都使得風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇同在，但最關(guān)鍵的無疑是如何實(shí)現(xiàn)民主轉(zhuǎn)型、形成治理秩序，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化就置身于這一時(shí)代背景之中。
首先，公民化是民主與法治轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿椭巍Ｃ裰饕埠谩⒎ㄖ我擦T，都不只是個(gè)制度構(gòu)架與機(jī)制運(yùn)作的問題，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)化、體系化、“未完成性”的復(fù)雜社會(huì)工程。其中很關(guān)鍵的一個(gè)要素，是社會(huì)成員的身份、角色、價(jià)值取向及其相應(yīng)的行為模式。公民性品格及其理性的民主參與，既能以權(quán)利抑制權(quán)力擴(kuò)張的腳步，遏制個(gè)人獨(dú)裁專制和權(quán)力濫用，也能防止“多數(shù)人”的非理性、無政府和“暴民政治”，還能有效保護(hù)“少數(shù)人”的自由和權(quán)利不受侵犯，從而實(shí)現(xiàn)真正的政治民主與法治秩序。美國(guó)人曾自豪地宣稱：“美國(guó)在探索自治政府的過程中最主要依靠的并不是總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員或是大法官，而是每一位公民。”(39)與此相反，“許多致力于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展中國(guó)家，正是在經(jīng)歷了長(zhǎng)久的現(xiàn)代化陣痛和難產(chǎn)后，才逐漸意識(shí)到國(guó)民的心理和精神還被牢固地鎖在傳統(tǒng)意識(shí)中，構(gòu)成了對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙”。(40)從世界范圍來看，“任何對(duì)于城市公民權(quán)的概念都需要認(rèn)識(shí)到其多樣性和城市生活的普遍經(jīng)歷。同樣需要考慮的是，對(duì)許多貧窮的、無家可歸的或失業(yè)的人來說，他們?cè)诔鞘兄械慕?jīng)歷更多地是排斥和邊緣化，而不是認(rèn)同和歸屬”。(41)而對(duì)當(dāng)下中國(guó)而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化會(huì)更加復(fù)雜，背負(fù)著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的沉重歷史包袱，且落差大、數(shù)量巨、成本高。但大力推進(jìn)中國(guó)的民主化、法治化轉(zhuǎn)型已迫在眉睫，只有把他們?nèi)谌肴鐣?huì)的公民化日程，才能塑造普遍性的公民角色、公民品格、公民行為和公民精神，從而為城市治理秩序提供根本動(dòng)力和支撐，促進(jìn)政治民主和法治中國(guó)建設(shè)。
其次，公民化是治理能力現(xiàn)代化的重要渠道和載體。任何國(guó)家的治理能力現(xiàn)代化都不是一蹴而就的，美國(guó)也經(jīng)歷了從紳士統(tǒng)治時(shí)代到政黨統(tǒng)治時(shí)代再到當(dāng)下利益團(tuán)體爭(zhēng)奪政治權(quán)力時(shí)代的變遷。盡管也曾出現(xiàn)帕特南所說的“獨(dú)自打保齡球”和“公共生活消失”的困惑和擔(dān)憂，但如果把目光從“投票率”轉(zhuǎn)向日常生活中更廣泛的公民參與和“公共生活”，就不難發(fā)現(xiàn)，“公民參與已經(jīng)無處不在，進(jìn)入了社會(huì)生活的每一個(gè)毛孔之中”，同樣，“公民權(quán)的理念已經(jīng)侵入了私人的世界”，“沒有了邊界”，(42)而且這也一直是治理機(jī)制運(yùn)行的重要?jiǎng)恿捅Ｕ稀Ｔ谥袊?guó)，新一輪全面深化改革的指向正是從“管治”走向“治理”，并建立國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的三重機(jī)制。無論是國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化、政府治理的法治化，還是社會(huì)治理的自主化，都離不開基于公民角色與行動(dòng)的公共參與。通過對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“公民化”，可以使他們與原有城市公民一道，以民主選舉、公共辯論、壓力集團(tuán)等方式影響政治決策和政治變革進(jìn)程，切身體驗(yàn)和感受普遍利益與特殊利益、一致性與多樣性、國(guó)家權(quán)力和多元權(quán)利、自由和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)等等的沖突、妥協(xié)與互動(dòng)，從而形成公民的理性感知、平衡考量、合理評(píng)判和審慎選擇。與此相應(yīng)，地方自治、結(jié)社活動(dòng)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等，則可能是他們更為經(jīng)常、更為方便、更為直接的民主生活和治理參與方式。只有這樣，三重治理機(jī)制才具有實(shí)質(zhì)意義，真正產(chǎn)生實(shí)效，城市治理秩序也才能更加穩(wěn)定持續(xù)。
