編者按
目前我國尚未對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員資格進(jìn)行界定,各地的理解和適用標(biāo)準(zhǔn)不一,由此侵犯農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的問題屢有發(fā)生。今年兩會期間,全國婦聯(lián)的提案就強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,亟須法律明確” 。本文從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定存在的問題出發(fā),提出重新確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格需把握好相關(guān)要點(diǎn)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格(亦稱村民資格),是享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員福利待遇的前提條件。過去,界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是根據(jù)戶籍。隨著我國城鎮(zhèn)化的加快,土地作為稀缺資源迅速增值,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益不斷增多,城鄉(xiāng)流動性增大,居住地與戶口登記地不一致的情況大量出現(xiàn),同2000年第五次全國人口普查相比,2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)表明,離開戶口登記地半年以上的人口增長81.03%。農(nóng)村特別是城郊農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的重新界定顯得越來越重要,被提到公共政策的議事日程。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定存在的問題
迄今為止,我國國家一級法律政策尚未對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格重新認(rèn)定,而是默認(rèn)地方政府自行解決。基層政府處理成員資格通常采取兩種做法:第一,對其中一部分“人戶分離”的人群做出明文規(guī)定,比如,大學(xué)生、士兵、服刑人員和失蹤人員,要求同等享有村民待遇；第二,對爭議大的人群(如出嫁女、離異婦女)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定納入村民自治范疇,交給村民會議或代表會議進(jìn)行表決,乃至交給村民小組簽字同意。由此導(dǎo)致以下問題:
第一,多數(shù)人通過表決剝奪少數(shù)人的合法權(quán)益。出嫁女、離異婦女畢竟屬于村民自治中的少數(shù)人,當(dāng)多數(shù)人與少數(shù)人成為利益相關(guān)者時,少數(shù)人得到的越少,就會增大多數(shù)人的利益,多數(shù)人就會傾向于排斥少數(shù)人的權(quán)利,而“多數(shù)決”最容易達(dá)成這一結(jié)果。在一些村民自治的村莊,通過多數(shù)決直接剝奪出嫁女的土地、征地補(bǔ)償款以及集體福利,已經(jīng)成為司空見慣的現(xiàn)象。
第二,部分鄉(xiāng)村干部對村民表決結(jié)果進(jìn)行操控。中央黨校婦女研究中心調(diào)查發(fā)現(xiàn),一部分鄉(xiāng)村干部在村民表決時,采取恐嚇、威脅、誘導(dǎo)等手段,迫使村民孤立排斥出嫁女,將出嫁女排除在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外。這種多數(shù)人簽名同意的分配方案,表面上是村民自治,實(shí)際上是部分鄉(xiāng)村錯誤地把“村民自治”變成“村官自治”。鄉(xiāng)村干部掌握村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán),制定有利于自身利益的分配規(guī)則,利用手中權(quán)力剝奪部分村民特別是出嫁女等群體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格以及相關(guān)利益,從而化公為私,甚至出現(xiàn)小官巨貪現(xiàn)象。
第三,由于強(qiáng)調(diào)村莊的事情自己處理,導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定混亂不一。“一村一策”“一組一策”在全國各地十分普遍,有的村完全剝奪出嫁女的成員權(quán),有的給出嫁女50%的股權(quán)；有的村對于勝訴的出嫁女,給予全部待遇,而對沒有參與訴訟的出嫁女,只給一半待遇；有的村將農(nóng)嫁非婦女(嫁給非農(nóng)戶口)的待遇全部剝奪；也有的村對于打官司的農(nóng)嫁非婦女一分不給,不打官司的給予全部待遇……各個村莊強(qiáng)調(diào)自己的事情自己管理,在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定上可謂是亂象百出,嚴(yán)重踐踏了國家法律的尊嚴(yán)。
第四,缺乏對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的法律認(rèn)定,使得司法機(jī)構(gòu)無法可依。多年來,由于我國在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方面沒有立法以及司法解釋,以至于絕大多數(shù)法院對于涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的案件,采取回避的態(tài)度,不予受理。而少數(shù)用于捍衛(wèi)法律原則的法院處理類似案件陷入無法可依的窘境,致使民間法藐視國家法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。
重新確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格需把握五個要點(diǎn)
目前,在全國至少四家中高級人民法院(天津、重慶、西安、邢臺)已經(jīng)頒布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定辦法》,基本做法是將戶籍作為確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的形式要件,將常住、履行村莊義務(wù)、依靠本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地作為其基本生活保障實(shí)質(zhì)要件,依法依規(guī)解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的爭端,由此引發(fā)的土地權(quán)益糾紛直線下降。這一成功經(jīng)驗(yàn)值得提升為公共政策進(jìn)行頂層設(shè)計,亟待公共政策重新確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。在重新確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時,需把握以下幾個要點(diǎn):
第一,立法層面要對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行重新界定,以便形成依法、規(guī)范和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
