城鎮(zhèn)化作為我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略，已經(jīng)得到社會普遍共識。如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，無論在理論上還是在實踐上，目前都存在著以城市化代替城鎮(zhèn)化的問題。這種傾向?qū)е碌闹苯雍蠊褪歉鞯嘏d起大城市熱，小城鎮(zhèn)建設(shè)越來越被忽視，甚至出現(xiàn)停滯萎縮的局面。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有600多家城市正在規(guī)劃拉開新一輪大城市框架， 180多個地級市正在規(guī)劃“國際大都市”，城鎮(zhèn)化演變成了城市規(guī)模競賽。從我國國情出發(fā)，這種只注重大城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展是十分危險的。一方面，原有的大城市人滿為患，“城市病”越來越重，難以接納新的城市人口；另一方面，新的城市盲目追高求大，城市生活成本越來越高，同樣難以接納新的城市人口；更為重要的是，城市資源浪費嚴重，城市可持續(xù)發(fā)展難以為繼。因此，如果我們新一輪城鎮(zhèn)化不認識到這些，農(nóng)民城鎮(zhèn)化夢想很可能落空。
“城鎮(zhèn)化”顧名思義，就是城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展的進程。我國城鎮(zhèn)化最早拉開序幕是從小城鎮(zhèn)開始的，自黨的十五屆三中全會提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”以來，小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了可喜的成績，為經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了巨大貢獻。新時期要不要繼續(xù)建設(shè)小城鎮(zhèn)？回答是肯定的。從小城鎮(zhèn)具有的功能來看，當前我國小城鎮(zhèn)依然承擔著城鎮(zhèn)化的重要職責。一是解決農(nóng)村地區(qū)就地城鎮(zhèn)化問題。自上個世紀80年代以來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，特別是中央關(guān)于建設(shè)小城鎮(zhèn)政策的出臺，各地小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，長三角、珠三角一帶的小城鎮(zhèn)，已經(jīng)成為外來人口聚集地，有的人口規(guī)模已達到內(nèi)地中等城市水平，實現(xiàn)了區(qū)域城鄉(xiāng)一體化。二是解決產(chǎn)業(yè)聚集問題。小城鎮(zhèn)不僅是農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的載體，也是地方政府招商引資的平臺，通過多年發(fā)展，形成了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的集中區(qū)，已經(jīng)成為地方經(jīng)濟的重要組成部分。三是解決了農(nóng)民進鎮(zhèn)就業(yè)問題。小城鎮(zhèn)發(fā)展的動力源于產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又為當?shù)剞r(nóng)民進鎮(zhèn)就業(yè)落戶創(chuàng)造了條件。四是解決帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題。城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程，一直是與“三農(nóng)”問題緊密聯(lián)系的。我國還有一半左右的人口生活在農(nóng)村，多數(shù)就業(yè)在農(nóng)業(yè)，建設(shè)小城鎮(zhèn)既能促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，特別是依托小城鎮(zhèn)發(fā)展專業(yè)市場、特色市場，帶動農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，一些地區(qū)正在嘗試家庭農(nóng)場生產(chǎn)與田園村莊建設(shè)相結(jié)合，形成小城鎮(zhèn)與新農(nóng)村城鄉(xiāng)互補的發(fā)展格局，這些都為新時期小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)新提供了有益的借鑒。
當前我國小城鎮(zhèn)建設(shè)中，也存在著不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：一是發(fā)展無序，規(guī)模過小，總體規(guī)劃滯后。從小城鎮(zhèn)發(fā)展歷史來看，改革開放初期，各地特別是長三角、珠三角小城鎮(zhèn)發(fā)展較快，出現(xiàn)了“小城鎮(zhèn)熱”，但90年代后期，農(nóng)村人口、資金、物流都涌向大中城市，小城鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)了低谷。2006年中央提出“新農(nóng)村”政策后，小城鎮(zhèn)處在城市與新農(nóng)村之間，依然是發(fā)展低谷，甚至邊緣化，更沒有長遠規(guī)劃和戰(zhàn)略布局。二是產(chǎn)業(yè)聚集不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)能力下降。上世紀80、90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，吸納了大量的農(nóng)村勞動力，為小城鎮(zhèn)發(fā)展注入了活力。但90年代后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸被東南沿海的外資企業(yè)發(fā)展所代替，一江春水向東流，內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟受其影響，出現(xiàn)萎縮甚至凋敝。三是基礎(chǔ)設(shè)施配套較差，人口聚集功能較弱。近年來，由于城市建設(shè)重點轉(zhuǎn)向大中城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投入不到位，商貿(mào)、居住、文化、教育、衛(wèi)生功能不到位，影響了小城鎮(zhèn)聚集人口的能力。四是改革政策不到位，制度性障礙嚴重。一方面農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，如何解決小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住與農(nóng)村原有生產(chǎn)、生活的關(guān)系，包括承包地、宅基地的財產(chǎn)化問題，沒有政策規(guī)范和指引。另一方面，小城鎮(zhèn)的戶籍政策、就業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)政策以及金融信貸政策等，都沒有做出相應(yīng)的改革與配套，影響了小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。