再次，公民化是塑造公民能力與經(jīng)驗(yàn)的必然選擇。公民是在自由國(guó)家經(jīng)過公民教育和政治參與活動(dòng)的產(chǎn)物。特別在城市社會(huì)，可以為民眾提供廣泛、活躍的公民權(quán)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)公民的形成。“在實(shí)踐、心理和經(jīng)驗(yàn)方面，地方政治的經(jīng)歷為發(fā)展‘公民能力’提供了很好的機(jī)遇”，更重要的是，“它可以提供進(jìn)入國(guó)家政治的路線”。(43)然而，如果對(duì)公民能力建設(shè)不予重視，則會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的問題。“許多因素可以助長(zhǎng)下層階級(jí)個(gè)人的集權(quán)主義傾向，其中最重要的是：低教育、對(duì)各種政治組織或民間組織的低參與、絕少閱讀、封閉性職業(yè)、經(jīng)濟(jì)上不安全感和集權(quán)主義家庭模式”，同樣，上層階級(jí)的政治價(jià)值觀和行為方式也與國(guó)民收入有關(guān)，一旦上層和下層生活方式的差別巨大，上層階級(jí)就往往會(huì)“把下層階級(jí)的政治權(quán)利，特別是分享權(quán)力的權(quán)利，看作本質(zhì)上是荒謬的和不道德的。上層階級(jí)不僅本身反民主，而且他們時(shí)常表現(xiàn)出的傲慢政治行為，還足以強(qiáng)化下層階級(jí)方面的極端主義反應(yīng)”。(44)這些不良傾向，嚴(yán)重制約著公民精神、公民品格的形成和公民參與實(shí)踐，甚至還會(huì)造成等級(jí)隔閡和階層分裂，沖擊民主機(jī)制和法治秩序。在中國(guó)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最多只是政策性地分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)方便的公民權(quán)，很難享有政治權(quán)利，這就意味著他們“只是城市的半公民”，(45)他們更多地是在城市中“生存”，而不是“生活”。事實(shí)上，“地方民主是全國(guó)民主的學(xué)校，也是確保全國(guó)民主的安全閥，人們唯有經(jīng)由地方自治的參與學(xué)習(xí)，他的思想、能力才能得到適當(dāng)?shù)腻憻挘匾氖鞘谷嗣耩B(yǎng)成一種習(xí)慣”。(46)為此，在城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，就更需要推進(jìn)社會(huì)主體、特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“公民化”，啟動(dòng)公民精神的啟蒙教育和培訓(xùn)，為社會(huì)成員提供廣泛、真實(shí)的公民參與實(shí)踐，塑造他們理性的公民精神、公民能力，并積累公民權(quán)經(jīng)驗(yàn)，形成較高的民主參與能力和水平，進(jìn)而推進(jìn)民主化、法治化和協(xié)商機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)城市治理秩序的形成。這可能比“GDP主義”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為重要。
(四)促進(jìn)自主自律秩序和公民性社會(huì)資本的生成
近代法治是以形式理性、建構(gòu)主義傾向的國(guó)家法秩序來展現(xiàn)自己的，但這并不意味著只要建立了國(guó)家法秩序，就會(huì)自然而然地塑造出相應(yīng)的法治秩序。任何國(guó)家的法治建設(shè)，都離不開法律、道德、宗教、習(xí)慣、民規(guī)民約等規(guī)范的多元機(jī)制和耦合支撐，也離不開國(guó)家法秩序與民間自律秩序的雙向互動(dòng)和平衡構(gòu)建。僅有國(guó)家秩序的主導(dǎo)規(guī)訓(xùn)是不夠的，至少是不充分的，它只有建立在社會(huì)廣為信奉并遵守的共同信念、社會(huì)習(xí)慣、規(guī)范信任、公民網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本和自主自律秩序基礎(chǔ)之上，才可能成就預(yù)期的法治秩序。在主體自主化、訴求多元化、政治民主化、觀念破碎化、生活個(gè)性化的全球化時(shí)代，它展現(xiàn)的是政府和民間雙向互動(dòng)、多元主體對(duì)話協(xié)調(diào)的自主自律框架，是一種正式的或非正式的制度安排，“它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響行為者的互動(dòng)”。(47)
