通過“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的振興鄉(xiāng)村目標，是習近平總書記在黨的十九大提出強國富民戰(zhàn)略安排之一。深入研究這一宏偉構想十分必要。
振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略各項目標之間的基本關系
振興鄉(xiāng)村的各項目標中，核心是讓鄉(xiāng)村居民的生活富裕起來，特別是讓鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)居民富裕起來。欠發(fā)達國家普遍特征，是由收入指標差異所反映的城鄉(xiāng)二元結構，即鄉(xiāng)村居民收入顯著低于城市居民，農(nóng)民貧窮，鄉(xiāng)村凋敝。讓農(nóng)民富裕起來，不僅是負責任政黨和政治家的最有價值的承諾，更因為實現(xiàn)這一目標需要成功轉型的現(xiàn)代經(jīng)濟體系的強大支撐，所以實現(xiàn)目標異常艱難。此項承諾真可謂一諾千金，必經(jīng)萬般努力，方可玉汝于成。實際上，中國農(nóng)村近年之所以發(fā)生巨大變化，也依賴于中國經(jīng)濟結構的良好轉型所提供的支撐，其中，最核心因素正是城市化水平的提高、市場關系對農(nóng)村社會的滲透，以及農(nóng)業(yè)技術的巨大進步。
生活富裕的前提是產(chǎn)業(yè)興旺，而農(nóng)民富裕的前提則一定是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達。生活富裕的標志是貨幣收入增長帶來的購買力強大，而其支撐力則是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的極大提高，即越來越少的勞動力生產(chǎn)更多的產(chǎn)品。若一個國家的吃飯問題要使用國家半數(shù)以上的勞動力資源，則意味著這個國家農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率很低，農(nóng)民便不可能富裕。
生活富裕、產(chǎn)業(yè)興旺也是鄉(xiāng)風文明與治理有效的重要基礎。去年到今年筆者在農(nóng)村調研注意到一個普遍性的變化，鄉(xiāng)村居家婦女彼此間吵架的事情變得罕見，鄰里關系變得友善起來，互相幫助已成風氣。小偷小摸的事情近乎絕跡。原因其實很簡單，也很重要。隨著農(nóng)民收入提高，鄰里的親情相對升值了。我們在調研中還注意到，農(nóng)民富裕以后，農(nóng)村公共事務的協(xié)商合作水平也在提高，一些過去難以達成的公共事務協(xié)議也變得容易達成了。我們在幾個省的調查都發(fā)現(xiàn)，過去一些涉及拆遷、調地的事情，總令百姓抱怨、干部發(fā)怵；現(xiàn)在情況不同了，農(nóng)民之間商量出一個方案的概率明顯增加。這些變化固然與鄉(xiāng)村治理變革有關，例如實行政經(jīng)分離改革、自治體設置下沉到組改革以及建立各種理事會等，更與農(nóng)戶富裕引起的價值判斷變化以及農(nóng)戶經(jīng)濟活動平臺的變化有關。
生活富裕、產(chǎn)業(yè)興旺與生態(tài)宜居水平的提高也有密切關系。農(nóng)村生態(tài)宜居包括排放減量、景觀怡人、密度適宜、交通便捷等要素。農(nóng)民生活富裕達到一定水準以后，才開始看重這些要素的價值。產(chǎn)業(yè)進步之后，人們才有能力通過持續(xù)技術創(chuàng)新，不斷降低同一單位的熱量產(chǎn)出所必須開發(fā)的土地面積，使更多的土地用于維持自然風貌。
提出生活富裕、產(chǎn)業(yè)興旺兩大目標對于其他目標實現(xiàn)的基礎性意義，當然不是說其他幾個領域可以無所作為。相反，近幾年一些地方在農(nóng)村宜居環(huán)境和鄉(xiāng)風文明建設以及鄉(xiāng)村社會治理諸方面積極開拓思路，取得了許多好的經(jīng)驗，推動了農(nóng)業(yè)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入提高。例如，生態(tài)宜居水平的提高，推動了鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展；社會治理的改善鼓勵鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用，一部分從農(nóng)村流出的資源開始反哺村莊公共事業(yè)建設；鄉(xiāng)風文明建設則直接提升了農(nóng)村人力資本水平，促進農(nóng)業(yè)進步與農(nóng)民收入提高。
