——基于蘇州市的案例分析
摘要： 轉(zhuǎn)向以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化，是應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)規(guī)模擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致系列社會(huì)問題的必由之路。這種新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要政府的公共服務(wù)職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化共享。針對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)的供給內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、制度等層面的諸多挑戰(zhàn)，從多維度提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所要求的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變路徑。主要包括堅(jiān)持以人為本和共享均等化公共服務(wù)的核心發(fā)展理念、調(diào)整和轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、按照不同群體需求提供有效公共服務(wù)、促進(jìn)多元協(xié)同的公共服務(wù)供給方式、改革公共服務(wù)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府考核的指揮棒。同時(shí)，也要注重解決轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能與城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡、與戶籍制度改革的關(guān)系、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)公共服務(wù)供給等不同層次的現(xiàn)實(shí)問題。
關(guān)鍵詞： 新型城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)；職能轉(zhuǎn)變；均等化共享
與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和要求相聯(lián)系，公共服務(wù)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，政府提供公共服務(wù)已經(jīng)從“從無到有”的階段轉(zhuǎn)向“從無到有”和“從有到優(yōu)”的任務(wù)并存階段：一方面是與城鎮(zhèn)化有關(guān)的特定群體的多層次公共服務(wù)需求沒有得到滿足；另一方面是已經(jīng)獲得某些公共服務(wù)的特定群體，享受的公共服務(wù)質(zhì)量并不高。從這個(gè)角度而言，新型城鎮(zhèn)化的以人為本，不只是人的進(jìn)城這種空間變化，更為本質(zhì)和核心的是農(nóng)民以及農(nóng)民工得到公共服務(wù)的均等化。
實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，除了從經(jīng)濟(jì)角度解決城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)效率，還要從政治角度來解決城鎮(zhèn)化的社會(huì)公平，因?yàn)樗婕傲鲃?dòng)人口尤其是非戶籍流動(dòng)人口共享公共服務(wù)的基本權(quán)利問題。中國現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展要求政府治理轉(zhuǎn)型，其中包括公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變和思路轉(zhuǎn)型。政府在提供公共服務(wù)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)、供給方式、財(cái)政支出與考核機(jī)制等方面，都需要進(jìn)一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。
一、新型城鎮(zhèn)化要求公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變升級(jí)
我國政府職能轉(zhuǎn)變把公共服務(wù)職能作為一個(gè)重要部分以及要求基本公共服務(wù)均等化，經(jīng)歷了不同發(fā)展階段。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化則要求公共服務(wù)職能進(jìn)入轉(zhuǎn)變升級(jí)的新階段，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)同步，應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化共享。
我國確定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)之后，經(jīng)歷了快速城市化過程，“城鎮(zhèn)化率從1992年的27.46%提高到2011年的51.27%”[1]。長期快速城市化進(jìn)程在取得成就的同時(shí)也產(chǎn)生了不能再忽視和回避的嚴(yán)重社會(huì)問題和矛盾，尤其是數(shù)量規(guī)模化、粗放型擴(kuò)張帶來城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題和結(jié)構(gòu)失衡的矛盾。地方政府在向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)和增加公共支出上比較消極的態(tài)度和重視城鎮(zhèn)化率的數(shù)量而輕視人的城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，無法使得伴隨城鎮(zhèn)化形成的流動(dòng)人口這一特定人群共享改革發(fā)展成果和公共服務(wù)。說到底，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展尚未實(shí)現(xiàn)。
新型城鎮(zhèn)化要求政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入一個(gè)新階段。“中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式及動(dòng)力機(jī)制的最突出特征是政府主導(dǎo)，就是通過行政手段和政策引導(dǎo)等政府行為對(duì)城市發(fā)展的各方面進(jìn)行調(diào)控，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。”[2]市場發(fā)展的不健全和社會(huì)發(fā)展的滯后決定中國的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型需要政府治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，需要政府的參與、引導(dǎo)和干預(yù)。全面推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性新型城鎮(zhèn)化的要求。在我國政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程中，2002年國務(wù)院首次提出了政府職能新定位，“切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來”[3]。這說明我國政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。后來發(fā)展到要求公共服務(wù)均等化，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》把總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為2020年全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。但實(shí)際上，與新型城鎮(zhèn)化要求相應(yīng)的不僅是一般層面的公共服務(wù)均等化，還包括推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋等多層次目標(biāo)。為此，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的公共服務(wù)職能就勢(shì)在必行。