嚴(yán)格禁止采用民主表決方式確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。村民自治中的一人一票的民主決策只適用于選舉、公共事務(wù)管理,比如選舉村主任、村務(wù)管理等,而不適用于針對個人基本權(quán)利的決定,包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)。涉及村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定,不應(yīng)遵循少數(shù)服從多數(shù)原則,而應(yīng)遵循法治原則。民主表決確認(rèn)村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)屬于無效的表決行為。
第二,把握農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的公平原則。
切實(shí)保障每一位農(nóng)民都擁有法律賦予的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,但不能同時擁有兩個集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,也不能同時兼有城市居民與農(nóng)民兩個身份。既要防止村民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格“兩頭有”,又要避免集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格“兩頭空”。對于婚出婚入的男女村民,根據(jù)男女雙方的約定,可以選擇成為男方所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員,也可以選擇成為女方所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
第三,建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的獲取和退出機(jī)制。
凡是已經(jīng)取得了其他村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,享有其政治權(quán)利、社會權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利,或者取得非農(nóng)業(yè)戶口與穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入,取得城鎮(zhèn)戶口,且納入國家公務(wù)員的職務(wù)序列或城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障體系的人員,凡是死亡注銷戶口的人員,要取消其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
凡是世居本地且戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的；土地承包時,已經(jīng)取得本集體經(jīng)濟(jì)組織土地家庭承包經(jīng)營權(quán)的；父母雙方或者一方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,本人戶籍一直在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的；因合法的婚姻關(guān)系,在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生活居住的；本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的新出生子女暫未上戶籍的,均可以獲得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
第四,關(guān)于農(nóng)村婦女結(jié)婚保留或者取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
對未婚或者已婚婦女,未遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口,并在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地居住生活的,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,其子女與配偶可以獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。對于離異、喪偶婦女,未遷出本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口,并在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地居住生活的,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,其子女由女方撫養(yǎng)的,同樣保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
對因婚姻關(guān)系喪失原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、取得新集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的,在離婚或喪偶后,返回原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活的,可以取得原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；若在新集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)已經(jīng)分得宅基地、承包地,返回原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活后又不愿放棄的,認(rèn)定具有新集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；若在兩個集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)都沒有宅基地、承包地的,則認(rèn)定為具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
第五,對以下四類人員進(jìn)行動態(tài)管理。
村民升學(xué)、參軍遷出戶口,就讀、服役期間享受村民待遇。學(xué)業(yè)結(jié)束、服役期滿后,自謀職業(yè)的,不論戶口是否遷回,兩年內(nèi)保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。兩年后戶口仍未遷回本村的,取消集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。
村民服刑期間,擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。但是,法律法規(guī)和政策另有規(guī)定不得享受的除外。
村民失蹤期間,四年內(nèi)可享有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,四年后仍無音信的中止村民待遇。四年后又出現(xiàn)的,恢復(fù)村民待遇,但是中止期間的村民待遇不補(bǔ)。
作者為中央黨校婦女研究中心教授、博導(dǎo)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中華女性網(wǎng)
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