建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系是鄉(xiāng)村振興的保障
十九大報告將“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”作為實現(xiàn)振興鄉(xiāng)村五大目標的主要路徑，是對我國既往改革開放歷史經(jīng)驗的一個總結。堅守這一經(jīng)驗，的確關乎鄉(xiāng)村振興的成敗。
按我理解，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，要求我們改變關于城鄉(xiāng)關系的一系列舊認識，樹立新觀念：
第一，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，進一步擴大要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動。從國民經(jīng)濟宏觀尺度看，城鄉(xiāng)要素流動合理性的標準，是要素在城鄉(xiāng)間流動的邊際國民福利產(chǎn)出率相等。這個教科書標準雖然無法絕對實現(xiàn)，但把它作為一種原則性的要求，十分有利于國民經(jīng)濟整體效率的提高。按照這個標準衡量，我國城鄉(xiāng)要素市場統(tǒng)一的目標遠沒有實現(xiàn)。城市經(jīng)濟部門勞動要素的經(jīng)濟貢獻仍顯著大于鄉(xiāng)村領域，說明勞動要素的轉移任務沒有完成。評價土地要素市場均衡的建立較為復雜。表面上看，我國城市單位面積土地的平均產(chǎn)出水平要遠大于農(nóng)業(yè)用地，但如果我們把環(huán)境因素考慮在內，用“福利”產(chǎn)出來評價土地的收益，關于均衡的計算就要另做考量。雖然農(nóng)業(yè)也有排放問題，但擴大到更廣大的包括森林在內的鄉(xiāng)村地區(qū)，其對環(huán)境就有正的貢獻，而城市領域則目前是負的貢獻。另外，我國城市用地的平均GDP 產(chǎn)出顯著小于發(fā)達國家。根據(jù)這些信息，大致可以判斷我國城鄉(xiāng)農(nóng)用地與建設用地的市場還遠沒有達成均衡，突出表現(xiàn)是各類地價過高，而城市地價更高得離譜。解決這個問題的辦法之一，是通過土地要素的進一步市場化，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
第二，必須拋棄將農(nóng)村視為兩個“蓄水池”的陳舊思想。我們過去接受了一個“事實”，把農(nóng)村農(nóng)業(yè)領域當作剩余勞動力的“蓄水池”和貧困人口的“蓄水池”。如果這兩個“蓄水池”的存在是合理的，振興農(nóng)村的五個目標基本無從談起。報告提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，就要求我們在認識上不能繼續(xù)把這兩個“蓄水池”與農(nóng)村農(nóng)業(yè)捆綁在一起。農(nóng)村的主體居民要逐步成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的從業(yè)者，兩個“蓄水池”應該轉變?yōu)槌Ｒ?guī)的國民經(jīng)濟變量，即整體上的失業(yè)和半失業(yè)人口，并接受國家主要經(jīng)濟參數(shù)的調節(jié)，而不能讓農(nóng)村農(nóng)業(yè)負擔這樣的“蓄水池”。今后的目標是，由農(nóng)村領域資源不良匹配產(chǎn)生的貧困人口，轉變?yōu)閲窠?jīng)濟周期性因素與摩擦性因素產(chǎn)生失業(yè)半失業(yè)人口，讓貧困人口生活在更容易就業(yè)、更容易得到幫助的城市，使農(nóng)村經(jīng)濟部門與城市經(jīng)濟部門實現(xiàn)真正的“融合”。
第三，必須將農(nóng)業(yè)競爭力提高戰(zhàn)略納入國民經(jīng)濟整體競爭力提高戰(zhàn)略。按照比較優(yōu)勢理論，即使一個國家各個經(jīng)濟部門的競爭力整體薄弱，但其相對優(yōu)勢部門仍然可能向另一競爭力整體強大的國家出口產(chǎn)品，只要另一國家的對應產(chǎn)業(yè)部門的優(yōu)勢在本國相對弱小。貿(mào)易的結果是進一步強化兩個國家的專業(yè)分工水平。必須看到，我國近些年與歐美的貿(mào)易格局，使我國農(nóng)業(yè)的尷尬局面被顯著放大。我國制造業(yè)出口已經(jīng)保持多年強勢地位，服務業(yè)正在迎頭趕上，而農(nóng)業(yè)相對優(yōu)勢下降。我國農(nóng)業(yè)的絕對水平在提高，但國際競爭力相對于制造業(yè)顯得弱小。這種情況很可能繼續(xù)下去，最壞的情形是步日本農(nóng)業(yè)的后塵。按報告關于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，我們不能在未來中國更大開放的格局下丟掉農(nóng)業(yè)競爭力，不能讓農(nóng)業(yè)成為依靠高補貼存活的產(chǎn)業(yè)部門。不妨在這里提出一個大膽的問題：我們?yōu)槭裁床荒茏屩袊膰H貿(mào)易地位發(fā)生一個逆轉，讓中國同時生成強大的、依靠技術密集型制造業(yè)與土地及資本密集型農(nóng)業(yè)支撐的“雙強”貿(mào)易結構，而讓其他某些國家