從世界范圍觀察，城市化是一個(gè)多維結(jié)構(gòu)的變化過程，不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，還包括城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、公共財(cái)政結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的變化。而我國目前城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)狀況是，這些結(jié)構(gòu)變化沒有同步進(jìn)行，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)結(jié)構(gòu)上，還需補(bǔ)齊短板。公共服務(wù)供給數(shù)量嚴(yán)重不足，包括未能充分實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”所要求的教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)供給，而且優(yōu)質(zhì)資源更少；公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)分布不均、配置錯(cuò)位，也體現(xiàn)在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)供給領(lǐng)域。例如，雖然政策提出了流動(dòng)人口隨遷子女義務(wù)教育“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主”的要求，但實(shí)際執(zhí)行變樣。“一些地方政府仍然設(shè)置一些不合理的門檻條件，把流動(dòng)人口子女擋在公辦學(xué)校外面……與本地學(xué)生存在明顯的區(qū)隔。”[4]170在醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)保障服務(wù)上也存在類似問題。
中央發(fā)展戰(zhàn)略與政策的指向之一是加強(qiáng)公共服務(wù)共享。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》的一部分內(nèi)容是強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的必由之路，這一路徑要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。“十三五規(guī)劃”確定的新發(fā)展理念，同樣適用對(duì)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)。關(guān)鍵的“共享”發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化必須以大力推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)為立足點(diǎn)，建立起城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展體系。“抓住人的城鎮(zhèn)化這個(gè)核心和提高質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵……著力增加適應(yīng)居民需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給”[5]，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這是從根本上縮小城鄉(xiāng)權(quán)利差別和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。“如果遷移、就業(yè)、教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面存在城鄉(xiāng)之間的巨大不平等，那么討論城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民能不能富裕就不是一個(gè)有意義的問題，真正的問題是先解決城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等問題，解決城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置問題”[6]。消除了城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的巨大不平等和實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，才能真正達(dá)到“共享”的結(jié)果。
“十三五規(guī)劃”要求以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面推進(jìn)改革任務(wù)。公共服務(wù)領(lǐng)域的職能履行和服務(wù)供給，也要在公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)、層次、內(nèi)容、供給制度和價(jià)值排序等方面進(jìn)行調(diào)整與改革，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)“共享”發(fā)展的目標(biāo)。公共服務(wù)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容調(diào)整與轉(zhuǎn)變，以及對(duì)不同群體公共服務(wù)供給的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變，在深層次上推進(jìn)時(shí)，就是利益格局的深刻調(diào)整。打破各級(jí)地方政府在公共服務(wù)財(cái)政支出上幾乎固化的利益格局，給予城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的農(nóng)民工、流動(dòng)人口等群體以傾斜性分配、轉(zhuǎn)移性分配，兼顧不同新群體的切身利益和根本利益。所以，要對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不僅向特定群體增加公共服務(wù)供給，還要提升公共服務(wù)質(zhì)量，確保平等共享公共服務(wù)的權(quán)利。
二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共服務(wù)統(tǒng)籌與挑戰(zhàn)
落實(shí)國家新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，地方政府逐步開始實(shí)踐轉(zhuǎn)型。分析一些試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中注重公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變提升的實(shí)踐與挑戰(zhàn)，為全國普遍實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。江蘇省把新型城鎮(zhèn)化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展融合在一起，體現(xiàn)在《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃（2014—2020）年》中，在地市級(jí)層面，多數(shù)地方也是把新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化結(jié)合在一起統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展，像蘇州、淮安、徐州等市。其中，蘇州市作為城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)居民收入差距最小、發(fā)展最協(xié)調(diào)的區(qū)域之一。為此，選擇蘇州市在轉(zhuǎn)向以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路上，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)共享公共服務(wù)的案例給予分析。
