為期3年的“三塊地”改革試點，時間已經(jīng)過去了一半，改革進(jìn)展冷熱不均：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得較大突破，宅基地制度改革緩慢推進(jìn)，土地征收制度改革卻鮮有動作。
涉及億萬農(nóng)民根本利益的三項土地制度改革，眼下已在全國33個試點縣市展開，通稱“三塊地”改革，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革。
其中，進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點和進(jìn)行農(nóng)村宅基地制度改革的試點都是15個，進(jìn)行農(nóng)村土地征收制度改革的僅有3個，其改革思路是分別操作、封閉運行，33個試點縣市只能分別選定一個主體開展改革試點。
由于試點范圍小，“三塊地”改革的具體文件《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》并未對社會公開。這份文件規(guī)定，試點工作從2015年2月起到2017年底結(jié)束。
專家表示，“三塊地”改革涉及土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法、城市房地產(chǎn)管理法等法律的修改，修法任務(wù)量較大。除此之外，對三項土地制度改革試點工作“分別操作、封閉運行”的改革思路也頗具爭議。
如今，為期3年的改革試點工作，時間已經(jīng)過去了一半，“三塊地”改革進(jìn)展冷熱不均：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得較大突破，宅基地制度改革緩慢推進(jìn)，土地征收制度改革卻鮮有動作。
“地方政府沒有進(jìn)行征地制度改革的積極性，不愿意進(jìn)行征地制度改革試點。”華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、博士生導(dǎo)師賀雪峰告訴民主與法制社記者。
“三塊地”改革布局已鋪開
“三塊地”改革是黨的十八屆三中全會提出的明確任務(wù)，其改革的共同方向是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，同時建立城鄉(xiāng)一體化的土地市場。
據(jù)了解，時下進(jìn)行的“三塊地”改革，土地征收制度改革的基本思路是縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路是允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。
而宅基地制度改革的基本思路是探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。
賀雪峰表示，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市首先是要解決歷史上的遺留問題，“具體地說，就是在《土地管理法》頒行前及頒行之初執(zhí)行不嚴(yán)格，鄉(xiāng)村組織未經(jīng)過土地征收手續(xù)即將農(nóng)業(yè)用地直接用于建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，從而形成了當(dāng)前約3000萬畝的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?！?span>
我國實行的是兩種土地制度，城市土地為國有土地，農(nóng)地為農(nóng)村集體土地，城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要建設(shè)用地，只能申請國有土地，國家只有通過征地制度將農(nóng)地征收為國有建設(shè)用地。
“問題是，當(dāng)前已經(jīng)形成的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是在《土地管理法》頒行前就已形成，不符合現(xiàn)在的《土地管理法》，卻并非不合理?！辟R雪峰表示。
農(nóng)村集體土地用作經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，客觀上存在法律障礙，此次改革則是為了盤活這些合理不合法的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的資源存量。
其實，按照現(xiàn)在的土改試點，真正入市的農(nóng)地亦僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市火熱
今年5月，北京K2地產(chǎn)公司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該公司正在對北京大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)一塊集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行整體規(guī)劃，這塊2.67萬平方米的土地，是這家地產(chǎn)商在2016年1月的一次掛牌出讓中以8.05億元的價格競得的。
這塊土地交易的特殊性在于，無需經(jīng)過原有的征收環(huán)節(jié)，直接進(jìn)入交易市場。這源于西紅門鎮(zhèn)是北京唯一一個進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革試點地區(qū)。