成為依靠勞動密集型產(chǎn)業(yè)立足的國家？事實上，這不能是虛幻的異想，而必須是非實現(xiàn)不可的“偉大夢想”，否則城鄉(xiāng)融合發(fā)展就沒有實現(xiàn)可能。這個目標當然不能靠敲鑼打鼓來實現(xiàn)。中國當下正在推動農(nóng)村脫貧攻堅宏偉社會發(fā)展工程以及城鄉(xiāng)教育一體化杰出構想，這將助力這一偉大目標的實現(xiàn)。
第四，必須使各項經(jīng)濟政策推動中國人口布局大調整。如前所述，中國農(nóng)民要富裕起來，歸根結底要靠農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高。農(nóng)業(yè)的低勞動生產(chǎn)率難以和國民經(jīng)濟其他部門實現(xiàn)“融合”。我們的現(xiàn)實是，依靠超過40% 的農(nóng)業(yè)勞動力產(chǎn)出占比8% 的GDP。這個相對勞動生產(chǎn)率太低，不可能讓農(nóng)民富裕起來。如果去掉農(nóng)村那些實際上沒有真正下地的勞動力，我國生產(chǎn)出約8% 的GDP 的農(nóng)業(yè)勞動力大約占總勞動力的25%。這個勞動生產(chǎn)率仍然低于城市經(jīng)濟部門。如果能通過城鄉(xiāng)區(qū)劃的合理調整，建立更合理的統(tǒng)計口徑，我國目前城市化率還會有所提高，估計可達到62% 左右。考慮到國際經(jīng)驗數(shù)據(jù)，再結合我國的現(xiàn)實情況，如果政策調整比較好，粗略可判定在2035 年前后，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)GDP 占比可能下降至5% 左右，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占比下降到10% 左右，這將使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率顯著提高。這個時候，我國城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)下降至20% 以下，相應地，我國城市化率也會達到80% 左右。這個目標實現(xiàn)，意味著農(nóng)業(yè)更加強大，農(nóng)民平均收入接近城市水平，城鄉(xiāng)融合發(fā)展獲得成功，十九大確立的2035 年的其他社會進步目標也相應實現(xiàn)。這個過程也意味著人口布局的大調整；這種調整是所有其他發(fā)展目標實現(xiàn)的基礎。
第五，必須完成現(xiàn)行農(nóng)村政策在實施對象上的轉變。在全國城鄉(xiāng)區(qū)劃不合理、城鄉(xiāng)各地戶籍人口與常住人口不匹配、村莊人口與農(nóng)業(yè)從業(yè)人口相當不對應的情況下，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策體系內包含了許多矛盾，大量基礎性的信息不真實、不充分。信息失真使我們推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展缺乏決策依據(jù)，甚至造成決策誤導。2017 年，筆者在東部某省某鎮(zhèn)做調查，注意到該鎮(zhèn)85% 的道路被稱為農(nóng)村道路，并按照相應的規(guī)范建設和管理，但實際上該鎮(zhèn)工廠林立，商貿(mào)繁榮，人口密集，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員只有5% 左右。在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這種情況比比皆是。基于這種情形，現(xiàn)有農(nóng)村政策也要轉變，一些政策要歸并為一般性的覆蓋城鄉(xiāng)的政策，一部分要轉變?yōu)槌鞘邪l(fā)展政策，還有一部分要轉變?yōu)閱渭兊霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。通過這個轉變，國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入才會更精準，更有利于提高城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。