（一）多領(lǐng)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化共享
蘇州市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)安排，推動(dòng)傳統(tǒng)外延擴(kuò)張式的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。蘇州市包括其下轄的太倉、張家港、相城等縣市區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)社保，促進(jìn)教育衛(wèi)生服務(wù)均等化，通過系列相關(guān)政策和制度創(chuàng)新，不斷促進(jìn)全體居民同等的權(quán)益保障和共享公共服務(wù)，推進(jìn)基本民生公共服務(wù)向常住人口覆蓋。
1.構(gòu)建統(tǒng)一公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)
穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要維度。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)，要求政府加強(qiáng)就業(yè)保障職能。2009年蘇州市在全省率先探索了城鄉(xiāng)一體化就業(yè)的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)就業(yè)政策統(tǒng)一、就業(yè)服務(wù)共享、就業(yè)條件平等，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度、就業(yè)困難人員援助制度。加快就業(yè)服務(wù)體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和高質(zhì)量就業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升城鄉(xiāng)居民的就業(yè)質(zhì)量和水平。
提供就業(yè)服務(wù)的重要載體之一是基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，將農(nóng)村勞務(wù)合作社也納入政府扶持范圍。優(yōu)化就業(yè)市場環(huán)境，發(fā)揮蘇州人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園的集聚效應(yīng)，有效優(yōu)化和提升全市就業(yè)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。2014年，全市三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比為3.5∶60.6∶35.9，第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)潛力逐步顯現(xiàn)。①例如，太倉市建立了保障勞動(dòng)就業(yè)的基層公共服務(wù)平臺(tái)，作為基層公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)重要載體，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場和平等就業(yè)制度。在2007年建立“社區(qū)勞動(dòng)保障服務(wù)站”的基礎(chǔ)上，2014年根據(jù)市政府《關(guān)于進(jìn)一步扶持農(nóng)村勞務(wù)合作社發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意見》，太倉市成立了農(nóng)村勞務(wù)合作社建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)施農(nóng)村勞務(wù)合作社實(shí)體化建設(shè)，擴(kuò)大城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了突破，尤其為農(nóng)民工就業(yè)提供高效便捷的公共服務(wù)。②這類勞務(wù)合作社既是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)和滿足市場用工需求的有效組織形式，又是政府履行服務(wù)職能的重要載體。勞務(wù)合作社的規(guī)范化發(fā)展及其就業(yè)培訓(xùn)職能的發(fā)揮，促進(jìn)了農(nóng)民就業(yè)，有效整合了農(nóng)村勞動(dòng)力資源。
張家港從市、鎮(zhèn)兩級(jí)不斷完善公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，在村級(jí)建立勞動(dòng)保障服務(wù)站，服務(wù)對(duì)象可在各個(gè)平臺(tái)得到免費(fèi)的公共就業(yè)服務(wù)。政府規(guī)范了本地戶籍勞動(dòng)者和非本地戶籍的流動(dòng)人員統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記管理制度，通過統(tǒng)一的公共就業(yè)信息化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和統(tǒng)一規(guī)劃的人力資源市場，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者均等地享受到各類求職和就業(yè)服務(wù)。
2.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)并軌
蘇州市推進(jìn)社會(huì)保障并軌，優(yōu)化布局現(xiàn)有的社會(huì)保障資源，建立健全了城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。2011年7月，全市城鄉(xiāng)低保實(shí)現(xiàn)全面并軌，標(biāo)準(zhǔn)從當(dāng)年每人每月500元提高到目前750元；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)也在2012年全面并軌。以社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)為單位，全市范圍內(nèi)的本市戶籍人口和持有居住證的非本市戶籍人口統(tǒng)一參保，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保、養(yǎng)老、醫(yī)療保障的三大并軌，在企業(yè)就業(yè)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)，將已經(jīng)享受新農(nóng)保、城鎮(zhèn)老年居民補(bǔ)貼、新農(nóng)合、少兒學(xué)生大病保險(xiǎn)在內(nèi)的城鄉(xiāng)居民，統(tǒng)一納入居民社會(huì)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度。③
張家港市以推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置為著力點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。為了提高社會(huì)保障水平，實(shí)行了城鄉(xiāng)低保一體化；2011年全面推進(jìn)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保，21.6萬農(nóng)民兩年全部納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，在蘇州率先實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，取消了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)這個(gè)險(xiǎn)種。④太倉市建立城鄉(xiāng)一體的最低生活保障制度、居民醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決落戶城鎮(zhèn)而集中居住的農(nóng)民社區(qū)服務(wù)訴求，為進(jìn)城農(nóng)民提供社保和福利等公共服務(wù)。
