小時候，農(nóng)村就像一條背帶，背著我們長大。漸漸地，長大后，卻發(fā)現(xiàn)這根背帶再也拉不住我們。當我們紛紛進城，那記憶中的故鄉(xiāng)仿佛也只會在夢里出現(xiàn)。所以，有人開始感嘆：待不下的城市，回不去的故鄉(xiāng)！
或許，人都有對未知生活的幻想和期望，才會努力向往。就像我們在農(nóng)村，總盼著有一天能進城，成為市民，而城里的那些原住民也無不向往著農(nóng)村生活。當年的上海世博會甚至打出了“鄉(xiāng)村讓城市更向往”的口號，其實這都是對未來生活的一種期待。我們總有某種傾向：厭倦自身的環(huán)境而向往別人的生活。農(nóng)村向往城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，城市向往農(nóng)村的綠水青山、藍天白云。其實，無論是農(nóng)村還是城市，無論是公共服務(wù)還是綠水青山，都應(yīng)該懂得共享。農(nóng)村不應(yīng)該只是綠水青山的代名詞，也應(yīng)該有完善的公共服務(wù)，城市也應(yīng)該有更多的藍天白云。城際間的交流不應(yīng)該是單向，應(yīng)該是雙向的。不能只是大批的農(nóng)民涌向城市，也應(yīng)該有更多的城里人回歸農(nóng)村。并且這種回歸不是休閑式的旅游，而是真正地融入農(nóng)村生活。但是當前城里人即使想回歸農(nóng)村，尤其是一些早年在城市打拼取得一定收入和地位的老人，即使也想回來農(nóng)村也離不開城市的醫(yī)療條件。醫(yī)療等公共服務(wù)在農(nóng)村的供給和質(zhì)量根本沒法和城市相比，這是百姓看在眼里的情景，甚至根本都不需要借助數(shù)據(jù)來支持。
改革開放以來，特別是幾次民工潮，農(nóng)村越來越空心，城市化率越來越高。截止2015年，有數(shù)據(jù)顯示城市化率已達到56%。但是面對中國人口眾多的國情，即使我國的城市化率已經(jīng)達到發(fā)達國家的普遍水平，仍然會有幾億人口長期生活在農(nóng)村，并且隨著年輕人進城，留下來的老弱病殘更需要完善的公共服務(wù)來保障。但是目前公共財政在城鄉(xiāng)公共服務(wù)的投資卻是不均衡的，這樣說可能太抽象，舉個例子，筆者曾到過某縣，在縣城翻修了三所小學，辦學條件得到了改善，所以該縣那年的統(tǒng)計公報上，教育數(shù)據(jù)都很樂觀。但是現(xiàn)實的情況卻是，該縣大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學和教學點的辦學條件并沒有改變。投資城市，從宏觀數(shù)據(jù)上來看，確實是可觀的，但其實真正需要改變的那一小部分卻并不是很樂觀。
從工業(yè)化開始到現(xiàn)在遍及全球的Made in china，一直以來都是農(nóng)村在承接城市的部分用人成本。即使撇開城市能否提供如此大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)工人不說，花在進城農(nóng)民身上的這部分用工成本，遠遠低于同期聘用城里人的成本。當年農(nóng)村勒緊褲腰帶支援城市建設(shè)，后來又源源不斷地輸送農(nóng)民工，“工業(yè)反哺城市”，效果有多明顯暫且不說。其實比起“反哺”，我覺得“分享”其實更現(xiàn)實，共享相同的公共服務(wù)。不久前，有位農(nóng)民大伯對筆者感嘆，農(nóng)村老人每天的補助太低了，都不夠一天的飯錢。有時候，遇上干旱、臺風等自然災(zāi)害，雖然政府會全力救災(zāi)，但總心疼自己的莊稼，心里不舒坦。經(jīng)濟快速發(fā)展了這么多年，早已頗具抗災(zāi)能力，經(jīng)濟的安全性在城市并不會有太大的波動，但是在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的安全性不可避免地受到自然災(zāi)害的影響，所以給予農(nóng)村完善的保障才能讓留守的人放心。
