摘要：農(nóng)村治理的法治化實質(zhì)是一種制度變遷，是以一整套融入了現(xiàn)代法治理念的法律治理機制取代傳統(tǒng)農(nóng)村內(nèi)生制度的過程。在現(xiàn)代農(nóng)村治理的多元主體中，作為國家政權(quán)在農(nóng)村的代理人、國家法律在農(nóng)村的執(zhí)行者、農(nóng)村居民利益的代言人，基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理責無旁貸。目前的農(nóng)村法治化治理面臨著立法缺陷與主導(dǎo)法治的尷尬相伴相隨、政治權(quán)威與法治權(quán)威的欠缺同時并存、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的沖突始終存在、國家法律與民間習俗的融合任重道遠等困境。破解困局，要轉(zhuǎn)變政府職能，將基層政府從千頭萬緒的壓力型體制中解脫出來；整合農(nóng)村資源，形成推動農(nóng)村法治發(fā)展的整體合力；扎實推進農(nóng)村普法，培養(yǎng)農(nóng)村居民的現(xiàn)代法律意識。
關(guān)鍵詞：基層政府；主導(dǎo)；農(nóng)村治理；法治化
農(nóng)村治理的實質(zhì)是基層政府、村級組織與農(nóng)村居民三者之間的利益博弈和均衡。農(nóng)村治理法治化則是一種制度變遷，是以一整套融入了現(xiàn)代法治理念的法律治理機制取代傳統(tǒng)農(nóng)村內(nèi)生制度的過程。隨著后稅費時代來臨，農(nóng)村社會發(fā)生了有史以來最巨大的變化，熟人社會的身份束縛逐步解除，傳統(tǒng)規(guī)范的倫理約束逐步淡化，行政管理的強力控制逐步松懈，鄉(xiāng)村組織的交往活動日趨頻繁，農(nóng)村居民的權(quán)利意識日漸高漲。“壓力型”體制下的基層政府如何擺脫困境，從被動應(yīng)對農(nóng)村矛盾走向積極主導(dǎo)農(nóng)村治理法治化，成為亟需研究的現(xiàn)實課題。
一、基層政府在農(nóng)村法治化治理中的合理定位
農(nóng)村治理法治化最基本的特征有兩個：一是治理主體的多元化，二是治理機制的法治化。參與現(xiàn)代農(nóng)村治理的多元主體中，村級組織作為村域公共權(quán)力的核心主持村級事務(wù)，其法治化運轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)變治理方式的關(guān)鍵，但村干部們往往習慣于憑借“家長制”權(quán)威、沿用倫理化機制管理農(nóng)村，缺乏法治思維；民間組織作為農(nóng)村社會新的政治參與力量，是協(xié)商民主的重要載體，但組織相對松散，運轉(zhuǎn)仍不規(guī)范，缺乏常態(tài)化的參政機制；農(nóng)村法治的最終推動力量——廣大農(nóng)民群眾，盡管在國家源源不斷的“送法下鄉(xiāng)”中覺醒了法律意識，卻尚未完成法律意識的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，法治觀念仍然淡薄。國家法治進程中既有的政府主導(dǎo)型法治建設(shè)經(jīng)驗在農(nóng)村這個小小的王國中仍然適用，處于起步階段的農(nóng)村治理法治化建設(shè)最需要的并不是資金和資源，而是需要有一個讓百姓公認的“法律權(quán)威”存在。長期以來，在廣大的農(nóng)村地區(qū)，基層政府代表國家政權(quán)，具有最高政治權(quán)威，能有效地組織和監(jiān)督法律實施；基層政府擁有相對雄厚的經(jīng)濟實力，利于推進農(nóng)村公共服務(wù)和農(nóng)村治理機制的轉(zhuǎn)型；基層干部的文化素質(zhì)、法律素養(yǎng)普遍高于當?shù)鼐用瘢爱攪曳傻拇匀耍辉诩姺睆?fù)雜的矛盾糾紛處理中，基層政府贏取了農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的信任與支持，可廣泛地發(fā)起鄉(xiāng)村動員。從政治權(quán)威、財政支持、干部素質(zhì)和動員能力四個維度考察，基層政府比村級組織、民間組織、農(nóng)民群眾更適合于擔當農(nóng)村治理法治化改革的主導(dǎo)者。