3.均衡配置教育資源共享同城待遇
蘇州市大力促進(jìn)教育公平，以創(chuàng)建“全國首個(gè)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡地級(jí)市”和“江蘇省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡改革發(fā)展示范區(qū)”為契機(jī)，優(yōu)化教育資源配置，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村傾斜。同時(shí)，在外省來蘇和省內(nèi)異地務(wù)工人員隨遷子女的教育方面也有一定的措施。例如，在統(tǒng)籌教育發(fā)展上，太倉市建立區(qū)域內(nèi)骨干教師到農(nóng)村學(xué)校任教、巡回授課，城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教等制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)教育資源均衡配置。
在基礎(chǔ)教育方面，相城區(qū)不斷擴(kuò)大教育資源，統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，均衡提升辦學(xué)條件。推進(jìn)公辦學(xué)校吸納外來務(wù)工子女入學(xué)，享受同城待遇。“公辦學(xué)校吸納率逐年提高，從2005年的50.60%提高到2012年的76.28%，2012年全區(qū)義務(wù)教育公辦學(xué)校共吸納外來務(wù)工子女19740人。目前已有80%外來務(wù)工子女進(jìn)入公辦學(xué)校上學(xué)。”⑤同時(shí)，區(qū)政府還通過學(xué)校建設(shè)規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、師資隊(duì)伍流動(dòng)管理的統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)投入與使用的統(tǒng)一等“六個(gè)統(tǒng)一”，來促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源的均衡配置與共享。
4.為公共服務(wù)均等化增加財(cái)政支出
新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的公共服務(wù)均等化供給，離不開政府財(cái)政支出的基礎(chǔ)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷向公共服務(wù)傾斜，比如，相城區(qū)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在逐步優(yōu)化，全區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出由2010年的21.95億元，占一般公共預(yù)算支出的74%，增加到2014年的39.96億元，占一般公共預(yù)算支出的78.9%。⑥地方政府為均等化共享公共服務(wù)加大財(cái)政保障和支持。比如，太倉市優(yōu)先教育領(lǐng)域的財(cái)政投入，建立義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥款的聯(lián)動(dòng)增長機(jī)制。2015年，生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)提高至小學(xué)1000元、初中1200元，并逐年增長。⑦在公共文化和體育服務(wù)上，也不斷加大財(cái)政投入和對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，落實(shí)文化惠民工程包括文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)一步加大公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，保障全市城鄉(xiāng)居民都享受到更好的基本公共衛(wèi)生服務(wù)。
除了像蘇州市這樣一些試點(diǎn)地方通過城鄉(xiāng)一體化來推進(jìn)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)均等化共享，還有一些試點(diǎn)地方是通過就地城鎮(zhèn)化來解決農(nóng)民享受公共服務(wù)的市民化。比如，晉江市在新型城鎮(zhèn)化過程中，堅(jiān)持“保障全覆蓋，待遇均等化”原則，增加財(cái)政支出，縮小城鄉(xiāng)差距，把社會(huì)保障等公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化和市民化。政府還結(jié)合從居住證制度到戶籍制度改革，使得新晉江人享受同等服務(wù)。又如，德州市兩區(qū)同建的就近城鎮(zhèn)化方式，政府一方面為就近城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)，保證轉(zhuǎn)移農(nóng)民充分就業(yè)；另一方面加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，健全公共服務(wù)配套供給，改善就地市民化的這些農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式，目的都是為了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。
（二）新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)供給面臨的挑戰(zhàn)
上述東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一些地市在新型城鎮(zhèn)化過程中，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展和均等化共享，雖然與中西部較不發(fā)達(dá)地區(qū)相比，取得了明顯進(jìn)展和成就，但同時(shí)也不可忽視一些現(xiàn)實(shí)問題的存在。
第一，各項(xiàng)公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不平衡的問題。在新型城鎮(zhèn)化過程中轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能，從具體領(lǐng)域分析，對(duì)統(tǒng)一就業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)比重較大，其次注重的是社會(huì)保障服務(wù)并軌。而對(duì)流動(dòng)人口的住房、子女教育等基本民生公共服務(wù)的傾斜和轉(zhuǎn)變力度還不足，這對(duì)于實(shí)際達(dá)到新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)而言，仍然是很大的挑戰(zhàn)。
