我國糧食雖然連年增產(chǎn),但卻面臨著“收不起、儲不起、補不起”的困境,這可以說是新常態(tài)下一種新的糧食不安全。
當(dāng)前,我國糧食供求市場出現(xiàn)了“三多一低”的怪現(xiàn)象,就是糧食生產(chǎn)量越來越多,進(jìn)口量越來越多,庫存量越來越多,但糧食自給率卻越來越低。中國人多地少,水資源短缺,在這種情況下,持續(xù)生產(chǎn)出超越國內(nèi)市場需求的糧食產(chǎn)品,并將其儲存起來,由此形成越來越多的超額儲備,這在經(jīng)濟學(xué)意義上是典型的過度生產(chǎn)和超額儲備。
迄今為止,我國的糧食儲備率已經(jīng)超過80%,繼續(xù)增產(chǎn),糧食儲備率還將繼續(xù)上升。過度生產(chǎn)和超額儲備會帶來諸多問題:一是導(dǎo)致財政多頭投入全程補貼,負(fù)擔(dān)越來越重；二是過度耗費土地和水資源,加大了生態(tài)環(huán)境壓力；三是過度生產(chǎn)帶來了生產(chǎn)成本的大幅度增加；四是扭曲了市場供求關(guān)系,市場價格信號基本失靈。總之,糧食連年增產(chǎn)確實保證了我國的糧食安全,但在新的形勢下,國家卻面臨著“收不起、儲不起、補不起”的困境。這可以說是新常態(tài)下一種新的糧食不安全。
為此,國內(nèi)學(xué)者提出了一些解決方案。第一種方案是,實行目標(biāo)價格制度。該方案的核心內(nèi)容是,取消目前對糧食的最低收購價和臨時收儲價的制度安排,在對棉花、大豆實行目標(biāo)價格政策的基礎(chǔ)上,對小麥、稻谷、玉米也實行目標(biāo)價格制度。對糧食實行目標(biāo)價格,可減少市場扭曲,糧食價格由市場決定;有利于保護(hù)糧農(nóng)利益,穩(wěn)定糧食生產(chǎn);還可大大減少流通環(huán)節(jié)的財政補貼和建設(shè)投資。但這種方案有幾個缺點:一是初期的實際操作成本高；二是在糧食供求關(guān)系緊張,價格上漲時,政府有可能從市場上收不到糧食,糧食安全儲備受到威脅；三是市場波動風(fēng)險加大。
第二種方案是,對現(xiàn)有最低收購價和臨儲收購制度進(jìn)行漸進(jìn)式改進(jìn)。該方案的核心內(nèi)容是:在現(xiàn)階段,將最低收購價特別是臨儲價格逐年漸進(jìn)式降低,逐漸引導(dǎo)糧農(nóng)適度調(diào)整生產(chǎn)量。該方案的優(yōu)點是:政策連續(xù)穩(wěn)定,操作成本低,輕車熟路,糧食安全有較高保障。缺點是:市場扭曲仍然存在;收儲數(shù)量近期還要增加,財政補貼也不會減少。
筆者建議,不妨考慮第三種方案,即取消現(xiàn)有糧食的最低收購價和臨時收儲價制度安排,實行糧食安全目標(biāo)儲備制度條件下的高價收購制度。具體內(nèi)容是:
第一,確定國家儲備規(guī)模。國家儲備糧不是越多越安全,應(yīng)該有個科學(xué)界限。國際糧農(nóng)組織有一個糧食安全標(biāo)準(zhǔn)界限得到廣泛認(rèn)同,即一個國家糧食儲量占消費總量的17%～18%,保證這個比例的儲備糧就是安全的。考慮到我國市場不太成熟,還有很多交通不發(fā)達(dá)地區(qū)影響糧食運輸,也有體制因素制約糧食流通,我國糧食儲備量可以高于國際標(biāo)準(zhǔn),安全儲備量可設(shè)定為不超過消費總量的30%比較適宜。其中戰(zhàn)略應(yīng)急儲備17%～18%,商業(yè)調(diào)節(jié)儲備12%～13%。儲備糧中,小麥、稻谷的儲備比例可相對高一些,玉米的儲備比例可調(diào)低一些。從數(shù)量上設(shè)定,目前我國每年保持糧食儲備總量在3500億～4000億斤比較適宜。按照3年輪換一次計算,國家每年要從農(nóng)民手中收購1000多億斤糧食。
第二,根據(jù)國家糧食安全目標(biāo)儲備數(shù)量,始終以高于市場價格的水平從農(nóng)民手中收購糧食。在糧食安全目標(biāo)儲備量之內(nèi),國家每年收購儲備或輪換所需要的糧食。在取消糧食最低收購價和臨時收儲價以后,為了防止國家從市場上收不到糧食,政府可參考韓國經(jīng)驗,以高于市場價格水平從糧農(nóng)手中定量收購。韓國政府曾經(jīng)每年從農(nóng)民手中收購稻谷產(chǎn)量的10%,收購價格高于市場價35%左右,收購指標(biāo)分配到種植戶并允許轉(zhuǎn)讓;農(nóng)協(xié)每年向稻農(nóng)收購產(chǎn)量的20%,價格高出市場價20%左右。我國完全可以借鑒這種方法收購國家所需要的糧食,比如國家每年從糧農(nóng)收購的糧食價格可始終高于市場價20%或30%,并將收購量指標(biāo)公平分配到主產(chǎn)區(qū)種植戶。由于政府儲備糧收購價格明顯高于市場價格,所以農(nóng)民都會主動售糧。即便有些農(nóng)民因特殊原因不愿或不能售糧的,擁有售糧指標(biāo)的農(nóng)戶還可以把指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶。這里可以看到,政府的糧食收購價與市場價始終保持在一個恒定比例,高則更高,低則也高。因此,在實際操作過程中,政府收購糧并不干擾市場價格的形成,市場對糧食供求就起了決定性作用。
