在城鎮(zhèn)化進程中，我國傳統(tǒng)的村莊發(fā)生了很大的分化。北京作為國家首都和超大型城市，經(jīng)過長期的市場化改革、城鎮(zhèn)化發(fā)展，村莊分化已經(jīng)非常明顯。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各村莊分化的實際與特點，更有針對性地制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和公共政策。
北京村莊分化類型及政策重點
北京的村莊分化幾乎呈現(xiàn)出了我國村莊分化的各種基本類型。據(jù)調(diào)查，北京３９８３個村已經(jīng)分化為“三無”村、拆遷村、倒掛村、空心村、傳統(tǒng)村等類型。
“三無”村是指無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民，但有集體經(jīng)濟組織的村莊。這類村莊尚有５６個，豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村、順義區(qū)南法信鎮(zhèn)卸甲營村等是典型。針對這類村莊的政策重點：一是確保集體資產(chǎn)的公平合理處置，保障農(nóng)民帶著集體資產(chǎn)參與城市化，維護村集體和村民的集體資產(chǎn)權(quán)益。二是將此類村莊全面納入城市街道和社區(qū)管理軌道，由政府公共財政提供各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，減輕或剝離集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的社區(qū)公共治理和服務(wù)的成本，保障原村民有序參與社區(qū)公共治理。三是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，強化對集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督管理服務(wù)，維護其作為特別法人的市場主體地位，保障村民股東對集體資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)、收益分配權(quán)等各項權(quán)益。
拆遷村是指因城鎮(zhèn)化建設(shè)征地或居住環(huán)境改善等因素拆遷或搬遷上樓的村莊。這類村莊有７２０個，海淀區(qū)上莊鎮(zhèn)西馬坊村、昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)鄭各莊村、朝陽區(qū)高碑店鄉(xiāng)高碑店村等是典型。針對這類村莊的政策重點：一是切實保護拆遷村民的財產(chǎn)權(quán)益，妥善處置集體資產(chǎn)，合理管理和有效使用征地補償費用。二是對于納入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)拆遷上樓村，一般應(yīng)當(dāng)實行撤村設(shè)居，撤銷村委會建制，建立居委會，統(tǒng)一納入城市社區(qū)管理和服務(wù)。三是在完成集體產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，實行“政社分離”，保留和發(fā)展集體經(jīng)濟組織及其所屬的企業(yè)，維護集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益。
倒掛村是指外來人口多于本村戶籍人口的村莊。這類村莊有１７３個，主要分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，但在遠郊區(qū)也有部分村莊比如延慶區(qū)張山營鎮(zhèn)龍聚山莊村屬于人口倒掛村。針對這類村莊的政策重點：一是必須以更加公平包容的心態(tài)和政策對待外來人口，保障外來人口平等享有基本公共服務(wù)。二是村莊的社區(qū)治理要對外來人口開放，保障外來人口平等參與社區(qū)公共事務(wù)的治理。三是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的倒掛村，在進行集中上樓的城市更新改造時，要預(yù)留村集體產(chǎn)業(yè)用地，同時在實現(xiàn)村民上樓改善居住環(huán)境和條件中，要著力推行集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，讓外來人口同樣改善居住環(huán)境并成為新市民。
空心村是指在城鎮(zhèn)化進程中大量中青年人口流出村莊進城務(wù)工經(jīng)商或在城鎮(zhèn)安家置業(yè)，人口稀少、閑置農(nóng)宅較多的村莊。這類村莊有４８個，主要分布在遠郊地區(qū)。針對這類村莊的政策重點：一是區(qū)別對待空心村，對具備開發(fā)價值和條件的空心村，可以公平合理開展閑置農(nóng)宅利用，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色民宿、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民建立住房合作社，與外來資本合作共同開發(fā)、盤活利用閑置農(nóng)宅；對缺乏開發(fā)利用條件的空心村，可以在尊重村民意愿的前提下適當(dāng)進行村莊合并。二是深化農(nóng)村宅基地制度改革，創(chuàng)新宅基地“三權(quán)分置”具體實現(xiàn)形式，核心是尊重農(nóng)民的自主選擇和市場經(jīng)濟規(guī)律，賦予和保障農(nóng)民宅基地和住房的財產(chǎn)權(quán)利。
傳統(tǒng)村是指保持和延續(xù)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌、村莊形態(tài)基本穩(wěn)定的村莊，這是京郊農(nóng)村的主體形態(tài)，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點地區(qū)。這類村莊有２９８６個。針對這類村莊的政策重點：一是立足于傳承和弘揚中華優(yōu)秀鄉(xiāng)村文明，重新認(rèn)識鄉(xiāng)村價值，在美化好鄉(xiāng)貌的基礎(chǔ)上，使人們能記得住鄉(xiāng)愁，著力強化傳統(tǒng)村莊的保護。二是區(qū)別對待已經(jīng)建成的美麗鄉(xiāng)村和將要建設(shè)的美麗鄉(xiāng)村。對已建成的美麗鄉(xiāng)村，重在維護和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展；對正在或?qū)⒁ㄔO(shè)的美麗鄉(xiāng)村，盡量在保留原有村容村貌的基礎(chǔ)上實現(xiàn)改造提升，改善人居環(huán)境，禁止大拆大建。三是鼓勵和規(guī)范社會力量參與鄉(xiāng)村活化與再生工作，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村振興中的自主性、積極性、創(chuàng)造性，探索多種形式實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
北京鄉(xiāng)村振興的五個著力點