中國(guó)改革開放的主導(dǎo)方向無疑是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府不斷簡(jiǎn)政放權(quán)、社會(huì)不斷獲得解放，如今“法不禁止即自由”已被明確宣布為一條基本法則，權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單制度也正在建立之中。這就意味著，國(guó)家規(guī)劃、縱向管制的秩序，將逐漸讓位于自主發(fā)展、橫向自律的秩序，這也是當(dāng)代民主法治發(fā)展的必然趨勢(shì)和要求。然而，在幾千年的中國(guó)文明發(fā)展史中，一直再現(xiàn)著以國(guó)家兼并、管制社會(huì)為主，以王朝更替時(shí)期的“無政府”、混亂秩序?yàn)檩o的邏輯。在這里，除了保留服從服務(wù)于國(guó)家法秩序的鄉(xiāng)規(guī)民約和鄉(xiāng)紳治理結(jié)構(gòu)之外，國(guó)家法秩序幾乎主導(dǎo)、裁剪著一切，從而導(dǎo)致了一種要么是皇恩普濟(jì)天下的專權(quán)統(tǒng)治、要么是人人都想當(dāng)皇帝的“無政府”狀態(tài)的“歷史怪圈”。其重要根源在于，民眾缺少自主自律精神，缺少結(jié)社的傳統(tǒng)和習(xí)慣，與國(guó)家法秩序相對(duì)應(yīng)的民間自律秩序也就難以形成，也就缺少西方社會(huì)那種橫亙?cè)趪?guó)家與社會(huì)之間的緩沖平臺(tái)和防御堤壩，公民精神、公民品格、公民性社會(huì)資本自然明顯闕如，這也是導(dǎo)致中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中“一統(tǒng)即死、一放即亂”怪圈的一個(gè)重要因素。在這種歷史遺傳因素的作用下，如何走出這一怪圈，真正建立起不依賴于政府管控的、自主自律的多元治理秩序，生成公民性社會(huì)資本，就成為推進(jìn)“深水區(qū)”改革的關(guān)鍵一環(huán)。
然而，當(dāng)下中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口力爭(zhēng)擺脫制度性排斥的掙扎生存狀態(tài)卻表明，“盡管其所創(chuàng)造的社會(huì)空間可以挑戰(zhàn)既有的社會(huì)秩序和政府支配，但他們還遠(yuǎn)未形成可以孕育民主政治的公民土壤”，甚至是“建立在無所不在的、等級(jí)分明的庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)之上，而這一網(wǎng)絡(luò)又使得新的社會(huì)控制和剝削成為可能”。(48)這種“城中村”或者“城中城”的新二元結(jié)構(gòu)及其社會(huì)空間，既不是真正的治理也不是真正的自律秩序，而是一種亞文化下的異化秩序。它不僅難以促成公民精神的形成，還會(huì)造成政府與民間、“當(dāng)?shù)厝恕迸c“外來人”之間不信任，嚴(yán)重消減構(gòu)建自由秩序所需要的社會(huì)資本，并對(duì)建立自主自律的多元治理機(jī)制帶來嚴(yán)重障礙。因此，迫切需要通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化工程來改變這一狀況，一方面培養(yǎng)他們的公民精神與品格，為他們行使公民權(quán)利提供充分空間和可靠保障，從而不再依賴于“同鄉(xiāng)”網(wǎng)絡(luò)的庇護(hù)，消解其新的社會(huì)控制與剝奪場(chǎng)域；另一方面，賦予他們必要的自主結(jié)社權(quán)，積極引導(dǎo)和幫助他們組建各類權(quán)益保護(hù)組織、行業(yè)組織、興趣組織、公益組織、倡導(dǎo)組織等，從而進(jìn)行權(quán)益保護(hù)、訴求表達(dá)、自主協(xié)調(diào)、自我管理、自主發(fā)展。這樣，通過農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公民化和公民網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，就能形成理性參與、自主規(guī)約、多元包容、社會(huì)信任、規(guī)范認(rèn)同的公民性社會(huì)資本和自主自律秩序，使他們與城市公民一道，共享改革發(fā)展成果，共建多元治理機(jī)制，并為民主法治建設(shè)提供必要的社會(huì)根基和秩序保障。
注釋：
①見中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，2015年1月9日訪問。
②見馬勇：《梁漱溟：現(xiàn)代化不應(yīng)犧牲農(nóng)民》，《中國(guó)報(bào)道》2009年第11期，第30頁以下。
③見苗樹彬、杜光輝：《以人為本，以保障農(nóng)民權(quán)益為突破口推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展——“中國(guó)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)國(guó)際研討會(huì)”觀點(diǎn)綜述》，載中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院編：《中國(guó)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第9頁。
④周天勇：《現(xiàn)代化要對(duì)得起為發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2007年7月9日第5版。
⑤見前引①，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》。