如果說城鄉(xiāng)間公共服務(wù)提供不均等，那么進城了我們所享受的公共服務(wù)就均等嗎？或者換句話說進城了我們離市民還有多遠？或許進城的農(nóng)民都有個共同的答案吧！從生活方式到福利享受，都有較大的差距，這里面有農(nóng)民自身的原因，也有外部因素影響。
首先，生活方式的演變凸顯價值沖突。第一代農(nóng)民工，對于固有的生活方式有著根深蒂固的觀念，而新一代農(nóng)民工則在逐步演變，甚至已經(jīng)融入了城市生活方式。筆者今年七月份到湖南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)上不足兩公里長的街道，前前后后有22家“茶館”（其實就是麻將館），附近村莊的居民只要有閑暇時間差不多都在這里打發(fā)。對于這里的居民來說，或許在閑暇時間里可以打麻將就是件幸福的事！同樣的，曾經(jīng)筆者提到過的廣州珠江南岸的某村莊，也全是麻將館，租住在村里的工人下班后、休息日也差不多都在這打發(fā)時間。但是這些麻將館內(nèi)很少見到年輕人，甚至有時候年輕人還會到村委會投訴麻將館擾民，從口音上來分辨也基本上沒有本地人。閑暇時間打麻將，只不過地點從農(nóng)村變成了城中村，而真正的城里人，他們眼中的幸福是閑暇時間可以去郊外爬爬山、呼吸新鮮空氣，而這種方式同樣是年輕一代農(nóng)民工所追求的，所以周末的廣州白云山上能看到很多年輕人。除此之外，KTV、電影院、圖書館也是大多數(shù)年輕人的選擇。對于年輕一代，老一代農(nóng)民工有時候會不解地問：“為什么從山里出去的人進城后還是那么喜歡爬山？”第一代農(nóng)民工從生活方式上就融不進城市，新一代雖然從生活方式上融進了城市，但是還有住房、戶籍等諸多限制！
戶籍是百度百科上給予“市民”定義的一項標簽。這無疑阻撓了大多數(shù)進城的人變?yōu)槭忻瘛３酥猓€有住房問題。年輕人會成為住房需求和購買的主力，但是過高的房價也讓他們不得不面對現(xiàn)實的生活。雖然現(xiàn)在很多城市強調(diào)包容和共享，但是以何種方式去獲得這種包容和共享卻并不明確。城鄉(xiāng)間地理上的界限尚容易抹去，難的是心理上的界限。當擠在城中村的青年抬頭仰望高樓大廈時，不會有人相信他（她）是市民了。雖然現(xiàn)在有機會落戶城市，但是隔離確實始終存在，雖然城市在反對這種隔離，但是現(xiàn)實的房價還是將之與真正的市民分開。城市容量在擴大，市民隊伍在增加，城市公共服務(wù)總量必須跟上，一個包容性的城市應(yīng)該是供給跟著需求走，而不是限制供給總量，抑制需求進入或者抬高需求價格。
這些年，農(nóng)村在承接城市用工成本上所獲得的收入的確比在同期的農(nóng)村多，但這并不足以支撐他們轉(zhuǎn)化為市民生活。在城鄉(xiāng)間的流動歸根到底還是農(nóng)村生活，城市的生活資源和服務(wù)不往農(nóng)村流通，城里人即使返了鄉(xiāng)，也不敢留下來，找不到留下來的理由；同樣，如果城市不給進城人均等的公共服務(wù)，農(nóng)民想要轉(zhuǎn)化為市民就不可能，城鄉(xiāng)的有效融合和居民共享改革開放成果就不能實現(xiàn)。雖然在政治權(quán)力上，已經(jīng)是平等的，但是經(jīng)濟基礎(chǔ)才是最首要、最現(xiàn)實、起決定性作用的因素。
錢鐘書說過：“城里的人想出去，城外的人想進來”，這句話若是套用在當前，也反映了城鄉(xiāng)體制的窘境，如果要打破圍城，還需政府積蓄能量。
延伸閱讀：
進城農(nóng)民“市民化”：要解決的不僅僅是戶籍問題
摘要：無論是圍繞進城農(nóng)民“市民化”增加財政投入，還是擴大更寬泛內(nèi)容的公共服務(wù)，都需要以壯士斷腕的決心和扎實穩(wěn)妥的實際措施壓縮行政性支出。除了繼續(xù)壓縮“三公”消費，還應(yīng)在機構(gòu)“搜身”上作出具體安排。