事實上，從2015年開始，截至今年4月底，在15個推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的試點地區(qū)中，類似的直接入市的土地共有97宗約1277畝，僅浙江省德清縣已入市土地就達(dá)到45宗。
這也是在“三塊地”改革中，最先取得突破性進(jìn)展的唯一領(lǐng)域。
其實，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，一些地方早有嘗試。記者獲悉，早在2010年，貴州湄潭縣在湄江鎮(zhèn)核桃壩村和黃家壩鎮(zhèn)官堰村就開始了農(nóng)村集體建設(shè)用地改革試驗。
據(jù)當(dāng)?shù)刂槿私榻B，當(dāng)年黃家壩鎮(zhèn)官堰村村委會對23畝地分集體建設(shè)用地使用權(quán)分三期拍賣，“第一次拍賣，比較謹(jǐn)慎，僅將購買人限為村內(nèi)，有50余人報名參加競買。”
第二次就不再有地域、身份限制，所有自然人都能買，集體經(jīng)濟(jì)組織界限被打破。放開身份限制后，成交價最高翻了三倍。
對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進(jìn)展相對順利，浙江大學(xué)暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰分析稱，除了各地已經(jīng)有很多嘗試外，集體建設(shè)用地入市改革相對于其他兩項改革，還具有法律障礙最小、產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較簡單，操作阻力小等特點。
楊遴杰表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地就是集體經(jīng)營性用地，它在過去只限于破產(chǎn)兼并情況下不同使用者之間的轉(zhuǎn)移，過去這些年大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退出的建設(shè)用地，就是通過這些方式得以處置。
“另一方面，這些土地都已經(jīng)長期閑置廢棄，產(chǎn)權(quán)關(guān)系也相對好處理。”楊遴杰說。
兩項改革艱難推進(jìn)
與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進(jìn)度相比，宅基地制度改革推進(jìn)緩慢，而征地制度改革更是被指毫無動作。
河北省宜城市被納入全國農(nóng)村宅基地制度改革15個試點之一，該市制定《農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》獲國土資源部批復(fù)后，在8個試點村穩(wěn)步推進(jìn)。
改革后，農(nóng)民可以利用宅基地及農(nóng)房抵押貸款；農(nóng)房轉(zhuǎn)讓、出租，增加農(nóng)民收入；宅基地自愿退出，村集體給予一定數(shù)額的補償和獎勵。
但宜城市推行的宅基地有償使用辦法，卻備受質(zhì)疑。該市對宅基地面積在全省法定的200平方米以下的不收費，超過200平方米的收取一定費用，對此，當(dāng)?shù)厝罕姺磻?yīng)強烈，“祖祖輩輩都是我的宅基地，現(xiàn)在連耕田都有補貼，為什么是我的宅基地還要交費？”
對此，賀雪峰建議宅基地制度改革要慎重推進(jìn)。他分析稱，農(nóng)村宅基地為進(jìn)城農(nóng)民提供了退路和心理上的安全底線，對一般農(nóng)戶來講，宅基地很重要，他們是不愿退出的。即使農(nóng)戶愿意退出宅基地，如何補償農(nóng)戶也缺少基本的辦法，由此造成了農(nóng)戶該退出宅基地卻沒有退出的情況。
賀雪峰認(rèn)為，宅基地應(yīng)當(dāng)留有資源冗余，從而為所有進(jìn)城的農(nóng)戶提供“進(jìn)可攻、退可守”的城鄉(xiāng)自由往返空間。
和賀雪峰的觀點類似，在已經(jīng)出臺的“新土改”政策中，國家對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)控制嚴(yán)格。按照相關(guān)法律法規(guī)要求，現(xiàn)在每戶農(nóng)民只能有一處宅基地，農(nóng)戶宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓還必須限制在本村村民之間。
而對于進(jìn)行征地制度改革試點的內(nèi)蒙古和林格爾縣、河北定州市、山東禹城市，直至目前尚無可取經(jīng)驗。
一位不愿具名的三農(nóng)專家告訴民主與法制社記者，目前這些試點的征地項目依然是過去的征地標(biāo)準(zhǔn)，對于改革提出的縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制的要求沒有任何探索。
“征地制度改革試點明顯是要將地方政府用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財政‘釜底抽薪’，地方政府當(dāng)然沒有積極性了?！辟R雪峰說。
賀雪峰表示，人口城市化必然有一個同樣快速且大規(guī)模的土地城市化。城市化只可能平面推進(jìn)，因此，在城市快速平面推進(jìn)過程中，城郊大量土地就由農(nóng)地變成了建設(shè)用地，建設(shè)用地上就附著了遠(yuǎn)超過農(nóng)地本身的巨額價值。
