農(nóng)村土地屬于誰(shuí)？這是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)最基本的問(wèn)題。然而，一項(xiàng)針對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利認(rèn)知的調(diào)查顯示，80.5%的受訪者無(wú)法正確回答中國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬情況。
媒體披露，由中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心組織的“中國(guó)(17省份)農(nóng)村土地權(quán)利調(diào)研”從1999年至今，已進(jìn)行了7次，調(diào)查范圍覆蓋了占中國(guó)農(nóng)業(yè)總?cè)丝谒姆种?span>17個(gè)農(nóng)業(yè)大省和自治區(qū)。在問(wèn)卷調(diào)查中，37.4%的農(nóng)民認(rèn)為“農(nóng)村土地是國(guó)家的”，32.7%的受訪者認(rèn)為“是農(nóng)民的”，還有1.9%的受訪者認(rèn)為“歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，另有8.5%的農(nóng)民表示“不清楚”，只有19.5%的農(nóng)民表示“歸村(組)集體”。
憲法第十條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”依照這一條款，中國(guó)農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬原本非常清楚，而中國(guó)農(nóng)民又是一個(gè)對(duì)土地異常敏感的群體。因此，當(dāng)媒體披露，針對(duì)土地產(chǎn)權(quán)，只有19.5%的農(nóng)民能夠得出以憲法為依據(jù)的準(zhǔn)確答案的時(shí)候，的確讓人驚詫。
產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因十分復(fù)雜。在土地所有權(quán)的問(wèn)題上，中西原有著不同的傳統(tǒng)。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，土地常常是“一田二主”，即所謂“田底權(quán)”和“田面權(quán)”分屬于不同的主體而且不妨礙各行其是，土地所有權(quán)可以如此分割，也沒(méi)有給鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)困擾，這一點(diǎn)連漢學(xué)家都曾為之驚異。1949年后，土地法律制度幾經(jīng)變遷，后來(lái)定型的集體所有權(quán)實(shí)為農(nóng)民個(gè)人所有和國(guó)有之間折中后的產(chǎn)物，這一制度之奠定，經(jīng)過(guò)了一系列的社會(huì)變革，職是之故，要農(nóng)民將國(guó)有、集體所有、個(gè)人所有三者的關(guān)系完全厘清并不是一件簡(jiǎn)單的事情。
更重要的是，即使是少數(shù)正確回答農(nóng)村土地歸集體所有的農(nóng)民，也并不意味著他們對(duì)“集體所有”這個(gè)概念一定有著清晰的理解。熟悉中國(guó)農(nóng)村情況的人就都知道，包括土地、森林、水面等資源性資產(chǎn)，也包括以村集體名義建設(shè)的物業(yè)、廠房等非資源性資產(chǎn)，還有以集體名義投資入股的各種經(jīng)營(yíng)性組織，這樣一筆農(nóng)村集體資產(chǎn)的規(guī)模相當(dāng)龐大，但究竟歸誰(shuí)所有？如字面所示，“集體所有”。可一個(gè)界定模糊的“集體”如何行使所有權(quán)？又有多少農(nóng)民知道自己這一分子在“集體”中究竟握有多少現(xiàn)實(shí)可感的權(quán)益？
看來(lái)，農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知模糊只是一個(gè)表象，這個(gè)表象的背后，是土地產(chǎn)權(quán)的不明晰。這種不明晰的后果顯然會(huì)損害農(nóng)民權(quán)益，同時(shí)不利于土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，還會(huì)有礙城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。近年來(lái)中共中央部署農(nóng)村集體土地確權(quán)、登記、頒證工作，其著眼點(diǎn)正在于此。
惟由于土地確權(quán)的意義毋庸贅言，因此此前多家媒體報(bào)道指出的確權(quán)中暴露的問(wèn)題亟須引起正視。中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心組織的這次調(diào)查顯示，“總體上，土地確權(quán)頒證工作進(jìn)展十分緩慢”，“在已頒發(fā)的證書中，普遍存在登記信息不全的情況”等問(wèn)題也比較突出。
之所以如此，有過(guò)去土地測(cè)量面積欠準(zhǔn)確、工作量大等客觀困難，但一些基層政府的積極性不高恐怕也是一個(gè)重要因素。過(guò)去基層政府進(jìn)行征地，農(nóng)民不能決定土地的買賣，也幾乎處于土地增值收益分配之外，而土地的確權(quán)則可能對(duì)政府的這一權(quán)力構(gòu)成一定抑制，增加其征收土地的難度。基層政府的心理并不難揣知。
按照中共中央的規(guī)劃，2017年是基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記的最后一年。“無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”，人們常把土地確權(quán)視為農(nóng)民的“定心丸”，而從國(guó)家層面，它也是社會(huì)的“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“推進(jìn)器”，在各地為完成規(guī)劃爭(zhēng)搶進(jìn)度的這樣一個(gè)沖刺關(guān)口，如何保證確權(quán)質(zhì)量使其達(dá)到預(yù)期效果，無(wú)疑是一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南方都市報(bào)
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