為期3年的“三塊地”改革試點，時間已經過去了一半，改革進展冷熱不均：集體經營性建設用地入市取得較大突破，宅基地制度改革緩慢推進，土地征收制度改革卻鮮有動作。
涉及億萬農民根本利益的三項土地制度改革，眼下已在全國33個試點縣市展開，通稱“三塊地”改革，即農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革。
其中，進行集體經營性建設用地入市改革試點和進行農村宅基地制度改革的試點都是15個，進行農村土地征收制度改革的僅有3個，其改革思路是分別操作、封閉運行，33個試點縣市只能分別選定一個主體開展改革試點。
由于試點范圍小，“三塊地”改革的具體文件《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》并未對社會公開。這份文件規定，試點工作從2015年2月起到2017年底結束。
專家表示，“三塊地”改革涉及土地管理法、物權法、擔保法、城市房地產管理法等法律的修改，修法任務量較大。除此之外，對三項土地制度改革試點工作“分別操作、封閉運行”的改革思路也頗具爭議。
如今，為期3年的改革試點工作，時間已經過去了一半，“三塊地”改革進展冷熱不均：集體經營性建設用地入市取得較大突破，宅基地制度改革緩慢推進，土地征收制度改革卻鮮有動作。
“地方政府沒有進行征地制度改革的積極性，不愿意進行征地制度改革試點。”華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任、博士生導師賀雪峰告訴民主與法制社記者。
“三塊地”改革布局已鋪開
“三塊地”改革是黨的十八屆三中全會提出的明確任務，其改革的共同方向是賦予農民更多財產權利，同時建立城鄉一體化的土地市場。
據了解，時下進行的“三塊地”改革，土地征收制度改革的基本思路是縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。
集體經營性建設用地制度改革的基本思路是允許農村集體經營性建設用地，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。
而宅基地制度改革的基本思路是探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
賀雪峰表示，農村集體經營性建設用地入市首先是要解決歷史上的遺留問題，“具體地說，就是在《土地管理法》頒行前及頒行之初執行不嚴格，鄉村組織未經過土地征收手續即將農業用地直接用于建設鄉鎮企業，從而形成了當前約3000萬畝的農村集體經營性建設用地。”
我國實行的是兩種土地制度，城市土地為國有土地，農地為農村集體土地，城市建設和經濟發展需要建設用地，只能申請國有土地，國家只有通過征地制度將農地征收為國有建設用地。
“問題是，當前已經形成的農村集體經營性建設用地是在《土地管理法》頒行前就已形成，不符合現在的《土地管理法》，卻并非不合理。”賀雪峰表示。
農村集體土地用作經營性建設用地直接入市，客觀上存在法律障礙，此次改革則是為了盤活這些合理不合法的農村經營性建設用地的資源存量。
其實，按照現在的土改試點，真正入市的農地亦僅限于鄉鎮企業占地。
集體經營性建設用地入市火熱
今年5月，北京K2地產公司相關負責人表示，該公司正在對北京大興區西紅門鎮一塊集體經營性建設用地進行整體規劃，這塊2.67萬平方米的土地，是這家地產商在2016年1月的一次掛牌出讓中以8.05億元的價格競得的。
這塊土地交易的特殊性在于，無需經過原有的征收環節，直接進入交易市場。這源于西紅門鎮是北京唯一一個進行集體經營性建設用地改革試點地區。
事實上，從2015年開始，截至今年4月底，在15個推進集體經營性建設用地入市改革的試點地區中，類似的直接入市的土地共有97宗約1277畝，僅浙江省德清縣已入市土地就達到45宗。
這也是在“三塊地”改革中，最先取得突破性進展的唯一領域。
其實，對于農村集體經營性建設用地入市改革，一些地方早有嘗試。記者獲悉，早在2010年，貴州湄潭縣在湄江鎮核桃壩村和黃家壩鎮官堰村就開始了農村集體建設用地改革試驗。
據當地知情人介紹，當年黃家壩鎮官堰村村委會對23畝地分集體建設用地使用權分三期拍賣，“第一次拍賣，比較謹慎，僅將購買人限為村內，有50余人報名參加競買。”
第二次就不再有地域、身份限制，所有自然人都能買，集體經濟組織界限被打破。放開身份限制后，成交價最高翻了三倍。
對于集體經營性建設用地入市進展相對順利，浙江大學暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰分析稱，除了各地已經有很多嘗試外，集體建設用地入市改革相對于其他兩項改革，還具有法律障礙最小、產權關系比較簡單，操作阻力小等特點。
楊遴杰表示，鄉鎮企業的土地就是集體經營性用地，它在過去只限于破產兼并情況下不同使用者之間的轉移，過去這些年大量鄉鎮企業退出的建設用地，就是通過這些方式得以處置。
“另一方面，這些土地都已經長期閑置廢棄，產權關系也相對好處理。”楊遴杰說。
兩項改革艱難推進
與農村集體經營性建設用地入市改革進度相比，宅基地制度改革推進緩慢，而征地制度改革更是被指毫無動作。
河北省宜城市被納入全國農村宅基地制度改革15個試點之一，該市制定《農村宅基地制度改革試點實施方案》獲國土資源部批復后，在8個試點村穩步推進。