“縮小征地范圍其實就是將本來按現(xiàn)行土地制度應(yīng)當(dāng)‘漲價歸公’，并主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)土地財政留給了被征地的農(nóng)民?！辟R雪峰表示，這是一開始就只有3個地方愿意進(jìn)行土地征收制度改革試點的原因。
被質(zhì)疑的農(nóng)地金融功能
為了促進(jìn)農(nóng)地、農(nóng)房金融功能的開發(fā)，今年3月以來，有關(guān)部門先后發(fā)布了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》。
但專家指出，雖然政策層面初步賦予試點縣（市、區(qū)）的農(nóng)地、農(nóng)房有抵押融資權(quán)能，但實際上農(nóng)地、農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)抵押，還面臨著相關(guān)法律法規(guī)、配套機制、社會保障等諸多因素的制約。
“比如房屋抵押了，但是宅基地怎么辦？”這位三農(nóng)專家告訴記者，2008年建設(shè)部出臺《房屋登記辦法》，是將農(nóng)村村民住房所有權(quán)（含宅基地使用權(quán)）的交易范圍限制在本村。而1999年的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，又將城鎮(zhèn)居民從交易對象中排除了出去。2008年物權(quán)法規(guī)定，宅基地的土地使用權(quán)不得抵押。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部程郁、張云華、王賓等曾對各省農(nóng)地抵押貸款試點做過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)地、農(nóng)房的抵押貸款，主要原因是當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不完善、農(nóng)地價值不高，在現(xiàn)實操作中，農(nóng)地很難獨立作為有效抵押物。
在東北農(nóng)地、農(nóng)房改革試點縣市，沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)的蘭慶高、惠獻(xiàn)波等人，曾對農(nóng)村抵押貸款做過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些金融機構(gòu)從業(yè)人員對農(nóng)地抵押政策很冷淡。他們調(diào)查的遼寧省350名信貸員普遍認(rèn)為，受政策限制，現(xiàn)在農(nóng)地、農(nóng)房價值偏低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險較大，金融部門對抵押后的農(nóng)地、農(nóng)房，處置起來很困難。
“三塊地”封閉運行受爭議
清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任陸百甫等專家均認(rèn)為，“三塊地”改革試點的“封閉運行”等安排，大大減弱了改革成效，減弱了城鄉(xiāng)要素整合的可能性。
蔡繼明表示，按照土改試點政策，真正入市的農(nóng)地僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，大量農(nóng)民進(jìn)城及村莊整理后閑置的農(nóng)戶宅基地、節(jié)約出來的農(nóng)村公共設(shè)施用地不能入市，這背離了國土部門倡導(dǎo)的“節(jié)約集約利用土地”的原則。
他們呼吁，“三塊地”改革試點期已經(jīng)過半，中央和土地主管部門應(yīng)盡快調(diào)整方案，把改革中相互割裂的各類試點，調(diào)整為三位一體、將“三塊地”改革打通，形成城鄉(xiāng)互動的改革試點。
對此，賀雪峰等專家則提出了相反的觀點，他們呼吁，“三項土地制度改革千萬不能打通?！?span>
土地入市需要具備規(guī)劃和區(qū)位優(yōu)勢，城郊農(nóng)民最多可以通過農(nóng)村建設(shè)用地入市來獲得巨額收益，卻無法將農(nóng)地也變成建設(shè)用地以獲得收益。農(nóng)民騰退的宅基地和農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地絕大多數(shù)都不符合規(guī)劃，不具有區(qū)域優(yōu)勢。
賀雪峰認(rèn)為，一旦打通三項土地制度改革，就會形成“異地入市”現(xiàn)象，即通過將農(nóng)民宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地復(fù)墾，形成城市建設(shè)用地指標(biāo)，再將此指標(biāo)落到城郊需要變成建設(shè)用地的農(nóng)地上面，從而入市。
“所有異地入市都希望放在最具有利益的區(qū)位，結(jié)果是，具有利益的區(qū)位的村社集體和農(nóng)民可以以最低價值買來建設(shè)用地指標(biāo)，而將超額收益都留到自己手中。從而在城郊形成一個巨大的食利者階級?！辟R雪峰說。
但在楊遴杰看來，目前“三塊地”改革遇到的問題，都與主管部門在改革問題上沒有給出清晰的界定和明確的做法有關(guān)，“試點地區(qū)只能靠‘猜測中央部門的主要官員和主管官員對改革內(nèi)容認(rèn)知的邊界’來推進(jìn)改革”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：民主與法制時報 2016-08-02
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