⑥據(jù)有關(guān)分析，新中國(guó)成立六十年來，我國(guó)農(nóng)民通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”為工業(yè)化提供資本積累和降低成本，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供充裕而廉價(jià)的勞動(dòng)力和土地資源，從而為國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。粗略估算，僅通過這三種方式為國(guó)家建設(shè)積累資金至少1713萬億元。見孔祥智、何安華：《新中國(guó)成立60年來農(nóng)民對(duì)國(guó)家建設(shè)的貢獻(xiàn)分析》，《教學(xué)與研究》2009年第9期，第5頁以下。
⑦參見[美]蘇黛瑞：《在中國(guó)城市中爭(zhēng)取公民權(quán)》，王春光等譯，浙江出版聯(lián)合集團(tuán)、浙江人民出版社2009年版，第266頁。
⑧見馬長(zhǎng)山：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化、公民化與法治秩序》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期，第97頁以下。
⑨[英]戴維·賈奇等：《城市政治學(xué)理論》，劉曄譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2009年版，第194頁。
⑩張英洪：《農(nóng)民、公民權(quán)與國(guó)家——1949-2009年的湘西農(nóng)村》，中央編譯出版社2013年版，第348頁。
(11)劉澤華：《中國(guó)傳統(tǒng)政治哲學(xué)與社會(huì)整合》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第263頁。
(12)[美]查爾斯·蒂利：《身份、邊界與社會(huì)聯(lián)系》，謝岳譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年版，第195頁。
(13)前引⑦，蘇黛瑞書，第306頁。
(14)潘澤泉：《社會(huì)、主體性與秩序：農(nóng)民工研究的空間轉(zhuǎn)向》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第200頁。
(15)[美]張鸝：《城市里的陌生人——中國(guó)流動(dòng)人口的空間、權(quán)力與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)》，袁長(zhǎng)庚譯，江蘇人民出版社2014年版，第168頁。
(16)[美]戴維·波普諾：《社會(huì)學(xué)》下冊(cè)，劉云德等譯，遼寧人民出版社1988年版，第520頁。
(17)[愛爾蘭]瑞雪·墨菲：《農(nóng)民工改變中國(guó)農(nóng)村》，黃濤等譯，浙江人民出版社2009年版，第204頁以下。
(18)前引(15)，張鸝書，第168頁。
(19)[美]保羅·諾克斯、琳達(dá)·邁克卡西：《城市化》，顧朝林等譯，科學(xué)出版社2011年版，第445頁。
(20)[英]莫里斯·羅奇：《重新思考公民身份——現(xiàn)代社會(huì)中的福利、意識(shí)形態(tài)和變遷》，郭忠華等譯，吉林出版集團(tuán)有限公司2010年版，第220頁。
(21)[英]巴特·范·斯廷博根編：《公民身份條件》，郭臺(tái)輝譯，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2007年版，第75頁。
(22)前引(14)，潘澤泉書，第419頁，第422頁。
(23)前引(15)，張鸝書，第217頁。
(24)參見屠啟宇主編：《國(guó)際城市發(fā)展報(bào)告2012》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版。
(25)一些“自由民主制”國(guó)家的公民在其權(quán)利義務(wù)框架中的行動(dòng)，更多地傾向于“有限交換”，它無疑會(huì)確立個(gè)人權(quán)利至上的信念，但也會(huì)對(duì)社會(huì)責(zé)任體系構(gòu)成沖擊，甚至危及社會(huì)秩序。而“社會(huì)民主政體”國(guó)家由于注重權(quán)利和義務(wù)的均衡，其社會(huì)成員不僅有一定的“有限交換”，也有較強(qiáng)的“總體交換”取向，這種趨向無疑會(huì)增進(jìn)整體福利和權(quán)益保障，促進(jìn)自由和權(quán)利的平等實(shí)現(xiàn)，培育較高的公共精神和公民道德，從而建立穩(wěn)定和諧的社會(huì)秩序。參見[美]托馬斯·雅諾斯基：《公民與文明社會(huì)》，柯雄譯，遼寧教育出版社2000年版，第131頁，第144頁以下。
(26)前引(20)，羅奇書，第220頁。
(27)[美]杰克·唐納利：《普遍人權(quán)的理論與實(shí)踐》，王浦劬等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第171頁。