基層政府是國家政權(quán)在農(nóng)村的代理人。基層政府上聯(lián)國家、下接鄉(xiāng)村，是農(nóng)村管理的重要環(huán)節(jié)和堅實基礎(chǔ)。古代社會，基層政權(quán)沿襲“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，極少深入基層，政治國家對農(nóng)村社會的控制是間接的。近代社會，基層政權(quán)開始逐漸延伸到鄉(xiāng)村一級，國家對農(nóng)村的控制日漸強化。新中國成立后的人民公社體制使國家政權(quán)一度深入農(nóng)村最基層，但并未完成對農(nóng)村社會的全面控制。目前的鄉(xiāng)政村治模式將基層政權(quán)退回至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在行政村實行基層群眾自治，既保障了國家對農(nóng)村管理的有效性，又保障了農(nóng)村社會的自主性。新的世紀，“三農(nóng)”問題的解決提上日程，國家作出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，著力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，作為國家政權(quán)神經(jīng)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，承擔了國家權(quán)力代理人的角色，在諸多惠農(nóng)政策的實施中獲得了深厚的群眾基礎(chǔ)，樹立了自身威信。當國家需要自上而下地在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域推進法治化改革時，掌控政治權(quán)力和公共財政資源的基層政府理應(yīng)承擔起國家政權(quán)代理人的角色，主導(dǎo)整個農(nóng)村法治發(fā)展。
基層政府是國家法律在農(nóng)村的執(zhí)行者。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施，依靠國家強制力保證實施是法律的基本特征之一。在缺乏法治傳統(tǒng)的農(nóng)村社會，農(nóng)村居民對法律的認知除了來自電視、網(wǎng)絡(luò)和普法教育外，更多的則來自于對基層政府的執(zhí)法行為的認識。在整個農(nóng)村管理中，國家立法部門解決的是規(guī)則制定的問題，使得有法可依，是農(nóng)村法治的前提和基礎(chǔ)；司法部門作為中立裁決者，起定紛止爭和打擊犯罪的作用，是權(quán)利保障的最后一道防線；而行政執(zhí)法，涉及鄉(xiāng)村各個領(lǐng)域，在維護穩(wěn)定、促進發(fā)展、保護農(nóng)民權(quán)益等方面發(fā)揮著重要的作用。掌控基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，面對的是中國面積最廣大的農(nóng)村和人口最多的農(nóng)民，其能否合法有效地行使好法律賦予的權(quán)力，依法管理好農(nóng)村地區(qū)各項事務(wù)，直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧，是農(nóng)村“法律權(quán)威”能否樹立、法治能否實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。在將法治化機制融入現(xiàn)代農(nóng)村治理的進程中，由國家法律的執(zhí)行者——基層政府主導(dǎo)法治建設(shè)，一方面有利于更好地促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身嚴格依法，合理裁量，樹立執(zhí)法權(quán)威；另一方面也有利于在農(nóng)村社會形成學(xué)法、用法、守法的社會氛圍。
基層政府是農(nóng)村居民利益的代言人。基層政府的職能既有向下通過行使行政權(quán)實現(xiàn)管理的一面，也有向上傳遞基層意愿、表達農(nóng)民利益訴求的一面。改革開放前，農(nóng)民個體身份相對單一，享有近乎相同的經(jīng)濟利益、政治地位和社會地位，相互之間的差別微乎其微。改革開放后，尤其是近年來，農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)村社會利益加速分化，農(nóng)村社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民內(nèi)部出現(xiàn)了各不相同的階層和利益群體。處于不同階層和利益集團的農(nóng)民，有著各自不同的利益訴求，也往往采取不同的利益表達方式。例如，村莊精英由于家庭經(jīng)濟條件相對較好，同時自身具備較高的政治素養(yǎng)、法律意識和參政能力，其利益訴求主要在于政治利益，在于參與農(nóng)村治理。而絕大部分普通農(nóng)業(yè)勞動者由于其所處的經(jīng)濟社會地位和所具備個人素質(zhì)不同，其利益訴求主要在于經(jīng)濟利益，在于與各方利益博弈中獲取更多的經(jīng)濟“實惠”。不同群體的利益訴求都需要有暢通的渠道表達，在農(nóng)村地域范圍，只有基層政府隸屬國家政權(quán)，其人員不是土生土長的農(nóng)村居民，具有較大流動性，處于相對“超脫”的地位，能公平公正地代言農(nóng)民利益。事實上，不管是農(nóng)民個體的利益還是整個農(nóng)村的整體利益，基層干部都充當起“父母官”的角色在努力爭取，比如城鎮(zhèn)化建設(shè)中的修橋鋪路、征地拆遷中的經(jīng)濟補償、公共財政中的轉(zhuǎn)移支付、社會保障中的“低保”“五保”等。正是在這些利益代言、爭取的過程中，基層政府獲得了群眾的認可和支持。當農(nóng)村治理要實現(xiàn)法治化轉(zhuǎn)型時，基層政府由于有廣泛的群眾基礎(chǔ)而成為最有推動能力的主導(dǎo)者。