第二，公共服務(wù)的數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題。這與公共服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡的問題是并存的。就全國總體狀況分析，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的不均衡，除了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的問題之外，還有就業(yè)城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的進(jìn)展。2014年和2015年，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力較大的不確定性復(fù)雜國際環(huán)境下，新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)突破了既定目標(biāo)，分別是1322萬人和1312萬人[7]。由此，也導(dǎo)致了新型城鎮(zhèn)化中的政府公共服務(wù)職能履行和公共服務(wù)供給中的很多問題。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域里，進(jìn)城流動(dòng)人口子女上學(xué)難度大，再加上農(nóng)村撤點(diǎn)并校和教育資源分配不均，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基礎(chǔ)教育供給都存在缺失。城鎮(zhèn)人口不斷增多以及老齡化加快，給醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)提出了更大挑戰(zhàn)。保障房的公共服務(wù)，在建設(shè)環(huán)節(jié)和分配環(huán)節(jié)都有很多問題，不少地方政府“未足額提取或安排保障性安居工程資金，一些單位違規(guī)向城鎮(zhèn)保障性安居工程項(xiàng)目收取行政事業(yè)性費(fèi)用和政府性基金，未按規(guī)定撥付、使用或管理專項(xiàng)資金”[8]。這些都是政府公共服務(wù)職能履行應(yīng)該重點(diǎn)解決好的問題。
第三，公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出問題。雖然政府對(duì)公共服務(wù)總體支出的絕對(duì)數(shù)量有所增加，但是公共支出的比例與結(jié)構(gòu)還有問題。蘇州市在公共服務(wù)職能履行方面的某些財(cái)政支出問題也具有一定普遍性。對(duì)公共服務(wù)支出分析，以教育支出為例，蘇州市在2012年到2014年，教育支出占財(cái)政預(yù)算支出的比重分別下降0.37%和3.28%，而城鎮(zhèn)化率則分別增長0.84%和0.8%。⑧住房保障支出也有所下降，影響到保障性住房的公共服務(wù)供給。這從一個(gè)側(cè)面說明了公共服務(wù)供給的增長率趕不上城鎮(zhèn)化率的提高。
第四，公共服務(wù)供給能力面臨著挑戰(zhàn)。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人們對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求進(jìn)一步增大，政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力的短缺進(jìn)一步凸顯出來。比如，許多地方實(shí)行了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋和全統(tǒng)籌，但保障水平還相當(dāng)?shù)停瑢?duì)于縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的作用不充分。這些都給政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變帶來更大壓力。有研究預(yù)測，“2016—2020年我國城市化進(jìn)程中公共服務(wù)潛在需求規(guī)模與供給能力的預(yù)測差值分別為1.91萬億元、1.86萬億元、1.78萬億元、3.09萬億元、4.24萬億元。需求大于供給，基本公共服務(wù)供給存在缺口，且缺口呈逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。”[9]而政府的實(shí)際公共服務(wù)供給能力和公共服務(wù)結(jié)構(gòu)仍存在不同程度的問題，需要進(jìn)一步通過公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變升級(jí)來解決。
三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能的路徑選擇
新型城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)推進(jìn)并不是具備了強(qiáng)大財(cái)政支撐這一個(gè)必要條件就能完全實(shí)現(xiàn)，那樣會(huì)把問題簡單化，更重要的還有公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變與制度改革。通俗而言，新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)性推進(jìn)不能單單計(jì)算政府的財(cái)政支出，或者計(jì)算一個(gè)農(nóng)民工在城市落戶需要的財(cái)政成本，那是一個(gè)無法完全計(jì)算準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，因?yàn)檫€有很多不確定性和連帶性成本。所以，政府要從經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向型的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向走民生型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，堅(jiān)持“公共服務(wù)主導(dǎo)”的民生優(yōu)先，這是核心內(nèi)容和主要任務(wù)。尤其是一些較為不發(fā)達(dá)地區(qū)在借鑒蘇州市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體發(fā)展經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更要注重進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。一方面，從注重土地?cái)U(kuò)張型的GDP轉(zhuǎn)向加強(qiáng)公共服務(wù)職能和供給；另一方面，調(diào)整公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)和優(yōu)化資源配置。下面是路徑選擇的關(guān)鍵著力點(diǎn)。
（一）公共服務(wù)供給必須堅(jiān)持以人為本的發(fā)展邏輯和理念
城鎮(zhèn)化率是衡量城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)指標(biāo)，但又不能“唯城鎮(zhèn)化率”，正如不能“唯GDP”一樣。“僅靠提高城鎮(zhèn)化率并不一定能走向現(xiàn)代化。如果違背規(guī)律，一味追求城鎮(zhèn)化速度，而不顧就業(yè)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的條件，則有可能使現(xiàn)代化過程出現(xiàn)反復(fù)、中斷甚至倒退。”[4]6政府要轉(zhuǎn)變對(duì)增長型城鎮(zhèn)化率的過度追求，堅(jiān)持共享發(fā)展理念，把更多精力放在以公共服務(wù)有效供給來提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益上。可借鑒的蘇州經(jīng)驗(yàn)是，樹立“城鄉(xiāng)共生型的新型城鎮(zhèn)化”理念，在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌考慮公共服務(wù)供給，不再城鄉(xiāng)分治。
新型城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)需要財(cái)政支出的基礎(chǔ)，但財(cái)政支出要在系統(tǒng)配套制度下做到“好鋼用在刀刃上”，必須考慮城市和城鎮(zhèn)的承載能力，包括就業(yè)需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育需要的學(xué)校和師資、住房需要的土地、醫(yī)療需要的醫(yī)生和醫(yī)院等，這些資源并不是只依賴財(cái)政資金就能立即解決的。為此，在有限的資源基礎(chǔ)上，調(diào)整政府為“人的城鎮(zhèn)化”提供公共服務(wù)的思路，不一定是完全進(jìn)城，人的城鎮(zhèn)化≠完全進(jìn)城享受公共服務(wù)，或者人的城鎮(zhèn)化≠完全落戶城市和城鎮(zhèn)；而是人的城鎮(zhèn)化=享受與市民同樣公共服務(wù)的同等權(quán)利，對(duì)公共服務(wù)的共享可以在不同的空間來實(shí)現(xiàn)，而不一定都在城市。所以，根本上是增強(qiáng)公共服務(wù)在不同區(qū)域、不同城鄉(xiāng)之間的覆蓋程度，增加供給數(shù)量和調(diào)整供給結(jié)構(gòu)。新型城鎮(zhèn)化并非讓農(nóng)民完全進(jìn)城落戶，更現(xiàn)實(shí)的是農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方式以及享受公共服務(wù)上的市民化。
