土地制度不僅是中國，也是世界所有發(fā)展中國家關(guān)注的問題。最近筆者擔任了非洲一個農(nóng)業(yè)發(fā)展組織的首席顧問，為非洲各國制定長期農(nóng)業(yè)政策提供咨詢，和非洲各國農(nóng)業(yè)政策專家有了深入接觸，對非洲的農(nóng)業(yè)政策和土地制度進行了深入的了解。
就土地所有制來說，中國的農(nóng)地制度和非洲絕大多數(shù)國家非常類似。農(nóng)民只擁有使用權(quán)，國家或者集體擁有土地的所有權(quán)。
就土地的使用權(quán)而言，世界范圍內(nèi)土地制度可以分為兩類：法定土地使用權(quán) （Statutory Land Tenure）和習慣土地使用權(quán) （Customary Land Tenure）。顧名思義，法定土地使用權(quán)由國家法律規(guī)定，國家或者地方政府發(fā)證書給農(nóng)民確認土地的使用權(quán)。按照中國現(xiàn)在專業(yè)的說法，叫做“土地確權(quán)”。“習慣土地使用權(quán)”，雖然各地具體形式有差異，但農(nóng)民的土地使用權(quán)主要由部落首領(lǐng)或者村長等地方領(lǐng)導(dǎo)按照傳統(tǒng)習慣分配。后者由于沒有政府權(quán)力的介入，造成的爭議由部落內(nèi)部協(xié)調(diào)解決。
從現(xiàn)代西方國家的視角出發(fā)，“習慣土地使用權(quán)”顯然屬于產(chǎn)權(quán)不明晰，沒有政府的統(tǒng)一介入，其土地生產(chǎn)效率必然低下。但是實際上，在非洲大陸，現(xiàn)在90%以上的土地還是實行“習慣土地使用權(quán)”，“法定土地使用權(quán)”并沒有深入人心。
甚至有一些觀點認為，現(xiàn)代非洲貧窮和落后的一個主要原因就是“習慣土地使用權(quán)”的流行。所以從數(shù)百年前的殖民時代起，西方殖民宗主國就不斷在非洲國家推行“ 法定土地使用權(quán)”，試圖對農(nóng)地使用權(quán)進行登記，其成效非常有限。1960年代非洲國家在實現(xiàn)民族國家獨立后，美國歐盟等西方國家改變方式，試圖通過援助的方法幫助非洲建立起所謂的現(xiàn)代的“法定土地使用權(quán)”，其成效也非常有效。
最典型的國家就是坦桑尼亞，在1995年，坦桑尼亞政府接受專家意見通過土改政策，在把土地所有權(quán)明確為國有的時候，試圖把原有的“習慣土地所有權(quán)”改變?yōu)椤胺ǘㄍ恋厥褂脵?quán)”，在美國和歐洲國家援助資金幫助下，對土地使用權(quán)進行登記造冊，并發(fā)給使用權(quán)證書。在法律制定的時候，專家們認為這樣做可以確認長期被占有土地的使用權(quán)，讓農(nóng)民平均土地使用權(quán)，增加農(nóng)地生產(chǎn)力和可持續(xù)發(fā)展，鼓勵土地在法律框架下形成土地流轉(zhuǎn)市場，土地可以抵押獲取銀行資金，在統(tǒng)一法律框架下解決爭議，使得男女平等使用土地，以及使得國家的土地信息公開等等。
但現(xiàn)實卻是殘酷的。坦桑尼亞土改推進到一半就無法深入下去了，遭到了絕大多數(shù)農(nóng)民的抵抗，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因此下降。“法定土地使用權(quán)”打破了坦桑尼亞基層社會數(shù)千年演化形成的社會規(guī)則，形成了更多的爭議。同時，“土地使用權(quán)”也無法獲得銀行抵押貸款。銀行的思維很簡單：如果貸款違約，銀行持有“土地使用權(quán)”證書沒有絲毫價值，無法親自耕作，也很難移動和轉(zhuǎn)讓。
有人說，坦桑尼亞是因為一直被英國殖民，所以反對西方的產(chǎn)權(quán)制度。事情也沒有這么簡單。東非另外一個人口大國埃塞俄比亞從來沒有被殖民過，其土地也是實行集體所有制，農(nóng)民也是從集體租種土地。雖然該國在20世紀經(jīng)歷了封建王朝統(tǒng)治和軍事政變統(tǒng)治等多種集權(quán)統(tǒng)治方式，“習慣土地使用權(quán)”常被打斷，但到現(xiàn)在，在分配土地使用權(quán)方面還是占主導(dǎo)方式。
為什么“習慣土地使用權(quán)”在非洲大行其道，而“法定土地使用權(quán)”難以深入人心？
這是由非洲國家的自身特點決定的。非洲國家由于農(nóng)村人口出生率和死亡率都很高，人口一直處于快速調(diào)整中。在“習慣土地使用權(quán)”下，部落首領(lǐng)可以按照人口的動態(tài)變化快速調(diào)整土地分配，從人口減少的家族收回土地分配給新出生人口家族，使得部落中人人都有土地，不至于有人餓死。同時，部落也能展現(xiàn)團結(jié)，在部落首領(lǐng)的領(lǐng)導(dǎo)下，使得部落能夠存續(xù)下去。
在“法定土地使用權(quán)”體制下，土地每次調(diào)整都要通過政府，要交納不少費用。同時，由于形成了土地市場，土地有了價值，需要新的土地，就需要購買；使得很多新出生的人無法得到土地。這破壞了原有的部落內(nèi)的和諧；打破了部落生存法則，所以受到人民反對。
作者為德國哥廷根大學教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財新網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