二、基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治化治理面臨的困境
農(nóng)村治理法治化是現(xiàn)代法治理念、法治機制逐漸融入鄉(xiāng)土社會，替代傳統(tǒng)管理機制的過程，不可能在短時間內(nèi)通過農(nóng)民的自發(fā)和自覺完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)的神經(jīng)末梢，深入到農(nóng)村最基層，與農(nóng)民直接打交道，其主導(dǎo)法治建設(shè)的水平直接決定了農(nóng)村治理法治化的進程。但是，這一過程折射的也是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交鋒，在有著濃厚人治傳統(tǒng)的農(nóng)村社會推進現(xiàn)代法治尚面臨諸多困境。
（一）立法缺陷與主導(dǎo)法治的尷尬相伴相隨
法治化治理的前提是有制定得良好的法律和適合于依法治理的完善的法律運行機制。農(nóng)村治理法治化需要有一整套完備的適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的法律規(guī)范，既包括實體法，也包括程序法，立法缺陷所帶來的必然是行政的恣意妄為和權(quán)利的缺乏保障。處于社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村，市場經(jīng)濟發(fā)育尚不成熟，全面深化改革必然引發(fā)各種矛盾，甚至發(fā)生群體性事件，法律“立、改、廢”的滯后，客觀上造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)基層法治的尷尬。
缺少系統(tǒng)規(guī)范基層政府職能的立法，基層政府疲于應(yīng)對多個上級政府部門。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方各級政府的職能作出了劃分，該法第 61 條第一款、第七款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)“執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令”和“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。實踐中，上級政府及部門往往將各種任務(wù)量化為工作指標層層分解，基層政府只能疲于奔命，在這種壓力型工作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏法治建設(shè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性。另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理位置相對偏遠，接受部門委托執(zhí)法成為常態(tài)，亟需規(guī)范。
缺少明確界定鄉(xiāng)、村關(guān)系的立法，基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理法治化缺乏保障。基層政府屬于國家政權(quán)組織，村民委員會則是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，兩者之間不再是人民公社體制下的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能按《村民委員會組織法》規(guī)定“對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。實踐中，“村民自治范圍內(nèi)的事項”很難清晰地界定，在村級選舉制度日趨完善的今天，“村官”目光向選民轉(zhuǎn)移，往往以各種借口搪塞基層政府交辦的工作，加之基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理法治化不能在短時間內(nèi)給村莊帶來直接經(jīng)濟利益和社會效益，僅憑“指導(dǎo)”很難保證這項工作順利推進。