建立不分地域、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，使得農(nóng)民、流動(dòng)人口都能共享均等化的公共服務(wù)。“重視人的城鎮(zhèn)化的實(shí)際推進(jìn)，除了重視經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)體系的演進(jìn)外，對(duì)影響民眾生活質(zhì)量的醫(yī)療、文教等現(xiàn)階段的短板性領(lǐng)域，結(jié)合各自的區(qū)域特點(diǎn)采取不同力度的傾斜政策，并將各項(xiàng)改進(jìn)措施盡量制度化。”[10]比如，東部地區(qū)地方政府必須補(bǔ)上歷史欠賬，通過財(cái)政支出及政策傾斜來彌補(bǔ)對(duì)農(nóng)民工或外來常住人口的公共服務(wù)供給。西部地區(qū)在推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，吸取東部地區(qū)快速城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)，繞過或不經(jīng)過那種只重視土地規(guī)模擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化，而注重公共服務(wù)城鎮(zhèn)化在整體新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位與各方面協(xié)調(diào)推進(jìn)。
（二）按照不同群體需求分類提供有效公共服務(wù)
新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)影響的是農(nóng)民工群體、農(nóng)村人口和非戶籍流動(dòng)人口等不同群體。有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化過程中的公共服務(wù)權(quán)益沒有得到保障的問題，更有非戶籍流動(dòng)人口在社會(huì)權(quán)利方面無法享受公共服務(wù)的嚴(yán)重問題。要明確公共服務(wù)涉及的不同群體，根據(jù)群體需求來提供公共服務(wù)。蘇州市一些縣市區(qū)分為兩部分解決本地農(nóng)民進(jìn)城和外來人口進(jìn)城問題，本地農(nóng)民通過戶籍平等化，對(duì)外來打工者實(shí)行積分落戶，最終目的都是享受均等化公共服務(wù)。除了進(jìn)城的外來流動(dòng)人口之外，進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民集中居住小區(qū)的群體、城中村群體的公共服務(wù)都需要有針對(duì)性的解決。
即使非戶籍流動(dòng)人口也有差別，又可分為不同的次級(jí)群體。“我國流動(dòng)人口群體內(nèi)部在教育、就業(yè)、收入等多方面都存在很大差距，生存型流動(dòng)和發(fā)展型流動(dòng)并存。統(tǒng)籌兼顧不同流動(dòng)人口群體的利益訴求。”[11]在流動(dòng)人口中，有些是在不同城市之間的“城——城流動(dòng)”，多數(shù)屬于發(fā)展型流動(dòng)，這一群體對(duì)于基本公共服務(wù)的需求并不是那么迫切。有些群體是“城——鄉(xiāng)流動(dòng)”，這一類群體具有農(nóng)業(yè)戶口，為了生存而在城市尋求就業(yè)或長期就業(yè)，他們主要是生存型的公共服務(wù)訴求。因此，要區(qū)分不同群體，分別提供有所側(cè)重的公共服務(wù)。對(duì)于流動(dòng)人口的公共服務(wù)供給，先著重解決城鄉(xiāng)之間為了生存而流動(dòng)的群體的公共服務(wù)供給。
（三）調(diào)整和轉(zhuǎn)變公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)
公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，一方面是公共服務(wù)內(nèi)容本身的結(jié)構(gòu)，主要是基礎(chǔ)教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會(huì)保障服務(wù)等服務(wù)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)調(diào)整與側(cè)重點(diǎn)的變化；另一方面是公共服務(wù)的地域空間結(jié)構(gòu)，主要是公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、大中城市與小城鎮(zhèn)之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整與公共服務(wù)資源的均衡優(yōu)化配置。通過一體化的公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)不同群體的基本權(quán)利保障。
首先要加強(qiáng)流動(dòng)人口和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)。調(diào)整公共服務(wù)供給的價(jià)值排序、供給優(yōu)先次序，把教育公共服務(wù)放在重要位置，這是最能體現(xiàn)均等和公平的公共服務(wù)。“教育權(quán)利平等絕對(duì)是至關(guān)重要的。只要中國不明確農(nóng)民工子弟接受教育的平等權(quán)利，那就等于是在準(zhǔn)備后果不堪設(shè)想的定時(shí)炸彈。”[12]受教育是每一個(gè)公民的權(quán)利和義務(wù)。在轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能中，教育是一個(gè)極為重要的方面。新型城鎮(zhèn)化過程中的教育均等化共享，關(guān)鍵點(diǎn)在于解決流動(dòng)人口和農(nóng)村教育問題，不要把這些兒童的教育與農(nóng)民（工）沒有城市戶籍聯(lián)系在一起，由此帶來的一個(gè)正面效應(yīng)是解決農(nóng)村大量留守兒童問題。
其次是就業(yè)和住房的公共服務(wù)。促進(jìn)充分穩(wěn)定的就業(yè)是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)關(guān)鍵。蘇州市統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)和系列相關(guān)制度保障值得借鑒。流動(dòng)人口在城市穩(wěn)定落戶的另一個(gè)關(guān)鍵是住房，在為這一群體解決住房問題上，政府的保障房制度要有突破性改革，使得真正需要住房的低收入群體獲益。
再次是醫(yī)療和養(yǎng)老社會(huì)保障服務(wù)。調(diào)整與改革醫(yī)療資源和公共服務(wù)格局，以及相應(yīng)的財(cái)政投入分配格局。注重統(tǒng)籌各類保障待遇，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低社會(huì)保障的一元化制度，縮小不同群體之間社會(huì)保障公共服務(wù)的差距。按照國家政策，允許在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度。
最后要為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展提供服務(wù)。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的，尤其是新型城鎮(zhèn)化必須推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的一產(chǎn)、二產(chǎn)和三產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、金融服務(wù)、信息服務(wù)、產(chǎn)銷對(duì)接服務(wù)。