(28)結(jié)構(gòu)上的平衡主要是指權(quán)利義務(wù)的社會(huì)分配，即針對(duì)不同社會(huì)群體和個(gè)人而進(jìn)行的權(quán)利分配和義務(wù)分擔(dān)，其平衡水平體現(xiàn)著社會(huì)公正的要求，既有同等對(duì)待，也有差別對(duì)待，但總體上應(yīng)向社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行權(quán)利傾斜。功能上的平衡主要是指權(quán)利義務(wù)的科學(xué)合理設(shè)置，即何種價(jià)值取向、何種規(guī)范結(jié)構(gòu)、多少種類數(shù)量的配置才能最大限度地實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的整體效能。它總體上傾向于權(quán)利和義務(wù)的功能對(duì)稱和互補(bǔ)，防止權(quán)利義務(wù)配置的不當(dāng)傾斜。參見馬長(zhǎng)山：《法治的平衡取向與漸進(jìn)主義法治道路》，《法學(xué)研究》2008年第4期，第3頁以下。
(29)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量26894萬人，比上年增長(zhǎng)2.4%。其中，外出農(nóng)民工16610萬人，增長(zhǎng)1.7%；本地農(nóng)民工10284萬人，增長(zhǎng)3.6%。在外出農(nóng)民工中，住戶中外出農(nóng)民工13085萬人，增長(zhǎng)1.0%，舉家外出農(nóng)民工3525萬人，增長(zhǎng)4.4%。在外出農(nóng)民工中，7739萬人跨省流動(dòng)，8871萬人省內(nèi)流動(dòng)，分別占外出農(nóng)民工的46.6%和53.4%。東部地區(qū)外出農(nóng)民工以省內(nèi)流動(dòng)為主，中西部地區(qū)外出農(nóng)民工以跨省流動(dòng)為主。
(30)賀雪峰：《城市化的中國(guó)道路》，東方出版社2014年版，第229頁，第235頁。
(31)參見馬長(zhǎng)山：《“法治中國(guó)建設(shè)”的轉(zhuǎn)向與策略》，《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第1期，第10頁以下。
(32)[美]丹尼爾·貝爾：《資本主義文化矛盾》，趙一凡等譯，三聯(lián)書店1989年版，第124頁以下。
(33)[德]尤爾根·哈貝馬斯：《重建歷史唯物主義》，郭官義譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第264頁。
(34)[英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)學(xué)》，趙旭東等譯，北京大學(xué)出版社2003年版，第741頁。
(35)[美]詹姆斯·B.雅各布、吉姆伯利·波特：《仇恨犯罪——刑法與身份政治》，王秀梅譯，北京大學(xué)出版社2010年版，第179頁。
(36)參見商灝：《石小敏：南巡講話的歷史價(jià)值超越對(duì)市場(chǎng)力量的強(qiáng)調(diào)》，《華夏日?qǐng)?bào)》2012年2月13日第31版。
(37)南方朔：《狠，是社會(huì)致命之病》，《南風(fēng)窗》2013年第16期，第95頁。
(38)[英]彼得·德懷爾：《理解社會(huì)公民身份——政策與實(shí)踐的主題和視角》，蔣曉陽譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第6頁。
(39)紀(jì)念美國(guó)憲法頒布200周年委員會(huì)編：《美國(guó)公民與憲法》，勞娃等譯，清華大學(xué)出版社2006年版，第221頁。
(40)[美]英格爾斯：《走向現(xiàn)代化》，載《世紀(jì)檔案——影響20世紀(jì)世界歷史進(jìn)程的100篇文獻(xiàn)》，中國(guó)文史出版社1996年版，第435頁。
(41)前引⑨，賈奇等書，第193頁。
(42)[美]邁克爾·舒德森：《好公民——美國(guó)公共生活史》，鄭一卉譯，北京大學(xué)出版社2014年版，第257頁。
(43)前引⑨，賈奇等書，第199頁。
(44)[美]李普塞特：《政治人——政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海人民出版社1997年版，第85頁，第38頁。
(45)前引⑦，蘇黛瑞書，第318頁。
(46)張福建：《參與和公民精神的養(yǎng)成》，載許紀(jì)霖主編：《公共性與公民觀》，鳳凰傳媒集團(tuán)、江蘇人民出版社2006年版，第249頁。
(47)參見[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，華夏風(fēng)譯，載俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第32頁。
(48)前引(15)，張鸝書，第8頁。
作者簡(jiǎn)介：馬長(zhǎng)山，華東政法大學(xué)教授、博導(dǎo),研究方向:法學(xué)理論、法治發(fā)展研究、法社會(huì)學(xué),著有《國(guó)家、市民社會(huì)與法治》等。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)研究》2015年01期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
