被稱為“三塊地”的農(nóng)村土地改革推進(jìn)，一年多來推進(jìn)如何？
2014年12月，中央深改組審議通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（下稱《意見》），對(duì)“三塊地”改革提出了明確目標(biāo)和要求。然而從目前33個(gè)試點(diǎn)的情況來看，各地的推進(jìn)速度并不快，原因何在？
中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田是“三農(nóng)”專家，曾受邀參加有關(guān)方面組織對(duì)《意見》的討論。他認(rèn)為，農(nóng)地改革與全體農(nóng)民的切身利益、地方政府的利益緊密相關(guān)，也關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)，需要協(xié)調(diào)好多方利益，想要快速推進(jìn)的難度很大，雖然現(xiàn)在33個(gè)改革試點(diǎn)的步子都走得慢一點(diǎn)，但也已經(jīng)把一些問題暴露出來，這就需要有關(guān)部門盡快制定相關(guān)土地改革的配套制度。
風(fēng)險(xiǎn)必須可控
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：去年《意見》實(shí)施之后，有專家提出，國(guó)土部等方面推進(jìn)土地改革、尤其是農(nóng)地入市的速度太慢，比如，這次只選定了33個(gè)試點(diǎn)縣（市），而且到2017年底才能結(jié)束。
鄭風(fēng)田：“三塊地”改革為什么要試點(diǎn)先行？原因很簡(jiǎn)單，這“三塊地”太復(fù)雜了，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要協(xié)調(diào)好多方面的利益。《意見》中對(duì)試點(diǎn)提出的要求是：堅(jiān)持小范圍試點(diǎn)。主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)和農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)中安排，選擇在30多個(gè)有基礎(chǔ)、有條件的縣或縣級(jí)市先行開展試點(diǎn)，而且試點(diǎn)的期限是3年，而且還明確堅(jiān)守三條改革底線，即土地公有制性質(zhì)不能改變，耕地紅線不能突破、農(nóng)民利益不能受損，這些都說明中農(nóng)辦、國(guó)土部等方面對(duì)這次改革非常“審慎”，要確保在整個(gè)改革過程中能夠“風(fēng)險(xiǎn)可控”。
通過試點(diǎn)先行來推動(dòng)改革是中國(guó)自改革開放以來最成功的經(jīng)驗(yàn)之一，與歐美國(guó)家有很大的不同。他們一般是先立法，之后就全面執(zhí)行。中國(guó)由于國(guó)家龐大，人口眾多，看似一個(gè)好的政策，但往往在執(zhí)行起來會(huì)出現(xiàn)各種預(yù)想不到的問題。所以對(duì)“三塊地”改革通過試點(diǎn)先行，用3年的期限來推進(jìn)，雖然改革的步子走得慢一點(diǎn)，但也會(huì)把政策有可能出現(xiàn)的問題充分暴露出來，便于各地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步來推進(jìn)整個(gè)土地改革。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《意見》中提到改革要堅(jiān)持三條底線，其中第一條就是堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不能改變，突出強(qiáng)調(diào)土地公有制性質(zhì)有什么背景和特殊意義嗎？
鄭風(fēng)田：對(duì)于中國(guó)農(nóng)村土地制度改革，前些年有一種聲音，那就是實(shí)行農(nóng)地私有化。持土地私有化的人認(rèn)為，但凡“涉公”的基本上都被釘在恥辱柱上，而“涉私”的基本上都是“高效率”。在發(fā)達(dá)資本主義人均土地資源得天獨(dú)厚的背景下，有其正確的一面，但用這個(gè)理論來套中國(guó)，顯然并不合適。中國(guó)改革開放之所以能夠成功，是因?yàn)榻Y(jié)合中國(guó)的國(guó)情，采取拿來主義而不是全盤照搬照抄西方理論，這是充分考慮了中國(guó)國(guó)情的一種特殊制度安排。
其實(shí)，近年來，中國(guó)的農(nóng)村土地公有制已進(jìn)行了大幅度的制度演進(jìn)，早已不是西方所說的“公有”，它對(duì)這個(gè)“集體公有”進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，把集體土地充分授權(quán)給承包地的農(nóng)民，把農(nóng)民的承包權(quán)界定為財(cái)產(chǎn)權(quán)，其實(shí)也是一種準(zhǔn)所有制，不準(zhǔn)集體亂收回農(nóng)民的承包權(quán)。在此基礎(chǔ)上還衍生出“三權(quán)分置”，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的格局，對(duì)于農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，政策是允許以抵押、出租的方式流轉(zhuǎn)的，這本身就是一種進(jìn)步，在中國(guó)這樣人多地少的國(guó)家，這樣的制度安排是合理的。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《意見》中的第二條底線是耕地紅線不能突破，對(duì)此有很多人抱有不同的觀點(diǎn)。
鄭風(fēng)田：中央強(qiáng)調(diào)耕地紅線不能突破，主要是防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非農(nóng)化現(xiàn)象加劇。據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查顯示，現(xiàn)在全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)已經(jīng)占到農(nóng)民承包地的30%，其中流轉(zhuǎn)至工商企業(yè)的農(nóng)地是10%。目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)非農(nóng)化的問題，主要是集中在工商企業(yè)租賃的農(nóng)地當(dāng)中。一些商業(yè)資本為了尋求資本高回報(bào)，總是想方設(shè)法走賺錢的“捷徑”，鉆政策的空子，打各種擦邊球，有的是在農(nóng)地上蓋房子，建工廠，甚至建了旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等，有的干脆就是沖著各種農(nóng)地補(bǔ)貼、糧食補(bǔ)貼去的，與國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)、保障糧食安全、土地改革的政策方向背道而馳。
