土地管理始終就是政府的重要職能。土地管理的職能隨同國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著人類土地利用活動的加劇，土地管理逐漸從財政職能中分離出來，成為相對獨立的政府職能。到了現(xiàn)代，土地管理又成為調(diào)控經(jīng)濟的重要工具。研究土地管理的歷史發(fā)展，比較各國土地管理的制度，總結(jié)發(fā)展中國家和發(fā)達國家的經(jīng)驗，采取最嚴格的土地管理措施主要有以下幾個標志：
1、完善的土地權(quán)利體系
土地制度是最重要的財產(chǎn)制度，公民的土地權(quán)利也是最重要的財產(chǎn)權(quán)利。在財產(chǎn)法的立法過程中，各國法律制度不盡相同，但高度重視土地物權(quán)的立法則是共同的。在法律上，土地物權(quán)的意義就在于抵抗政府權(quán)力的濫用，使人們獲得穩(wěn)定的利益預期。正如有的學者指出的那樣，不重視公民不動產(chǎn)權(quán)利保障的國家，是不穩(wěn)定的國家。回顧土地物權(quán)立法保障的歷史，我們不難看出，土地物權(quán)體系經(jīng)歷了由靜態(tài)到動態(tài)的過程，并且，是伴隨著人類對土地利用開發(fā)而逐步形成的。在早期立法中，主要是偏重于土地所有權(quán)的保護。但是，隨著人類的土地利用行為的開展，人們發(fā)現(xiàn)，單純的土地所有權(quán)保護不能促進土地利用活動的有效開展，因為有的所有權(quán)人并沒有開發(fā)利用土地的積極性，而有些非土地所有權(quán)人則渴望開發(fā)利用土地。這樣，就形成了土地所有權(quán)之外的他物權(quán)，如地上權(quán)、地役權(quán)以及準物權(quán)，如采礦權(quán)、漁業(yè)權(quán)等等。他物權(quán)和準物權(quán)的出現(xiàn)，雖然對于所有權(quán)的行使有一定的限制，但對于促進土地的合理利用起了巨大作用。到了現(xiàn)代，隨著科技、經(jīng)濟的發(fā)展，土地物權(quán)出現(xiàn)了由簡單到復雜，由抽象到具體的趨勢，有些國家又在傳統(tǒng)的地上權(quán)、地役權(quán)的基礎上，分離出日照權(quán)、采光權(quán)、空中權(quán)等權(quán)利。正是由于形成了嚴密的土地權(quán)利體系，才能保障人類利用土地的行為規(guī)范有序，也使政府濫用權(quán)利的行為得到遏制。因此，完善的公民土地財產(chǎn)權(quán)體系是世界上最嚴格的管理措施的法律基礎。
2、以用途管制為主導的土地利用制度
土地的利用不同于其他的物。從世界各國看，無論所有制如何，土地所有權(quán)歸屬于誰，在對土地的利用管理上都始終是以國家為主導的。國家對土地的利用實行統(tǒng)一管理是各國土地管理的共同特點。土地利用必須符合社會利益是各國法律的一條通則。那么，國家通過什么方式進行管理呢?就是用途管制。就是說，對土地的利用有一個總體規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃，在一定區(qū)域劃定土地用途分區(qū)，使用土地必須按照用途，違反用途就是違法。在美國這樣的國家，農(nóng)場主對自己的土地也并不是想干什么就干什么。這是因為，土地的利用關(guān)系到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系著國家的根本利益。要實施用途管制，就必須高度重視土地規(guī)劃的作用。西方國家都在立法中確定，任何土地未經(jīng)規(guī)劃不得開發(fā)。由于有了這樣的規(guī)定，就使得規(guī)劃具有較強的法律約束力。
3、政府具有明確的土地管理的目標