缺少統(tǒng)一的行政程序立法，基層政府自身依法行政尚且艱難。雖然有《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等法律對共同行政行為相關(guān)程序給予規(guī)范，但是，我國仍然沒有統(tǒng)一的行政程序法典，仍有大量的行政行為游離于法定行政程序規(guī)定之外。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站所接受的委托執(zhí)法中，不少部門有內(nèi)部行政程序規(guī)定，對委托執(zhí)法卻又規(guī)定不明確，使執(zhí)法者無所適從。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些執(zhí)法職能甚至被臨時性地再次委托給村委會，導(dǎo)致非法主體違法執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)，嚴重影響執(zhí)法的權(quán)威性。
（二）政治權(quán)威與法治權(quán)威的欠缺同時并存
宗法傳統(tǒng)和宗族文化阻礙農(nóng)村治理法治化。今天的農(nóng)村承載了幾千年中國傳統(tǒng)倫理文化的底蘊，仍是一個有著濃厚宗族、家族情結(jié)的“禮”性社會，農(nóng)民習慣于以遠近親疏為基礎(chǔ)處理各種社會關(guān)系。費孝通先生曾指出：“在這種社會中，一切普通的標準并不發(fā)生作用，一定要問清了對象是誰，與自己什么關(guān)系之后，才能決定拿出什么標準來。”[1]在這樣的社會里，倫理是社會調(diào)控最基本的方式，法律更多的是一種基于國家權(quán)力的審判與制裁，是一種超越倫理調(diào)控范圍的補充。宗法傳統(tǒng)和宗族文化孕育的是大量與現(xiàn)代法律原則相左的觀念，比如“官本位”“權(quán)本位”觀念、“家長制”觀念、等級觀念、義務(wù)本位觀念等。正如鄧小平同志曾指出的：“舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)較多，民主法制的傳統(tǒng)較少。”[2]近年來，隨著農(nóng)村民主選舉的實際效果增強，原本逐漸松散的家族、宗族又迅速凝聚，并向社會各個領(lǐng)域滲透，形成農(nóng)村治理中不可忽視的力量。由于這類群體片面地關(guān)注小集體的利益，已成為基層政府依法行政和行政村民主自治的嚴重障礙。
宗派及黑惡勢力的干擾使基層政府權(quán)威弱化。由熟人社會向半熟人社會轉(zhuǎn)型的中國農(nóng)村不可能在短時間內(nèi)走出血緣、地緣、業(yè)緣三大關(guān)系，“法不責眾”“有事大家扛”的理念往往使個別村民的小事轉(zhuǎn)化為群體性事件，基層政府為維護地方穩(wěn)定有時不得不妥協(xié)、退讓。比如村級選舉，一般都有宗族活動的身影，甚至個別地方由于宗族勢力干擾，選舉被迫中止。在民主治理中，宗族代表入主村政后，又可能導(dǎo)致村域利益宗族化，相反，強大的宗族勢力又可能左右村委會的民主決策，導(dǎo)致依法治理舉步維艱。黑惡勢力也是弱化基層政府權(quán)威的一個重要因素。
法律實施脫離農(nóng)村實際，樹立法治權(quán)威仍然艱難。今天的農(nóng)村土地盡管不一定還是農(nóng)民的“命根子”，但是基于土地的經(jīng)濟利益卻越來越多。國家對農(nóng)村土地承包立法的初衷是要賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。法律明確規(guī)定耕地的承包期為三十年，并且在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。農(nóng)村居民習慣性地將之概括為“增人不增地，減人不減地”。事實上，這一規(guī)定并不一定切合農(nóng)村實際，三十年的時代變遷，世易時移，在籍人口將有許多沒有“口糧田”，造成被法治化了的不平等。個別村組，通過召開村民會議或村民代表會議的形式調(diào)整田地，總會引發(fā)或多或少、或大或小的矛盾。基層政府面對此類糾紛，不得不嚴格依據(jù)國家法律進行調(diào)處，但也不能不尊重村組集體的決定，很難決斷，基于法律的權(quán)威時常受到威脅。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治的沖突始終存在
目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政面臨的不僅僅是法律授權(quán)的不夠，還包括來自村民委員會的抵觸。這種抵觸，是鄉(xiāng)政村治模式下“鄉(xiāng)政”與“村治”之間矛盾的表現(xiàn)，是政府行政管理權(quán)與村民自治權(quán)之間的沖突。