（四）以多元主體協(xié)同的方式增加公共服務(wù)
改善民生公共服務(wù)沒有終點(diǎn)，世界上任何國家的政府都不會(huì)保證有無限增長的公共服務(wù)支出。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，政府作為公共服務(wù)的唯一提供者，不僅財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，而且提供公共服務(wù)的效率也會(huì)降低。“公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供缺少市場化和社會(huì)力量參與，供給和需求之間存在很大張力。”[13]因此，要在公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)方式上，激發(fā)其他社會(huì)主體的活力和服務(wù)能力，解決有限的公共資源與無限的公共服務(wù)需求之間的矛盾。與有效政府治理轉(zhuǎn)型相一致，公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)需要供給主體和供給方式的多元化。“社會(huì)人口的流動(dòng)實(shí)際上需要公共服務(wù)提供方式發(fā)生一個(gè)大的轉(zhuǎn)變，也就是要‘讓公共服務(wù)跟著人走’。……不能說公共服務(wù)在農(nóng)村而人在城里，這樣的話人與公共服務(wù)就脫節(jié)了。”[14]
在提供公共服務(wù)的過程中，政府要與市場有機(jī)結(jié)合，政府引導(dǎo)搭建平臺(tái)，企業(yè)主體負(fù)責(zé)提供一些領(lǐng)域的公共服務(wù)，發(fā)展多種形式的政府購買服務(wù)方式。連接政府與社會(huì)，即指政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)主體等在推進(jìn)公共服務(wù)均等化過程中的協(xié)同合作。在政府與農(nóng)民的關(guān)系上，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、農(nóng)民為主體，這里主要適用于就地城鎮(zhèn)化過程中的公共服務(wù)供給。政府通過提供和創(chuàng)造制度環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)主體力量參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)的供給，運(yùn)用多種激勵(lì)方式把多元社會(huì)主體的各自優(yōu)勢(shì)和資源都發(fā)揮出來、利用起來。養(yǎng)老服務(wù)體系與其他領(lǐng)域的公共服務(wù)比較而言，相對(duì)較容易采取多元主體供給的方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本和非營利組織進(jìn)入，滿足老人不同層次和類型的公共服務(wù)需求。擴(kuò)大教育服務(wù)資源，積極扶持民辦的流動(dòng)人口子女學(xué)校，使之成為公辦教育資源的一種補(bǔ)充。學(xué)前教育領(lǐng)域，也可以用政府購買服務(wù)的方式擴(kuò)大和扶持民辦幼兒園的發(fā)展。
（五）改革公共服務(wù)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
轉(zhuǎn)變公共服務(wù)結(jié)構(gòu)更為深層次的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是，公共財(cái)政在公共服務(wù)支出上的結(jié)構(gòu)調(diào)整。城鄉(xiāng)公共財(cái)政人均投入水平從一個(gè)側(cè)面反映了城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展差距。但問題是，這些人均指標(biāo)不能準(zhǔn)確全面反映公共服務(wù)均衡化程度，甚至更不能反映城鄉(xiāng)公共服務(wù)“共享”程度，以及結(jié)構(gòu)性需求與供給狀況。由此，重要的是改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保證公共服務(wù)的資源要素在城鄉(xiāng)之間均衡配置。公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜，表現(xiàn)為財(cái)政在農(nóng)村公共服務(wù)支出上的絕對(duì)數(shù)量增加，更重要的是在農(nóng)村公共服務(wù)支出上的比例要有絕對(duì)提高。
與此相聯(lián)系，評(píng)價(jià)一個(gè)地區(qū)公共服務(wù)供給狀況，經(jīng)常用人均占有量為指標(biāo)，這不能說沒道理，但還應(yīng)有其他衡量尺度作為補(bǔ)充或配套方式。比如基礎(chǔ)教育供給，用人均指標(biāo)只能說明一定的支出比率，而對(duì)新型城鎮(zhèn)化所要求的加大基礎(chǔ)教育供給，要求學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建和彌補(bǔ)師資力量的缺口而言，卻無法反映出來。所以，從源頭上通過公共財(cái)政在公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，促進(jìn)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，建立多元化公共服務(wù)投入機(jī)制，包括吸引社會(huì)投資或社會(huì)主體對(duì)公共服務(wù)的投入。更深層次上，公共服務(wù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及財(cái)政體制改革，是中央與地方之間的博弈，要觸動(dòng)地方政府財(cái)政分配的原有利益格局，需要中央改變對(duì)地方政府考核的指揮棒，才可能有效。
（六）轉(zhuǎn)變中央對(duì)地方政府公共服務(wù)考核機(jī)制
由于缺乏有力的激勵(lì)機(jī)制，地方政府常常將非本地戶籍流動(dòng)人口排除在享受公共服務(wù)的群體之外，地方政府在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)上的動(dòng)力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和公共服務(wù)均等化目標(biāo)的動(dòng)力。如果不改變只注重城鎮(zhèn)化率的數(shù)量考核的指揮棒，地方政府難以有足夠動(dòng)力來促進(jìn)流動(dòng)人口包括農(nóng)民工在城鎮(zhèn)共享基本的公共服務(wù)。GDP還是各級(jí)地方政府關(guān)心的核心指標(biāo)，包括城鎮(zhèn)化率、就業(yè)率、人均收入等指標(biāo)，都與短期GDP增長密切相關(guān)。雖然這些指標(biāo)能在一定程度上說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r，但是像人均收入這樣的指標(biāo)很容易掩蓋城鄉(xiāng)之間的巨大差距，以及同樣作為國民應(yīng)該享受的公共服務(wù)的差距。
為此，必須進(jìn)一步調(diào)整轉(zhuǎn)變對(duì)地方政府的考核指揮棒，使其在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中注重不同群體享受公共服務(wù)的實(shí)際效果，而不單是表面上人均收入的數(shù)字。“各級(jí)政府的政績考核體系和激勵(lì)機(jī)制需要更根本的改變，把為社會(huì)提供公共服務(wù)、滿足廣大居民的實(shí)際需要……促進(jìn)社會(huì)長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展作為自己的主要職責(zé)。”[15]改革對(duì)地方政府考核的指揮棒，中央政府應(yīng)盡快建立一套比較完善的與新型城鎮(zhèn)化要求相適應(yīng)的地方政府公共服務(wù)績效評(píng)估體系。
結(jié)語