西方國家在土地利用上是國家主導，作為行使具體土地管理職能的政府，在一定時期土地管理目標的確定就很重要。在不同的發(fā)展階段，土地管理目標都不相同。在封建社會向資本主義社會過渡時期，當時土地管理的主要任務是摧毀封建的土地私有制，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造條件。所以，這一時期，土地整理就成為土地管理的主要目標。在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化、城市化發(fā)展的階段，西方國家政府的土地管理目標是農(nóng)地優(yōu)先，保護農(nóng)業(yè)用地特別是耕地。這一時期在農(nóng)地轉(zhuǎn)用控制上非常嚴格。這以后，特別是近25年來，土地管理的目標主要考慮生態(tài)效益。由于有了明確的土地管理目標，并且，土地管理目標又根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況及時調(diào)整。據(jù)此，政府才有可能制定有關(guān)的土地政策，立法機構(gòu)才有可能有效地立法，從而形成嚴密的土地法律體系和土地管理政策體系，使國家對土地的管理具有前瞻性的同時切合實際。這是最嚴格措施管理土地的必備條件。
4、公民多途徑地參與土地管理的決策過程的保障體系
土地制度是重要的財產(chǎn)制度，土地權(quán)利是公民的基本權(quán)利。而在對土地利用管理上是以國家為主導的，這就必然在兩者之間產(chǎn)生矛盾。因此，需要有一套制度來保障公民參與土地管理的決策過程，從而及時、有效地維護其權(quán)利。西方國家嚴格實行土地用途管制，土地利用規(guī)劃一經(jīng)制定即具法律效力。在規(guī)劃制定過程中，通過公告、聽證、辯論等制度和程序充分聽取公民意見，直至全民公決。規(guī)劃通過后實施前以及實施過程中，注意通過訴訟制度、司法程序保護少數(shù)人權(quán)利。此外，規(guī)劃的修改也必須經(jīng)過嚴格的程序，沒有變通。這就是說，國家對土地的嚴格管制是以公民的充分參與為基礎的。
5、公正、獨立、效率的土地司法體系
西方國家大量土地糾紛的處理通過行政司法程序解決。他們認為，土地問題專業(yè)化程度高，處理不好還會影響政府效率，因此，法院一般不予介入，而是通過隸屬于政府的一個部門的行政裁判所這一制度來解決。在英國，有土地裁判所、農(nóng)用地裁判所、地租裁判所、征地裁判所等若干個裁判所；在香港也有類似的土地審裁處。土地裁判所的特點是：①隸屬于政府的某一個部；②是相對獨立的一套機構(gòu)；③按司法程序運作；④土地問題先行裁決。事實上是一裁終決，大量的土地糾紛解決于這個環(huán)節(jié)。如果對土地裁判所的裁決不服，還可訴諸法院。這是社會公正的最后一道防線。法院判決的執(zhí)行也有一套相應的制度保證其高效。公正、獨立、效率的土地司法體系是采取最嚴格措施管理土地的保障。
6 、嚴密的法律責任體系
在國外，違反土地法律的責任制度是多種多樣的。首先是憲法責任。在有些國家，土地問題納入了憲法調(diào)整領域。如果一個政府在土地問題上作出的決定或行為違反了憲法，就要承擔憲法責任，這個政府就可能倒臺；假如一個議會通過的有關(guān)土地的法律違反了憲法，這個議會就可能被解散，重新大選。德國有憲法法院，法國有憲法委員會，美國有最高法院，可以宣布議會的法律無效。
其次是行政責任，也稱行政法責任。即土地管理部門行使行政處罰權(quán)，包括罰款、拆除、沒收等而相應承擔的責任。
第三是民事責任。在土地問題上，行政責任和民事責任往往交織在一起。如征地糾紛，對征地行為是否合法的訴訟主要是行政責任，而對征地的補償標準有爭議的訴訟，涉及的就是民事責任。
第四是刑事責任。嚴重的土地違法行為要承擔刑事責任。
這一套嚴密的法律責任制度保證了土地法律、法規(guī)的嚴格執(zhí)行。也正因為有這樣一套嚴密的法律責任體系，這些國家在土地管理上是比較嚴格的。
作者單位：中國土地政策與法律研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地立法的歷史回顧與法律思想轉(zhuǎn)變》
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