北京是一個常住人口超過２１７０萬、農(nóng)業(yè)戶籍人口２３０萬、農(nóng)業(yè)從業(yè)人口５０余萬的超大城市，人均ＧＤＰ將近２萬美元，城鎮(zhèn)化率達到８６．５％，城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化并存，具備率先實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟基礎(chǔ)條件、區(qū)域優(yōu)勢和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)特點。北京實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要把握好以下幾個著力點：
一是有序推進撤村建居工作。對于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)已經(jīng)拆遷上樓、符合撤村條件的村莊，要撤銷村委會建制，建立居委會，統(tǒng)一實行城市社區(qū)管理，政府統(tǒng)一承擔(dān)社區(qū)治理服務(wù)費用，村民自然轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，享有城鎮(zhèn)居民統(tǒng)一的社會保障待遇和服務(wù)。撤村建居時不撤社，保留農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，發(fā)展股份合作經(jīng)濟，加強集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，維護集體股東的合法權(quán)益。
二是加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是消除城鄉(xiāng)二元體制差距、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、保障城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性公共政策。各級政府要認(rèn)真落實戶籍制度改革，真正將取消農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)業(yè)戶籍劃分、統(tǒng)一登記為居民的戶口改革政策落到實處，廢止征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策；建立健全覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)提高農(nóng)村居民社會保障待遇水平，消除城鄉(xiāng)居民之間、各種人群之間過大的社會保障待遇差別，實現(xiàn)社會保障在全市范圍內(nèi)的自由接續(xù)轉(zhuǎn)移；大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，進一步提高社會保障等民生支出比重。
三是加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度。將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重點放在農(nóng)村，全面提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進行統(tǒng)一管理和維護，將建設(shè)與維護費用納入各級政府財政預(yù)算予以保障，切實減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負擔(dān)。
四是全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。在集體經(jīng)營性資產(chǎn)上，自上世紀(jì)９０年代以來，北京就按照“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”的原則，對集體經(jīng)濟組織進行了股份合作制改革，目前已完成９７％的村級集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)。今后改革發(fā)展的重點是加強和完善集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，健全集體經(jīng)濟組織的法人治理結(jié)構(gòu)，完善股權(quán)權(quán)能，發(fā)展壯大股份合作經(jīng)濟即新型集體經(jīng)濟，保障農(nóng)民的集體收益分配等權(quán)益。在集體資源性資產(chǎn)上，關(guān)鍵是要維護和發(fā)展集體和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，同時要適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要，改革集體產(chǎn)權(quán)的封閉性特征，為城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換、公平配置提供產(chǎn)權(quán)支撐。承包地重在完善“三權(quán)分置”制度，通過放活經(jīng)營權(quán)而實現(xiàn)農(nóng)村承包土地的規(guī)模經(jīng)營和開放性。宅基地要根據(jù)落實集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的精神，實現(xiàn)農(nóng)村住宅的市場化利用與產(chǎn)權(quán)開放。農(nóng)村集體建設(shè)用地要按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的改革要求，實行與國有土地同權(quán)同價，依法合規(guī)入市開發(fā)利用，賦予和發(fā)展農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。同時要切實調(diào)整城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，增加農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，保障農(nóng)村發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)用地需要。
五是圍繞首都城市戰(zhàn)略定位構(gòu)建鄉(xiāng)村振興新格局。北京具有“大城市小農(nóng)業(yè)”“大京郊小城區(qū)”等特點，推進具有首都特點的鄉(xiāng)村振興，必須根據(jù)北京全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位和建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的發(fā)展目標(biāo)進行規(guī)劃和建設(shè)。在北京中心城區(qū)功能向城市副中心、雄安新區(qū)疏解的同時，應(yīng)當(dāng)積極考慮和科學(xué)規(guī)劃京郊鄉(xiāng)村承接中心城區(qū)的部分功能，發(fā)揮鄉(xiāng)村在疏解中心城區(qū)功能、治理大城市病中的應(yīng)有作用。
（原載《農(nóng)民日報》2018年6月9日）
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