后稅費時代的基層政府，職能逐步轉(zhuǎn)變，由代表國家實現(xiàn)對農(nóng)村的管制，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的服務(wù)和大力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)；由從農(nóng)村收繳皇糧國稅，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，投入資金發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，提高農(nóng)村社會保障水平；由與農(nóng)村基層群眾博弈利益，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)土地流轉(zhuǎn)，服務(wù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，積極支持農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。基層政府放開農(nóng)村管制的同時，管理職能弱化，服務(wù)意識增強，農(nóng)民的主體地位得到尊重，農(nóng)民權(quán)益意識覺醒，政治參與欲望增強，村民自治的要求越來越高。實踐中，由于村民自治制度仍不完善，村民委員會亦不具備完全辦好本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的能力，政府仍然需要承擔維護農(nóng)村穩(wěn)定的職能，需要村民自治機構(gòu)配合好政府行政。由于經(jīng)濟發(fā)展釋放的自主性與長期壓抑的民主形成強烈反差，包括村民委員會在內(nèi)的農(nóng)村組織和群眾總在想方設(shè)法擺脫行政控制，而政府卻不可能放手不管，導(dǎo)致政府行政與村民自治之間的沖突時常發(fā)生。
（四）國家法律與民間習俗的融合任重道遠
基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理法治化進程中，人們普遍關(guān)注的公務(wù)員法律素質(zhì)并不是最大的“瓶頸”。最大的困境在于他們要在一個長期沿襲傳統(tǒng)習俗的村域環(huán)境中推進現(xiàn)代法治，而這種傳統(tǒng)與習俗正是民間法的重要載體。由于民間法源于鄉(xiāng)村，與當?shù)剞r(nóng)村實踐緊密相聯(lián)，更容易為村民所認可和接受，更具親和力，其在農(nóng)村的影響和對農(nóng)村社會關(guān)系的調(diào)控并不亞于國家正式制度內(nèi)的定法。一旦法律實施過程中出現(xiàn)國家法與民間法的沖突，往往容易導(dǎo)致國家法在農(nóng)村的實施受到民間法的阻滯。
在農(nóng)村土地權(quán)屬、鄰里關(guān)系、婦女權(quán)益保護、遺產(chǎn)分割和老人贍養(yǎng)糾紛中，國家法與民間法的沖突最為常見。我國法律明確規(guī)定，婦女享有同男子平等的權(quán)利，但是，農(nóng)村的許多權(quán)益保障并沒有統(tǒng)一規(guī)范。農(nóng)村女兒一旦出嫁，其在娘家承包田會很快被收歸集體，即使不被收回，按農(nóng)村習俗，“嫁出去的女，潑出去的水”，她也不能再回娘家耕種，基于田土的利益同樣喪失。而她在婆家集體中是否能分得一份責任田，則完全取決于婆家村里的規(guī)定，很有可能在娘家和婆家同時失去自己的田土利益。基層政府或法院在處理此類糾紛時，就基本法理而言，不管在哪個集體，該婦女應(yīng)該確保獲得一份責任田，并且按相關(guān)法律和現(xiàn)行農(nóng)村政策，應(yīng)讓該婦女獲得娘家田土。事實上，一旦村組集體決定收回出嫁女田土或者規(guī)定新媳婦不分田，即使法院判決了，也很難執(zhí)行，使國家法律和司法面臨尷尬。
三、基層政府主導(dǎo)農(nóng)村法治化治理的路徑
作為國家治理體系現(xiàn)代化不可或缺的組成部分，農(nóng)村治理必然要順應(yīng)法治化的基本趨勢。破解基層政府主導(dǎo)農(nóng)村治理的困局，就宏觀而言，要轉(zhuǎn)變政府職能，將基層政府從千頭萬緒的壓力型體制中解脫出來；就中觀而言，要整合農(nóng)村資源，形成推動農(nóng)村法治建設(shè)的整體合力；就微觀而言，要扎實推進農(nóng)村普法，培養(yǎng)村干部和農(nóng)村居民的現(xiàn)代法律意識。
（一）轉(zhuǎn)變政府職能是推進基層治理法治化的前提
傳統(tǒng)壓力型農(nóng)村管理體制的初衷是方便國家從農(nóng)村和農(nóng)民身上汲取資源，其管理主體局限于基層政府，農(nóng)民個人、村民委員會、民間組織等的作用極其有限。隨著新世紀社會主義新農(nóng)村建設(shè)啟動，國家政策向農(nóng)村傾斜，進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的階段，管制型政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相伴隨的是農(nóng)民出于維護自身經(jīng)濟利益、政治利益的需要，開始對基層治理工作提出了相應(yīng)的參與要求。在此背景下，基層政府如何轉(zhuǎn)變職能，回應(yīng)農(nóng)民訴求，尤為重要。