振興鄉(xiāng)村的關鍵舉措
實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，振興鄉(xiāng)村，需要國家一系列社會經(jīng)濟政策發(fā)生轉變。筆者認為下列政策模式轉變具有重要意義。
農(nóng)業(yè)技術進步模式轉變。應該大力發(fā)展勞動替代型農(nóng)業(yè)技術和水肥藥節(jié)約型農(nóng)業(yè)技術，前者如大中型農(nóng)業(yè)機械，后者如轉基因育種技術。通過這兩類技術可以極大提高我國勞動生產(chǎn)率，改善農(nóng)村環(huán)境。多年來，在轉基因問題上，外行的聲音壓倒了技術專家的聲音，極不正常，應通過有效的科普活動改變這種局面。
農(nóng)地保護模式轉變。現(xiàn)行農(nóng)地保護政策的綜合性約束力弱，效果不夠好。應該將目前多種農(nóng)地保護區(qū)政策統(tǒng)一為國家農(nóng)業(yè)保護區(qū)，并對保護區(qū)內的村莊、河流、道路采用目標匹配度高的統(tǒng)一政策，增強農(nóng)地保護的效力。此項政策的轉變還應配套解決土地用途的預期不穩(wěn)定問題，使各類土地價格回歸正常水平，特別是降低農(nóng)用地地租率。
城鄉(xiāng)區(qū)劃模式轉變。如前文所述，不合理的城鄉(xiāng)區(qū)劃辦法嚴重降低政策的有效性，也扭曲國民經(jīng)濟的基礎信息，必須做出調整。應該將作為行政區(qū)劃的城市與人口密度意義上的城市區(qū)別開來，將后一種概念作為區(qū)別于鄉(xiāng)村的統(tǒng)計概念。例如，可以考慮將建筑用地連續(xù)的、人口總量超過兩萬，且其核心區(qū)人口密度每平方公里超過5000 人的地理單元定義為城市，將城市以外的其他非工礦區(qū)、非機場等特殊設施的區(qū)域定義為鄉(xiāng)村。按照這個定義，我國城市數(shù)量會增加到數(shù)千座，發(fā)達地區(qū)的某些村莊也會聯(lián)合為城市。適應這個變化，我國還可以設立“縣轄市”行政區(qū)劃類別。這種城鄉(xiāng)區(qū)劃建立后，城市的設置將會有法可依，有章可循，大量相關政策也會更容易操作。
城鄉(xiāng)社會治理模式轉變。如果城鄉(xiāng)區(qū)劃模式實現(xiàn)轉變，真正的鄉(xiāng)村就是另一番面貌，以往講是鄉(xiāng)村治理也會相應發(fā)生變化。若城市化率達到80% 左右、農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占比達到10% 左右，大量專業(yè)農(nóng)戶因生產(chǎn)發(fā)展需要，會分散居住，還有一些農(nóng)戶會與其他約10% 的逆城市化人口一起居住在小的村鎮(zhèn)。這個時候，大量的村委會設置可能就不再必要，公共服務的中心將是一批小城市和少量的村鎮(zhèn)。絕大部分農(nóng)戶距離城市不會超過半個小時的車程。農(nóng)戶可能會在自己的名片上寫上自己的住地“某省、某縣、某市和某路幾號”。對于這樣一個人口布局形態(tài)，社會治理不再需要區(qū)別城鄉(xiāng)，農(nóng)民就是市民，只是因為他的職業(yè)需要住在鄉(xiāng)村。這樣一來，城鄉(xiāng)分野將只具有景觀差別的意義，其他差別將不再重要。
土地產(chǎn)權變革。適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，土地產(chǎn)權制度以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度也應發(fā)生變革。中央已經(jīng)肯定的“政經(jīng)分離”模式應該推行，鄉(xiāng)村的公共服務由小城市或村鎮(zhèn)直接提供，鄉(xiāng)村經(jīng)濟服務由農(nóng)民自己的組織及政府農(nóng)業(yè)機構提供。鄉(xiāng)村土地管理應該置于農(nóng)業(yè)保護區(qū)框架之下。在土地用途不變的情況下，農(nóng)業(yè)保護區(qū)內土地可以自由交易。通過此項政策轉變，目前許多復雜的土地制度難題將不復存在。
作者系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)村工作通訊
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