改革后，農民可以利用宅基地及農房抵押貸款；農房轉讓、出租，增加農民收入；宅基地自愿退出，村集體給予一定數額的補償和獎勵。
但宜城市推行的宅基地有償使用辦法，卻備受質疑。該市對宅基地面積在全省法定的200平方米以下的不收費，超過200平方米的收取一定費用，對此，當地群眾反應強烈，“祖祖輩輩都是我的宅基地，現在連耕田都有補貼，為什么是我的宅基地還要交費？”
對此，賀雪峰建議宅基地制度改革要慎重推進。他分析稱，農村宅基地為進城農民提供了退路和心理上的安全底線，對一般農戶來講，宅基地很重要，他們是不愿退出的。即使農戶愿意退出宅基地，如何補償農戶也缺少基本的辦法，由此造成了農戶該退出宅基地卻沒有退出的情況。
賀雪峰認為，宅基地應當留有資源冗余，從而為所有進城的農戶提供“進可攻、退可守”的城鄉自由往返空間。
和賀雪峰的觀點類似，在已經出臺的“新土改”政策中，國家對農戶宅基地流轉控制嚴格。按照相關法律法規要求，現在每戶農民只能有一處宅基地，農戶宅基地的使用權轉讓還必須限制在本村村民之間。
而對于進行征地制度改革試點的內蒙古和林格爾縣、河北定州市、山東禹城市，直至目前尚無可取經驗。
一位不愿具名的三農專家告訴民主與法制社記者，目前這些試點的征地項目依然是過去的征地標準，對于改革提出的縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制的要求沒有任何探索。
“征地制度改革試點明顯是要將地方政府用于城市基礎設施建設的土地財政‘釜底抽薪’，地方政府當然沒有積極性了。”賀雪峰說。
賀雪峰表示，人口城市化必然有一個同樣快速且大規模的土地城市化。城市化只可能平面推進，因此，在城市快速平面推進過程中，城郊大量土地就由農地變成了建設用地，建設用地上就附著了遠超過農地本身的巨額價值。
“縮小征地范圍其實就是將本來按現行土地制度應當‘漲價歸公’，并主要用于城市基礎設施建設土地財政留給了被征地的農民。”賀雪峰表示，這是一開始就只有3個地方愿意進行土地征收制度改革試點的原因。
被質疑的農地金融功能
為了促進農地、農房金融功能的開發，今年3月以來，有關部門先后發布了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》。
但專家指出，雖然政策層面初步賦予試點縣（市、區）的農地、農房有抵押融資權能，但實際上農地、農房的產權抵押，還面臨著相關法律法規、配套機制、社會保障等諸多因素的制約。
“比如房屋抵押了，但是宅基地怎么辦？”這位三農專家告訴記者，2008年建設部出臺《房屋登記辦法》，是將農村村民住房所有權（含宅基地使用權）的交易范圍限制在本村。而1999年的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，又將城鎮居民從交易對象中排除了出去。2008年物權法規定，宅基地的土地使用權不得抵押。
國務院發展研究中心農村經濟研究部程郁、張云華、王賓等曾對各省農地抵押貸款試點做過調研，發現影響農地、農房的抵押貸款，主要原因是當前農地產權不穩定、農地流轉市場發育不完善、農地價值不高，在現實操作中，農地很難獨立作為有效抵押物。
在東北農地、農房改革試點縣市，沈陽農業大學的蘭慶高、惠獻波等人，曾對農村抵押貸款做過調研，發現一些金融機構從業人員對農地抵押政策很冷淡。他們調查的遼寧省350名信貸員普遍認為，受政策限制，現在農地、農房價值偏低，農業經營風險較大，金融部門對抵押后的農地、農房，處置起來很困難。
“三塊地”封閉運行受爭議
清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明、國務院發展研究中心原副主任陸百甫等專家均認為，“三塊地”改革試點的“封閉運行”等安排，大大減弱了改革成效，減弱了城鄉要素整合的可能性。
蔡繼明表示，按照土改試點政策，真正入市的農地僅限于鄉鎮企業占地，大量農民進城及村莊整理后閑置的農戶宅基地、節約出來的農村公共設施用地不能入市，這背離了國土部門倡導的“節約集約利用土地”的原則。
他們呼吁，“三塊地”改革試點期已經過半，中央和土地主管部門應盡快調整方案，把改革中相互割裂的各類試點，調整為三位一體、將“三塊地”改革打通，形成城鄉互動的改革試點。
對此，賀雪峰等專家則提出了相反的觀點，他們呼吁，“三項土地制度改革千萬不能打通。”
土地入市需要具備規劃和區位優勢，城郊農民最多可以通過農村建設用地入市來獲得巨額收益，卻無法將農地也變成建設用地以獲得收益。農民騰退的宅基地和農村經營性建設用地絕大多數都不符合規劃，不具有區域優勢。
賀雪峰認為，一旦打通三項土地制度改革，就會形成“異地入市”現象，即通過將農民宅基地和經營性建設用地復墾，形成城市建設用地指標，再將此指標落到城郊需要變成建設用地的農地上面，從而入市。
“所有異地入市都希望放在最具有利益的區位，結果是，具有利益的區位的村社集體和農民可以以最低價值買來建設用地指標，而將超額收益都留到自己手中。從而在城郊形成一個巨大的食利者階級。”賀雪峰說。
但在楊遴杰看來，目前“三塊地”改革遇到的問題，都與主管部門在改革問題上沒有給出清晰的界定和明確的做法有關，“試點地區只能靠‘猜測中央部門的主要官員和主管官員對改革內容認知的邊界’來推進改革”。
中國鄉村發現網轉自：民主與法制時報 2016-08-02
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