從小城鎮(zhèn)長遠發(fā)展戰(zhàn)略來看，為更好地完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的格局，小城鎮(zhèn)的發(fā)展必須立足農(nóng)村實際，立足農(nóng)民需求，可以分三個層次有序開展。一是普通小城鎮(zhèn)建設(shè)，通常以行政區(qū)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，依托當?shù)劓?zhèn)政府所在的集鎮(zhèn)，搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)。這是小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)，是當?shù)剞r(nóng)民改善生活環(huán)境的首選。二是中心鎮(zhèn)建設(shè)，這類小城鎮(zhèn)人口相對較多，二、三產(chǎn)業(yè)相對集中，集貿(mào)市場較為繁榮，為當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、生活提供了便利條件，這是城鎮(zhèn)化體系建設(shè)的重點。三是縣城所在地的城關(guān)鎮(zhèn)建設(shè)，通常又稱為縣城。這是地方政府精心打造的小城市。我國東部地區(qū)的縣城，已經(jīng)超出小城鎮(zhèn)概念，無論是外在的發(fā)展體量，還是內(nèi)在的配套實施，都達到了中等城市水平，可以說是小城鎮(zhèn)升級的最高版。因此，這三級小城鎮(zhèn)盡管體量不同，功能差異較大，但共同組成了我國城鎮(zhèn)化體系“鎮(zhèn)”的核心內(nèi)容，不僅是我國城鎮(zhèn)化涉及人口最多的載體，也是當前城鎮(zhèn)化最薄弱的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，更是城鎮(zhèn)化需要迫切關(guān)注的問題。因此，可以說，小城鎮(zhèn)建設(shè)是聯(lián)系農(nóng)村與城市的重要橋梁，是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要基石，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力所在。
城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是為了滿足人們提高生活水平、增加就業(yè)機會、改善人生活質(zhì)量的需求，提高城鎮(zhèn)化率的目的是為了更多的農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)、分享城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，得到更多的公共服務(wù)。因此，實現(xiàn)這一要求，與以往的小城鎮(zhèn)建設(shè)不同，新時期小城鎮(zhèn)建設(shè)必須堅持以人文本的理念，完善小城鎮(zhèn)的配套功能，增加基本公共服務(wù)產(chǎn)品，改善居住生活環(huán)境，提升小城鎮(zhèn)的品質(zhì)，使之在推進農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化中發(fā)揮積極的作用。
第一，要與培育地方產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，打造產(chǎn)業(yè)特色鮮明的小城鎮(zhèn)。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的小城鎮(zhèn)，就沒有吸納當?shù)剞r(nóng)民進鎮(zhèn)就業(yè)的能力。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須結(jié)合本地資源優(yōu)勢，積極培育二、三產(chǎn)業(yè)，集中力量打造富有地方特色的產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，帶動當?shù)剞r(nóng)民進鎮(zhèn)務(wù)工、定居生活，實現(xiàn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化、農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。
第二，要與弘揚地方文化相結(jié)合，打造人文特色鮮明的小城鎮(zhèn)。我國地域產(chǎn)別很大，各地小城鎮(zhèn)風情各異，這是小城鎮(zhèn)的魅力所在，也是城鎮(zhèn)化可以承載“鄉(xiāng)愁”的文化所在。要發(fā)揮這一地域優(yōu)勢，特別是小城鎮(zhèn)的歷史文化優(yōu)勢，深度開發(fā)旅游文化資源，借鑒國外旅游小鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗，建設(shè)一批人文特色的小城鎮(zhèn)，帶動旅游文化業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供更多機會。
第三，要與建設(shè)公共產(chǎn)品相結(jié)合，打造功能配套的高品質(zhì)小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)之所以不被城鎮(zhèn)化看好的一個重要原因，就是公共設(shè)施配套不全，都市化的公共產(chǎn)品較少。因此，小城鎮(zhèn)要面向未來，高起點規(guī)劃，結(jié)合當?shù)鼐用竦膶嶋H需求，規(guī)劃建設(shè)好醫(yī)院、學(xué)校、圖書館、影視文化館等必要的公共產(chǎn)品，解決好自來水、燃氣、電力供給以及污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施配套問題，特別是城鄉(xiāng)交通路網(wǎng)的配套建設(shè)。同時，鼓勵多渠道開發(fā)興建有地域特色的住宅小區(qū)，滿足當?shù)剞r(nóng)民城鎮(zhèn)化的住房需求。
第四，要與保護生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，打造生態(tài)宜居的小城鎮(zhèn)。生態(tài)環(huán)境惡劣是一直是困擾我國城鎮(zhèn)化的重要因素。小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要吸取大城市的經(jīng)驗教訓(xùn)，高度重視保護好當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。要把生態(tài)環(huán)境作為核心競爭力，摒棄急功近利的工業(yè)化思想，凡是與生態(tài)環(huán)境相悖污染類項目一律不上，為子孫后代留下財富，為小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展留下空間。
第五，要與建設(shè)新農(nóng)村相結(jié)合，打造鎮(zhèn)村和諧的小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)一個天然的優(yōu)勢就是與農(nóng)村連為一體。在新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展影響下，我國農(nóng)村出現(xiàn)了大量的“空心村”現(xiàn)象。為此，要通過小城鎮(zhèn)建設(shè)，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施，將“空心村”人口融入小城鎮(zhèn)，逐步改造“空心村”，騰出更多小城鎮(zhèn)發(fā)展空間，同時對有條件的村莊規(guī)劃建設(shè)為中心村，為未來的小城鎮(zhèn)建設(shè)創(chuàng)造條件。
第六，要與改革戶籍政策相結(jié)合，打造農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶自由的小城鎮(zhèn)。能不能真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化有一個重要衡量標準就是城鎮(zhèn)戶籍問題，這是城鎮(zhèn)化改革的重要內(nèi)容。由于現(xiàn)有小城鎮(zhèn)保障水平較低，農(nóng)民進鎮(zhèn)居住成本較低，完全具備戶籍政策放開的條件，由進鎮(zhèn)農(nóng)民自主選擇，形成農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶無門檻政策，積極探索解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進鎮(zhèn)村一體化發(fā)展。
作者單位：國家行政學(xué)院辦公廳
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)本》第三卷
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