改革機構(gòu)，建設(shè)治理型政府。美國學(xué)者戴維·奧斯本在《改革政府》中指出：“( 我們需要 ) 一個能夠治理和實行治理的政府。不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執(zhí)行’的政府。這是一個治理的政府。”[3]“我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最需要解決的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟應(yīng)該干什么事 ? 這必須搞清楚。其他所有的問題，都從此延伸出來。”[4]為順應(yīng)農(nóng)村治理的新形勢，2012 年，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革全面完成，為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)注入了新的活力。但是，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，基層政府更多的是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和化解矛盾糾紛，尚無精力搭建平臺推進農(nóng)村治理的法治化改革。
理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。“上面千根線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力主要來自縣級政府。依法界定縣鄉(xiāng)兩級政府的職權(quán)，理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作減負的關(guān)鍵。市級立法權(quán)的下放為各地依法細化《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第 61 條“辦理上級人民政府交辦的其他事項”提供了契機，可以考慮以地方立法的形式明確規(guī)定“其他事項”的內(nèi)容。立法后，凡屬上級政府及其職能部門應(yīng)該承擔的職能，如無法律法規(guī)明確規(guī)定，不得隨意轉(zhuǎn)移給基層政府，基層政府只承擔法定職能。
（二）整合農(nóng)村資源是推進農(nóng)村治理法治化的核心
整合農(nóng)村制度資源，實現(xiàn)國家法與民間法的良性互動。國家法治資源主要包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章，也包括各級地方政府依法制定的政策措施，代表的是“官方”的正式制度，具有導(dǎo)向作用。民間法獨立于國家法之外，不完全以文本形式存在，是人們在長期生活的相對狹小的鄉(xiāng)村地域空間中，依據(jù)傳統(tǒng)倫理或生產(chǎn)生活習慣形成的，對特定農(nóng)民群體具有一定社會強制性的民間規(guī)約或規(guī)則。民間法往往表現(xiàn)為村規(guī)民約、家族法規(guī)、宗教規(guī)范、行業(yè)規(guī)程、鄉(xiāng)風民俗等。從農(nóng)村治理目標分析，兩種資源借助不同的機制、方式實現(xiàn)農(nóng)村有序治理，殊途同歸，具有目的的同一性，具備整合的基礎(chǔ)。在農(nóng)村法治發(fā)展初期，國家法可以借助民間法形式逐漸融入鄉(xiāng)土社會，而民間法，特別是成文規(guī)約則應(yīng)積極接軌國家法制，實現(xiàn)兩者間的良性互動。
整合農(nóng)村組織資源，形成農(nóng)村法治化治理的整體合力。農(nóng)村法治發(fā)展的組織資源包括國家公共權(quán)力機構(gòu)與各類農(nóng)村組織。國家公共權(quán)力機構(gòu)包括縣級黨委政府及各部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委政府及各站所和國家基層司法機關(guān)、機構(gòu)，其所擁有的公共權(quán)力是推進農(nóng)村法治發(fā)展的主導(dǎo)力量。作為組織資源，能為農(nóng)村法治發(fā)展提供必要的制度和經(jīng)濟保障，引導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展方向，讓農(nóng)民在利益均衡中承認、認可、認同國家主流法治理念。目前的農(nóng)村組織主要包括村黨支部、村民委員會、村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村道德自律組織及農(nóng)村各種理事會等。在整個農(nóng)村法治發(fā)展中，它們“一方面代表著組織成員（農(nóng)民）的利益，另一方面又與地方政府和村民自治組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，其作為政府、自治組織與農(nóng)民之間聯(lián)系的橋梁和紐帶，能緩和國家、集體與農(nóng)民的矛盾，能為國家法律在農(nóng)村的實施提供合適的載體”[5]。兩種組織資源在農(nóng)村法治發(fā)展中具有功能互補性，通過整合可望形成整體合力，共同推進農(nóng)村法治發(fā)展。