新型城鎮(zhèn)化要堅持以“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化”為核心，即“推進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)”。到2020年，我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達到45%左右。
2015年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為56.10%，比2013年提高2.37個百分點;戶籍城鎮(zhèn)化率為39.9%，比2013年提高4個百分點，年均增加兩個百分點。按照這樣的速度，到2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率可達49%左右，比預(yù)定目標高4個百分點。這是一個良好態(tài)勢。
但是，即使這樣，仍將有近2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能落戶到城鎮(zhèn)。更重要的是，如果配套改革不能同步跟進，轉(zhuǎn)籍的新市民和雖有城鎮(zhèn)戶籍但在異地工作生活的流動人口，仍難以享受到與同城市民大體相同的公共服務(wù)。反過來說，如果附著于戶籍上的福利得到剝離，使戶籍只承載信息登記的功能，即使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能取得城鎮(zhèn)戶籍，也可以享受到與居住地市民大體相同的公共服務(wù)。
也就是說，盡管戶籍制度改革與“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的直接關(guān)聯(lián)度很高，但它并不具有“畢其功于一役”的作用。與之相關(guān)的土地、教育、社保、醫(yī)療、財政、政府職能等領(lǐng)域的改革，同樣重要。筆者認為，以下三個方面尤其需要取得實質(zhì)性突破：
一、加快土地制度改革步伐，為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的變現(xiàn)創(chuàng)造條件
進城農(nóng)民融入城市生活，除了思想觀念轉(zhuǎn)變、自身素質(zhì)提升、找到養(yǎng)家糊口的工作以外，還要有相對穩(wěn)定的住所(買房或租房)和保證子女接受正常教育的費用，即具有一定的原始積累。其主要渠道應(yīng)該有兩條：一是在城里打工或做生意的收入，二是把鄉(xiāng)下的財產(chǎn)變現(xiàn)。鄉(xiāng)下的財產(chǎn)，主要是土地、房屋;土地流轉(zhuǎn)是否順暢，決定著農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)能否順利變相。
中共十七屆三中全會以來，新一輪農(nóng)村土地制度改革一直在進行中，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營均有新的起色。但距離“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”的要求，尚有很大差距，也存在諸多障礙。正如中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文所說，“最復(fù)雜的問題是集體經(jīng)濟走向”。“土地從概念上是屬于農(nóng)民的，但農(nóng)民又分屬不同的集體。集體是以地域為單位的排他性經(jīng)濟組織，不涉及分割。所以由此衍生出一系列問題。”“如果不能轉(zhuǎn)讓給集體以外的人，轉(zhuǎn)讓就沒意義。如果松開這個扣，集體經(jīng)濟分崩離析;如果堅守集體性質(zhì)，不許這樣或那樣，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利怎么變現(xiàn)?”