第三,繼續(xù)保留對糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的補貼。有人擔(dān)心取消糧食最低收購價和臨時收儲價制度安排后會出現(xiàn)糧食大減產(chǎn),筆者以為出現(xiàn)糧食周期波動是必然的,但出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)可能性很小。因為我們還保留著種糧直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格綜合補貼等1700多億的生產(chǎn)補貼,對于這些補貼,可以做些針對性調(diào)整,補貼對象要瞄準(zhǔn)種糧農(nóng)戶,特別是種糧大戶。這樣會將糧食生產(chǎn)托在一定的水平線上。因為,如果有人放棄糧食生產(chǎn),將會喪失政策補貼的機會。另外,即使是大幅度減產(chǎn)也沒有什么可怕的,我們還有8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田做支撐,半年就能調(diào)節(jié)回來。
第四,是要下決心建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。這些農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)主要由中央政府投入,承包權(quán)和使用權(quán)屬不變,建成后不能隨意改變土地性質(zhì),但有權(quán)自由選擇種植農(nóng)作物,一旦糧食減產(chǎn),國家可以用政策動員和引導(dǎo)農(nóng)民在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種植糧食。
第五,及時消化超過國家安全目標(biāo)儲備規(guī)模的糧食,隨之削減糧食流通領(lǐng)域的補貼,并將流通領(lǐng)域節(jié)省出來的補貼轉(zhuǎn)用于耕地保護(hù)。要限期消化超規(guī)模庫存糧,這些糧食可以用于耕地輪作休耕,也可向食品加工業(yè)投放一部分,向生物質(zhì)能投放一部分,對外援助一部分,還可以投向飼料加工業(yè)以替代進(jìn)口。超規(guī)模庫存糧消化后,節(jié)省出來的保管費和取消最低收購價和臨時收儲價制度節(jié)約出的財政補貼部分,建議主要用于對農(nóng)民耕地保護(hù)的補貼,比如對耕地進(jìn)行輪作休耕補貼。這既有利于保護(hù)有限的耕地資源,又能增加農(nóng)民收入。
第六,要加快糧食體制改革,試行多元化的收儲體制。改革國家收儲體制,將每年國家收儲任務(wù)主要由國有企業(yè)承擔(dān),逐漸過渡到向社會競爭招標(biāo),最終實現(xiàn)國有企業(yè)與民營企業(yè)同等待遇。為此,需改革國有收儲、加工企業(yè),實行混合所有制改造,吸引國內(nèi)社會資本參與國有糧食企業(yè)改革。鼓勵發(fā)展糧食領(lǐng)域的民營企業(yè),放寬市場準(zhǔn)入條件,簡化注冊手續(xù),提供政策性金融支持,提高他們的市場競爭力。
第七,要更新糧食安全觀念。要調(diào)整原有糧食安全概念內(nèi)涵,將糧食中豆類、薯類剔除在外,形成新的糧食安全概念。新的糧食安全概念應(yīng)考慮以下幾方面:從安全形式上考慮,主要是不斷增強和儲備糧食綜合生產(chǎn)能力,建設(shè)一批旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,保證資源安全;從品種上考慮,以谷物特別是稻谷、小麥安全為重點;從區(qū)域布局考慮,主要是重點支持主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn);從食品消費結(jié)構(gòu)考慮,主要保障口糧安全。同時,中國的糧食安全制度安排要有開放視角,在保障我國口糧基本自給(自給率95%)前提下,要充分利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源,調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),置換農(nóng)業(yè)資源,發(fā)揮比較優(yōu)勢,大力發(fā)展勞動密集和技術(shù)密集型農(nóng)產(chǎn)品,不斷增強國際市場競爭力;適度增加土地、水等資源密集型產(chǎn)品進(jìn)口量,或利用國內(nèi)農(nóng)業(yè)資本“走出去”開發(fā)國外農(nóng)業(yè)資源,以緩解國內(nèi)資源環(huán)境壓力。
作者：國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大眾日報 2016-11-10
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