整合農(nóng)村人力資源，激活農(nóng)村法治化治理的主體動能。國家干部與農(nóng)村精英是農(nóng)村法治發(fā)展的主要人力資源。國家干部作為國家公共權(quán)力在農(nóng)村的執(zhí)行者，相對普通民眾而言，有較高文化水平、法律涵養(yǎng)、社會經(jīng)驗，了解更多的國家法律和政策，在農(nóng)村法治推進中，他們應(yīng)起“火車頭”的作用。國家干部不僅應(yīng)承擔普法宣傳的作用，更重要的是要通過對農(nóng)村各種事務(wù)的依法治理向農(nóng)民宣示法律在農(nóng)村治理特別是在農(nóng)民權(quán)益保障中的重要作用，讓農(nóng)民感受到法律的價值。農(nóng)村精英主要包括村組干部與民間精英，民間精英又包括在鄉(xiāng)的知識青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退伍軍人、退休回鄉(xiāng)人員、農(nóng)村經(jīng)濟能人、地方宗族（家族）權(quán)威等。他們處理具體事務(wù)的行為方式在村民中具有示范性，起“領(lǐng)頭羊”的作用。兩種人力資源在農(nóng)村法治發(fā)展中從把握導(dǎo)向到行為示范，形成一個完整的法治發(fā)展鏈條，其在法治進程中的銜接性是整合的基礎(chǔ)。通過整合，可以引導(dǎo)村民逐步學(xué)會用法治思維和法治方式分析問題、化解矛盾，激活農(nóng)村法治發(fā)展的主體動能。
（三）培養(yǎng)農(nóng)民法律意識是推進農(nóng)村治理法治化的關(guān)鍵
加強普法，提高農(nóng)民法律意識。“實現(xiàn)一種治理秩序，必然要求摒除獨斷意志，建立一種商討的平臺和穩(wěn)定的預(yù)期。”[6]這一法治化治理平臺得以運行的重要基礎(chǔ)乃是農(nóng)民的法律意識，應(yīng)針對農(nóng)村實際科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村普法的進程和內(nèi)容。可以考慮分四個階段：第一階段要讓農(nóng)民重新認識法律，知道法律的功能不僅僅是懲罰，還有保障權(quán)利的一面，實現(xiàn)由義務(wù)本位觀向權(quán)利本位觀的轉(zhuǎn)變；第二階段要讓農(nóng)民讀懂法律的規(guī)則，知道并不是事實如此就一定能打贏官司，關(guān)鍵在于證據(jù)；第三階段要讓農(nóng)民知曉法律的程序，知道訴訟的過程；第四階段是要讓農(nóng)民養(yǎng)成依法的習慣，形成法律信仰。在行政法治發(fā)展的諸多主體中，最關(guān)鍵的在于村組干部，他們處理矛盾的方式方法在各村、各組具有示范、傳導(dǎo)作用，農(nóng)村普法應(yīng)先從他們開始。
推進農(nóng)民傳統(tǒng)思維的法治轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)法律文化在一定程度上制約著農(nóng)村法治發(fā)展，然而，在現(xiàn)有農(nóng)民文化素質(zhì)和當前農(nóng)村經(jīng)濟條件下，要完全剔除傳統(tǒng)文化的影響直接通過移植西方法治觀念來實現(xiàn)農(nóng)村法治是不現(xiàn)實的，沒有國家法律文化對鄉(xiāng)土文化的法治化“修改”，要實現(xiàn)農(nóng)村法治也不可能。社會主義法治理念、法治精神、法治原則和各種法律規(guī)范是國家正式制度層面的法治文化資源。農(nóng)村公序良俗、傳統(tǒng)、習慣、鄉(xiāng)約等是帶有農(nóng)村地域特色的農(nóng)村法治文化資源。國家“送法下鄉(xiāng)”的普法宣傳并未能讓農(nóng)民接受和認同國家法治，農(nóng)村在很大程度上依然是一個法律的“不入之地”，村民仍然習慣于以傳統(tǒng)的思維方式思考和解決矛盾。文化具有滲透力，也具有融合性，這些天然的屬性是兩種法治文化資源整合的基礎(chǔ)。應(yīng)通過各種適合于村民接受的載體和形式將國家法治文化融入農(nóng)村本土文化，潛移默化地觸動和影響村民的傳統(tǒng)思維，推進農(nóng)民傳統(tǒng)思維的法治轉(zhuǎn)型。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖湘論壇》
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