比如，農(nóng)民的宅基地屬于集體所有，而立于其上的房屋產(chǎn)權(quán)卻是個人的。由此產(chǎn)生 “農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”的“抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”是否包括宅基地、房屋買賣時如何把“房”與“地”分離開來、實際存在的跨村房屋買賣(附帶宅基地)是否允許等問題。再如，關(guān)于承包地的流轉(zhuǎn)，我們提出了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，強調(diào)“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能”。現(xiàn)在急需解決承包年限如何確定、在有限承包期內(nèi)如何使轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民獲得較大額度的流轉(zhuǎn)收入、集體成員不斷變化與承包關(guān)系長期穩(wěn)定之間的矛盾如何平衡、銀行如何規(guī)避個人經(jīng)營權(quán)抵押風險等具體問題。
筆者認為，推進土地制度改革，不能停留在原則性的口號上，而要直面這些難解的“扣兒”，拿出具體辦法來。首先，應(yīng)盡快修訂土地承包法、物權(quán)法等相關(guān)法律、法規(guī)，為改革提供法律支持。其次，應(yīng)以“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”為根本目標，確定新一輪土地承包的具體年限。或70年，或100年，或?qū)嵭小皣杏赖琛敝疲碎L不宜短。第三，無論承包期多長，在二輪承包到期前，都應(yīng)保持現(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定，二輪承包到期后，再依據(jù)試點經(jīng)驗，分門別類地確定新的承包(或永佃)辦法，以實現(xiàn)一次性初始公平。第四，應(yīng)妥善處理機動資源和二輪承包的遺留問題。中部某村，村“兩委”實際控制的機動地(以“兩荒”名義發(fā)包的優(yōu)質(zhì)耕地)高達20%，每年可收取承包費100多萬元。2009年，村民人均收入只有4000多元，但該村卻在非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入了800多萬元，村干部的辦公室和中心屯的休閑廣場非常豪華氣派。還有些地方，荒山荒地沒有及時發(fā)包，被有實力的村民自由開墾成肥沃的農(nóng)田。W市L村有這樣的耕地9000多畝，占全村耕地總面積的41%;地廣人稀的J縣，有的村干部自有開荒地上萬畝。至于林地、草原、池塘等機動資源，有的地方權(quán)屬不清，有的地方發(fā)包不規(guī)范。在下一輪土地承包或?qū)嵭小坝赖柚啤敝埃@些棘手問題都應(yīng)妥善解決。
二、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，向公共服務(wù)傾斜
有人估算，全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民化”的人均公共成本約為13萬元，短期內(nèi)投入總量將達到3.3萬億元。因為政府投入能力不足，一些轉(zhuǎn)籍農(nóng)民難以享受到市民待遇。有資料顯示，2011年，全國轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工辦理城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的比重只有18.6%;辦理城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的比重只有16.4%。所以，“轉(zhuǎn)戶籍”如果不與“增投入”結(jié)合起來，“市民化”的質(zhì)量很難得到提升。
“增投入”，通常應(yīng)以財政實力為基礎(chǔ)。應(yīng)該說，我國的財政實力是比較雄厚的，但未來若干年，很難有大幅度提升。一是占地方政府收入近一半的土地出讓金收入將逐年減少，新增的稅費首先需要補上這個缺口，然后才能帶來總收入的增長。二是我國財政收入占GDP的比重一直偏高，在國民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，政府增收步伐應(yīng)該放慢。三是償還債務(wù)的壓力很大。審計署公布的數(shù)據(jù)顯示， 2013年全國各級政府負有償還責任的債務(wù)20.7萬億元，債務(wù)率達113.4%;再加上負有擔保和救助責任的債務(wù)，高達30多萬億元。
既然財政實力難以提升，就要在優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)上下功夫，做到有保有壓、有增有減。這方面的不利因素更多，最大的有兩個：
一個是按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，生活在鄉(xiāng)村的農(nóng)民更需要公共財政的陽光照耀、雨露滋潤。那么，在財力有限的情況下，政府很難對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的“市民化”提供更多的財力支持。