糧食安全是一個(gè)關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要問題，它既是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)問題，又是一個(gè)重要的政治問題，正因?yàn)槿绱耍醒胍恢卑驯Ｕ霞Z食安全擺在重要的戰(zhàn)略位置。如果有太多的人放棄糧食生產(chǎn)，就會(huì)危及國(guó)家糧食安全。從這個(gè)意義上來講，強(qiáng)調(diào)耕地紅線，其實(shí)是強(qiáng)調(diào)糧食安全。
立法刻不容緩
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：現(xiàn)在《意見》已經(jīng)實(shí)施一年多了，外界對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償、農(nóng)地該如何入市、宅基地流轉(zhuǎn)等問題，還存在一些爭(zhēng)議，為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？
鄭風(fēng)田：過去的征地制度詬病很大，包括征地范圍過大、程序不規(guī)范、對(duì)被征地農(nóng)民補(bǔ)償偏低等。這次農(nóng)地改革的目標(biāo)是要縮小土地征收范圍，制定土地征收目錄，界定公共利益用地范圍。當(dāng)然理想的狀態(tài)是讓地方政府不要過多過深的介入土地市場(chǎng)，商業(yè)性用地的應(yīng)該由買賣雙方共同協(xié)商，但要實(shí)現(xiàn)這一步目前的時(shí)間還未成熟。《意見》中提出要規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。這些都是想通過完善征地程序，建立公平透明的土地征收程序，緩解目前征地帶來的問題和矛盾。
至于現(xiàn)在很多專家強(qiáng)調(diào)的土地應(yīng)該同地同權(quán)同價(jià)，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還需要不少基礎(chǔ)性的工作。中國(guó)自改革開放30多年來，農(nóng)村土地發(fā)生了很大變遷，如何對(duì)這些問題進(jìn)行清楚的界定，需要完善相關(guān)制度，清理各種不規(guī)范的做法，比如文件規(guī)定要針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問題，這就需要逐步完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，包括要對(duì)《憲法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等涉及土地管理制度的法律法規(guī)進(jìn)行修改。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：在農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)方面，《意見》的規(guī)定也很嚴(yán)格，要求每戶農(nóng)民只能有一處宅基地，農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須限制在本村村民之間。有人認(rèn)為，這對(duì)農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)也是一種嚴(yán)格的限制，并不利于宅基地流轉(zhuǎn)。
鄭風(fēng)田：農(nóng)村宅基地是很多農(nóng)村居民與城市居民都關(guān)心的大問題，農(nóng)村居民關(guān)心這個(gè)是否能夠允許交易，城市居民希望以后可以到農(nóng)村買房養(yǎng)老，在鄉(xiāng)村過悠閑自在的生活。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，在未來幾年內(nèi)，中國(guó)將會(huì)有大量的農(nóng)民需要進(jìn)城。目前中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城之后，多數(shù)時(shí)候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時(shí)又不敢放棄農(nóng)村的土地與房屋。目前農(nóng)民工在城市基本上買不起房子，在城鎮(zhèn)擁有房屋的還不到1%。因此只能多人擠在一塊，在城市住“老鼠窩”，而他們老家的房子大部分是“空心村”，被“老鼠住”，這是資源的極大浪費(fèi)。造成這種問題的原因是現(xiàn)在的半截子城鎮(zhèn)化，城市的房?jī)r(jià)太高了，農(nóng)民工根本買不起。農(nóng)民工在家鄉(xiāng)都有承包地與宅基地，如果這些農(nóng)民工能夠在城市買得起房子，他們老家的房子與村莊則可置換出來，把家鄉(xiāng)的承包地給轉(zhuǎn)讓出去，把宅基地給賣了，多出土地來種糧。從整個(gè)國(guó)家來講，等于節(jié)約了土地，耕地并沒有因此而減少，長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)該是增加的。因?yàn)槿丝谠诔擎?zhèn)居住所占用的耕地遠(yuǎn)比在農(nóng)村居住少。
如何解決進(jìn)城農(nóng)民的“在城市住老鼠窩，農(nóng)村房子讓老鼠住”的困境，這就需要對(duì)農(nóng)村宅基地制度進(jìn)一步深化改革。從《意見》中的規(guī)定來看，中國(guó)在農(nóng)村宅基地的改革方面還是審慎推進(jìn)。如何既推動(dòng)農(nóng)村宅基地改革，又能夠提高資源利用，還需要耐心與等待。
（記者：降蘊(yùn)彰）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)2016-02-28
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