對十二屆全國人大四次會議第1411號建議的答復(fù)
一、關(guān)于制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村土地集約化經(jīng)營
黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，多年來制定了一系列的政策和法律。2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號)明確提出，既要加大政策扶持力度，加強(qiáng)典型示范引導(dǎo)，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮。2015年中央1號文件進(jìn)一步指出，堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。2016年中央1號文件再次明確，堅(jiān)持以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量，充分發(fā)揮多種形式適度規(guī)模經(jīng)營在農(nóng)業(yè)機(jī)械和科技成果應(yīng)用、綠色發(fā)展、市場開拓等方面的引領(lǐng)功能。各地認(rèn)真貫徹中央精神，在農(nóng)業(yè)部指導(dǎo)下清查違規(guī)推動土地流轉(zhuǎn)的文件，查處土地流轉(zhuǎn)違規(guī)案件，有效遏制了一些地方盲目追求流轉(zhuǎn)速度的行為，保障了土地流轉(zhuǎn)的平穩(wěn)有序發(fā)展。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)增速趨于平穩(wěn);流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制初步建立。
下一步，農(nóng)業(yè)部將指導(dǎo)各地著力開展以下工作：一是鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。鼓勵農(nóng)民以多種形式長期流轉(zhuǎn)承包地，鼓勵通過互換解決承包地細(xì)碎化問題，鼓勵農(nóng)民在自愿前提下以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社、龍頭企業(yè)。通過代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管、股份合作等方式，推動實(shí)現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。二是嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。尊重農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位，村級組織只能在農(nóng)戶書面委托的前提下才能組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，禁止以少數(shù)服從多數(shù)的名義將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。三是研究制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行規(guī)范意見。督促地方健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益。
二、關(guān)于由龍頭企業(yè)帶動企業(yè)化經(jīng)營農(nóng)村土地
工商資本下鄉(xiāng)，可以帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的資金、技術(shù)、人才等稀缺資源，發(fā)揮技術(shù)示范、市場引導(dǎo)等積極作用，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要形式。中辦發(fā)〔2014〕61號文件提出，鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等涉農(nóng)企業(yè)重點(diǎn)從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，帶動農(nóng)戶和農(nóng)民合作社發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源發(fā)展多種經(jīng)營。同時(shí)，考慮到工商資本長時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地可能會帶來的擠占農(nóng)民就業(yè)空間、加劇“非糧化”“非農(nóng)化”傾向等問題，中辦發(fā)〔2014〕61號文件明確提出加強(qiáng)工商企業(yè)租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的要求。2015年農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦、國土資源部和國家工商總局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》，對各地探索建立上限控制、分級備案、審查審核、風(fēng)險(xiǎn)保障金和事中事后監(jiān)管五項(xiàng)制度提出了具體要求。下一步，農(nóng)業(yè)部將繼續(xù)鼓勵龍頭企業(yè)通過簽訂訂單合同、領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民合作社、提供土地托管服務(wù)等方式，帶動種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)合理分工、互利共贏，讓農(nóng)民更多地分享產(chǎn)業(yè)增值收益;同時(shí)，指導(dǎo)各地完善工商資本租地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益。
三、關(guān)于通過發(fā)展合作社集中經(jīng)營農(nóng)村土地
《農(nóng)村土地承包法》第42條明確規(guī)定“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。十八屆三中全會《決定》提出，允許農(nóng)戶以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。中辦發(fā)〔2014〕61號文件進(jìn)一步提出，有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配，也可以引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營;允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。近年來，一些地方在農(nóng)民自愿前提下通過組建土地股份合作組織、興辦集體農(nóng)場等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。相較于出租、轉(zhuǎn)包等流轉(zhuǎn)方式，土地股份合作具有流轉(zhuǎn)期限更長、利益聯(lián)結(jié)更緊密、流轉(zhuǎn)關(guān)系更穩(wěn)定的特點(diǎn)，有利于調(diào)動流入方加大土地整理、農(nóng)田水利設(shè)施等投入積極性，對于促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，具有十分重要的意義。截至2015年底，全國以入股形式流轉(zhuǎn)土地的達(dá)到0.28萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的6.1%。下一步，農(nóng)業(yè)部將按照中央要求，及時(shí)總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)地方提高管理服務(wù)水平，有序發(fā)展農(nóng)村土地股份合作，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
四、關(guān)于引導(dǎo)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)，在項(xiàng)目、資金、技術(shù)、資源等方面加大對土地流轉(zhuǎn)大戶(企業(yè))的支持
黨中央、國務(wù)院一直高度重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，把發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中一件全局性、方向性的大事來抓，連續(xù)多年的中央1號文件都要求從增加財(cái)政投入、完善稅收政策、加強(qiáng)金融支持等方面加大對龍頭企業(yè)的支持力度。2012年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》(國發(fā)〔2012〕10號)，在生產(chǎn)基地建設(shè)、創(chuàng)新流通方式、加快技術(shù)創(chuàng)新、強(qiáng)化人才培養(yǎng)等方面，提出了一系列扶持龍頭企業(yè)發(fā)展的政策措施。農(nóng)業(yè)部從2002年開始在農(nóng)業(yè)部部門預(yù)算中設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)，每年安排項(xiàng)目資金3000萬元，用于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點(diǎn)龍頭企業(yè)開展生產(chǎn)基地建設(shè)和培訓(xùn)農(nóng)民等方面。全國大部分省(區(qū)、市)也安排了省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金，河北、江蘇、江西、云南、甘肅等地省級財(cái)政專項(xiàng)資金均超過1億元，獲扶持的龍頭企業(yè)在生產(chǎn)基地建設(shè)、科技創(chuàng)新、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、帶動農(nóng)戶就業(yè)增收等方面取得了明顯成效。目前，全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織數(shù)量達(dá)到35萬多個(gè)，龍頭企業(yè)12.6萬家，各類產(chǎn)業(yè)化組織輻射帶動農(nóng)戶1.24億戶，農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營年戶均增收超過3000元。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化已成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮的重要依靠，成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要力量。下一步，農(nóng)業(yè)部將著力做好以下工作：一方面，推動龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，著力引導(dǎo)扶持和培育一批大型龍頭企業(yè)集團(tuán)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)化示范基地建設(shè);另一方面，探索推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，完善利益聯(lián)結(jié)和分享機(jī)制，開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點(diǎn)，積極發(fā)展龍頭企業(yè)為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保等服務(wù)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)部
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