另一個是行政性支出難以壓縮。據(jù)中央黨校周天勇教授研究，2007年，政府黨政公務(wù)和行政性事業(yè)支出的比例，已經(jīng)達到政府全部實際支出的44%，高于許多國家行政公務(wù)開支比例一倍以上。調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的設(shè)想已經(jīng)提出多年，但步履蹣跚。一個重要原因是公務(wù)、公益機構(gòu)過于龐大，巨額財政資金被公職人員“吃”掉。從1998年到2009年，全國不包括中央的地方財政供養(yǎng)人員由3843萬飆升到5393萬，年均增加141萬人。加上編制外“準財政供養(yǎng)人員”，吃皇糧的人員超過5700萬，“官民比”為23.5：1，與少數(shù)發(fā)達國家相差無幾，但公共服務(wù)卻有很大距離。百萬美元GDP的財政供養(yǎng)人口為10.8人，分別相當于日本的10倍多、美國的7倍、德國的8倍以及英國的4倍。隨著物價的上漲，公務(wù)員工資也多次進行調(diào)整，財政養(yǎng)人的壓力越來越大。
所以，無論是圍繞進城農(nóng)民“市民化”增加財政投入，還是擴大更寬泛內(nèi)容的公共服務(wù)，都需要以壯士斷腕的決心和扎實穩(wěn)妥的實際措施壓縮行政性支出。除了繼續(xù)壓縮“三公”消費，還應(yīng)在機構(gòu)“搜身”上作出具體安排。不能停留在“只減不增”的口號上，而應(yīng)由中央確定若干年(如十年)內(nèi)減人目標，逐年、逐級分解到基層，并在媒體公布，接受群眾監(jiān)督。公務(wù)員和教師等財政供養(yǎng)人員招錄、自然減員補充都應(yīng)與減人指標掛鉤，嚴格履行論證、審批、審查程序。通過綜合手段，逐步實現(xiàn)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，建設(shè)公共財政的目標。
三、切實轉(zhuǎn)變政府職能，避免缺位和越位
從改革開放以來城鎮(zhèn)化的進程看，政府主導(dǎo)在動員和整合資源方面功不可沒。但是，過度的行政化尤其是對城鄉(xiāng)實行二元化的管制政策，也帶來諸多消極后果，所以，有學者建議變政府主導(dǎo)為政府引導(dǎo)。這應(yīng)該是改革的未來趨勢。問題在于，目前的城鎮(zhèn)化，面臨著那么多硬骨頭需要啃下來，過早地放棄政府主導(dǎo)，又很容易造成政府缺位。比較現(xiàn)實的選擇是把這些年來轉(zhuǎn)換職能的原則要求具體化，努力做到“進退結(jié)合”，該管的管好管住，該放的放給社會。
首先，政府應(yīng)該放棄自身利益，從領(lǐng)導(dǎo)者與受益者的混合體轉(zhuǎn)變?yōu)槊逼鋵嵉暮暧^調(diào)控和組織推動者。毋庸諱言，地方政府以改革的名義謀求自身利益的情況在以往的城鎮(zhèn)化過程中始終存在。如，壟斷土地買賣的收益，雖然大部分用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，但也支持了一些急功近利的“造城運動”，助推了政府規(guī)模的膨脹、奢侈之風的泛濫。再如，戶籍制度改革，已經(jīng)斷斷續(xù)續(xù)地進行了20多年，上世紀90年代，地方政府爭先恐后地以“城市增容費”名義“賣戶口”，收了一大筆錢，卻不肯出錢給進城落戶的新居民以市民待遇;本世紀初，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“購房入戶”又成為主流;2008年金融危機出現(xiàn)后，很多地方出臺了所謂“以承包地換保障”、“以宅基地換住房”的所謂“雙置換”政策，有些中小城市甚至以城鎮(zhèn)化的名義逼迫農(nóng)民上樓;2010年以來，某些城市又借實施“居住證”政策之機，設(shè)置了農(nóng)民工子女入學“交齊五證” (原籍戶口、鄉(xiāng)以上外出務(wù)工證明或原籍地無監(jiān)護人證明、婚育證、本地居住證、用工合同) 等門檻，變相限制外地人共享城市公共資源。這些情況說明，地方政府在主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的過程中，如果不拋棄自身利益，是不可能做到以人為本的。
其次，要給農(nóng)民以充分的話語權(quán)。要使地方政府拋棄自身利益，做到不越位、不缺位，離不開上級，特別是中央政府的監(jiān)管、督查、推動。中央發(fā)出的各種禁令，就是中央和省級黨委、政府必須管住的東西。但是，實踐證明，只靠自上而下的管控，是很難做到令行禁止的。為老百姓謀利的事，應(yīng)該讓老百姓自己當家作主;進城農(nóng)民“市民化”，涉及到包括農(nóng)民工和廣大農(nóng)民的切身利益，離開他們的有序參與，再好的政策都難免走樣變形。所以，要加快治理體系轉(zhuǎn)型，坐實村民自治制度，盡快建立起暢通、有序、務(wù)實的農(nóng)民政治參與和自我維權(quán)管道，促進新型城鎮(zhèn)化各項法規(guī)、政策的完善和落實。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：今潮社（綜合新華思客、一點資訊）
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