伴隨新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府的公共服務(wù)職能，一個(gè)核心思想是結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，改變以前認(rèn)為僅依靠增加財(cái)政投入數(shù)量就能解決城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)性問題的看法與認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持協(xié)調(diào)、共享發(fā)展的根本理念，對(duì)新型城鎮(zhèn)化所需的公共服務(wù)供給思路、方式方法、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和配套制度進(jìn)行調(diào)整和改革。加強(qiáng)基本公共服務(wù)的均等化共享，以結(jié)構(gòu)改革和制度轉(zhuǎn)型促使公共服務(wù)資源配置的公平與正義，避免有貧富差距的不同階層和不同群體之間的對(duì)立，增強(qiáng)社會(huì)包容性發(fā)展。
轉(zhuǎn)變政府的公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，有世界性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從世界城市化發(fā)展歷史進(jìn)程分析，政府有效干預(yù)和在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化當(dāng)中的作用是不可忽視的。針對(duì)城市化帶來的城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大和城市貧民窟問題，“很多國家的政府開始轉(zhuǎn)變政府職能，出臺(tái)大量傾向于社會(huì)弱勢(shì)群體的公共政策，特別是推行公共服務(wù)均等化，即為全體居民提供基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、保障性住房、衛(wèi)生設(shè)施以及清潔的飲用水等基本公共產(chǎn)品和服務(wù)”[16]。在發(fā)揮市場主導(dǎo)力量的同時(shí)，以政府引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性發(fā)展，特別是在理念上要從對(duì)流動(dòng)人口的管理轉(zhuǎn)向?yàn)檫@些群體提供公共服務(wù)，“在新型城鎮(zhèn)化過程中，政府職能定位不再是傳統(tǒng)的管理型政府，政府應(yīng)把提供‘高水平、寬覆蓋、均等化’的公共服務(wù)作為其基本職能，實(shí)現(xiàn)市民化與公共服務(wù)的對(duì)接”[17]。
在宏觀層面，我國東中西部的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平極不平衡，在實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)的過程中，要注意適度性，不搞一刀切，避免在就業(yè)機(jī)會(huì)供給不足的情況下，就以行政力量強(qiáng)制農(nóng)民集中落戶城鎮(zhèn)。審視人類歷史的發(fā)展進(jìn)程，伴隨城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村是否消失，是一個(gè)自然的、歷史的變遷過程，而不是只靠行政力量推動(dòng)的過程。全體國民共享均等化公共服務(wù)也不只是依靠流動(dòng)人口在城市落戶來實(shí)現(xiàn)。各級(jí)地方政府要從對(duì)城鎮(zhèn)化率的過度關(guān)注和追求，轉(zhuǎn)移到以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來提供公共服務(wù)、改革公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)與內(nèi)容等方面上來。“在公共服務(wù)提供上，要充分考慮到城鎮(zhèn)化過程中人口的流動(dòng)及變化，考慮到農(nóng)民變市民節(jié)奏的變化。以靜態(tài)的思維來追求公共服務(wù)的均等化和一體化，就有可能導(dǎo)致公共服務(wù)的供應(yīng)與需求兩張皮。”[18]可見，這些公共服務(wù)供給應(yīng)注重動(dòng)態(tài)調(diào)整。戶籍制度改革與城市資源的公共服務(wù)承載能力之間的矛盾，也要配套解決。有些促進(jìn)共享公共服務(wù)的政策不一定非要通過戶籍制度改革來實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變和促使流動(dòng)人口與非戶籍人口共享公共服務(wù)與戶籍制度改革可以同時(shí)推進(jìn)。比如，2014年三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好基本醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算工作的指導(dǎo)意見》，為全面實(shí)現(xiàn)跨省異地就醫(yī)結(jié)算奠定了基礎(chǔ)，這也會(huì)使流動(dòng)人口受益。
在中觀層面，借鑒國家“精準(zhǔn)扶貧”的做法，做到對(duì)流動(dòng)人口或城鎮(zhèn)化市民的“精準(zhǔn)公共服務(wù)”而避免有限公共服務(wù)資源的浪費(fèi)或流失。這方面也有一些問題應(yīng)進(jìn)一步探討。當(dāng)前關(guān)于流動(dòng)人口的信息不充分、各部門不共享，影響到公共服務(wù)的政策調(diào)整。應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代給政府職能履行帶來的挑戰(zhàn)，要打破部門之間的信息壁壘，建立全面的流動(dòng)人口信息動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)測體系以及部門共享這個(gè)信息管理體系的制度，為公共服務(wù)的政策調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變提供數(shù)據(jù)支撐。
在微觀層面，對(duì)就地城鎮(zhèn)化而形成農(nóng)村集中居住的社區(qū)，如何提供公共服務(wù)也有一些新問題。例如，張家港市楊舍鎮(zhèn)就面臨著由集中安置形成的新社區(qū)公共服務(wù)供給無法滿足農(nóng)民實(shí)際需求的問題。如何使集中居住與農(nóng)民生活習(xí)俗兼顧起來，解決集居后出現(xiàn)村和社區(qū)的交叉管理與管理銜接問題、新來的流動(dòng)人口問題、社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)問題，地方政府在解決這些問題上應(yīng)扮演何種角色，需要進(jìn)一步思考。
轉(zhuǎn)變和強(qiáng)化政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的公共服務(wù)職能，有很大空間和現(xiàn)實(shí)需求。基本發(fā)展方向只能是不斷協(xié)調(diào)推進(jìn)、擴(kuò)大共享公共服務(wù)的范圍。只有通過制度改革不斷打破一些制約因素，才能逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化共享。當(dāng)然，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題都無法在一個(gè)層面解決，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的道路上轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能的新階段，還需要其他領(lǐng)域和層面的制度改革與協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性推進(jìn)。
注釋與參考文獻(xiàn)：略
作者簡介：孫彩紅（1976—），女，山東夏津人，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，副研究員，管理學(xué)博士，從事政府治理與體制改革研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》
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