導讀：當前，農業規模經營還存在土地經營規模偏小、農業勞動生產率低，土地流轉“被流轉”、流向不合理、土地租金顯著上漲等突出問題。加快發展農業規模經營，要引導土地經營權有序流轉，優化農村信貸供給政策，大力發展農業保險，健全農業生產社會化服務體系。
農業規模經營是全球農業發展的共同趨勢，也是中國農業經營制度和方式轉型、創新的重要方向。促進土地流轉與集中，以實現農業規模經營，一直是社會各界關注的重點，也是國家農業政策的主攻方向和基本目標。本報告以土地流轉與集中作為切入點，著重分析中國農業規模經營的發展現狀，討論相關重要問題，并提出加快發展農業規模經營的政策選擇。
一、農業規模經營發展現狀
1、土地流轉為農業規模經營發展創造了重要條件
土地流轉面積由2008年的1.09億畝快速擴大到2017年的5.12億畝，2017年流轉面積是2008年的4.70倍，年均擴大0.45億畝；土地流轉率由2008年的8.85%快速上升到2017年的36.97%，年均上升2.81個百分點。土地流轉快速發展，極大地推動了農業規模經營快速、穩步發展。目前，多種形式規模經營面積占承包耕地面積總數的比重超過 30%。根據2017年“中央一號文件”內容和各地發展實踐，農業規模經營主要包括土地流轉型和服務帶動型兩種具體實現路徑和形式。
2、土地流轉型農業規模經營穩步發展
土地流轉型農業規模經營是指小農戶、種植大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等（新型）農業經營主體，通過轉包、出租、轉讓、互換、入股等形式流入土地而形成的土地規模經營。根據農業經營主體和土地流轉形式，土地流轉型農業規模經營具體可分為家庭經營型、股份合作型和工商租賃型三種土地規模經營類型。
1. 家庭經營型土地規模經營
一種是承包農戶通過“互換并地”減少地塊數量所實現的土地集中經營。近年來，有些地方針對單個農戶擁有承包地塊遠近不一、大小不等、質量不同、土地細碎化經營的現象，結合農村土地承包經營權確權登記頒證，在堅持農戶自愿的基礎上，積極探索開展“互換并地”，促進承包地塊“小塊并大塊、多塊變一塊、分散地塊變集中地塊”，取得了土地集中經營的良好成效。2017年，全國通過互換方式流轉的承包耕地面積達0.30億畝；2002-2017年，互換流轉的承包耕地面積占流轉總面積的比重平均為5.65%。“互換并地”減少了承包農戶耕作地塊數，但并沒有顯著地擴大承包農戶的耕地面積和土地經營規模，只是實現了原有耕地的集中、連片經營，這有利于農機作業和耕地利用，促進農業增產增效。但仍然難以解決承包農戶耕地面積規模小、勞動生產率低的問題。
一種是承包農戶通過轉包、出租等流轉方式發展種植大戶、家庭農場等新型農業生產主體而形成的土地規模經營。從土地流入主體來看，2002-2017年，盡管流入農戶的面積占比呈現下降趨勢，由2002年的71.71%下降到2017年的57.62%，但其占比仍然是最高的，且平均占比高達62.90%。其中，大部分流入了專業大戶、家庭農場。農業農村部全國家庭農場監測數據表明，2014年、2015年和2016年有效監測樣本家庭農場的平均經營土地面積分別為334.17畝、373.69畝和357.36畝。
2. 股份合作型土地規模經營
股份合作型土地規模經營是指承包農戶將土地經營權入股農民合作社、龍頭企業而形成的土地規模經營。從經營主體看，這種形式的土地規模經營，主要包括農產品專業合作社、農村土地股份合作社和土地股份經營公司，且主要開展農業合作生產和農業產業化經營這兩種經營方式。近年來，在一些農村勞動力轉移程度較高的地區，因受地方政府的大力引導，股份合作型土地規模經營發展較快。2017年，通過股份合作方式流轉的承包耕地面積達0.30億畝，占土地流轉總面積的5.86%；2002-2017年這一流轉方式的面積平均占比為5.39%。2009-2017年，流入農民專業合作社的承包耕地面積占比由9.21%逐年上升到22.66%，年均上升1.49%。
農村土地股份合作社作為農民聯合性組織，按照合作制原則組織分散的農戶、統一分散的作業、聯合分散的經營。從各地實踐看，農村土地股份合作模式主要包括以下三種：
一是自主經營型土地股份合作模式，農戶以土地承包經營權入股組建土地股份合作社或者土地股份經營公司，自己統一組織生產經營，成為規模化的新型農業經營主體。
二是內股外租型土地股份合作模式。在這種模式中，土地股份合作社只是充當了土地流轉的中介組織。
三是共營制土地股份合作模式，農戶以土地承包經營權入股組建土地股份合作社，按照土地股份合作社+農業職業經理人+農業綜合服務“三位一體”的模式進行“農業共營制”經營。
3. 工商租賃型土地規模經營
工商租賃型土地規模經營是指工商資本（企業）通過租賃農戶承包地而形成的土地規模經營。近年來，流入企業的承包耕地面積及其占比呈現不斷增長趨勢，分別由2009年的0.14億畝、9.21%增長到2017年的0.50億畝、9.76%；2013年占比高達10.59%。當前，工商資本投資農業生產主要有兩種方式：
一是以直接方式，從承包農戶或者村集體經濟組織手中租賃承包耕地，直接投資建設標準化基地，雇傭農戶進行管理的土地規模經營模式。
二是以間接方式，采取“龍頭企業+農戶”“龍頭企業+農民專業合作社+農戶”“龍頭企業+基地+農戶”“訂單農業”等模式進入農業，開展規模化種養活動。
3、服務帶動型農業規模經營快速發展
1. 農業生產托管日益成為帶動小農戶發展規模經營的主推服務方式
農業生產托管是農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給服務組織完成或協助完成的農業經營方式。農業生產托管是服務型規模經營的主要形式，有廣泛的適應性和發展潛力。調查結果表明，大部分小農戶在經營耕地中已通過多種方式了實現了不同程度的農業規模經營：一種是合作組織帶動下的緊密型規模經營；一種是社會化服務組織帶動的松散型規模經營。截至2017年底，全國從事農業生產托管的社會化服務組織22.7萬家，托管服務土地面積2.32億畝、服務農戶3600多萬戶，涌現出湖南省湘鄉市的代耕代種、江蘇省射陽縣的聯耕聯種、山東省供銷社的土地托管（分為半托、全托兩種模式）、四川省崇州市的農業共營制等農業生產托管方式。
2. 以服務規模化推進農業現代化具有重要理論價值和實踐意義
土地托管合作社等社會化服務組織立足于農業生產全過程，專業化、全方位為小農戶、新型農業經營主體提供各種類農業生產性服務，形成服務型農業規模經營，發展了服務規模經濟。這一方面為小農戶與現代農業發展有機銜接提供了組織載體和具體路徑；另一方面拓展了農業規模經營的內涵，為現階段實現農業規模經營提供了一條新路徑、新模式、新方向，具有重要的理論價值和現實意義。
4、家庭農場日益成為集生產與服務于一體的新型農業規模經營主體
家庭農場是規模化、集約化和商品化以及追求利潤最大化的規模化農業生產主體。家庭農場的這一主體特征，決定了家庭農場在農業生產中追求規模經濟。規模經濟的實現需要在土地面積擴大前提下，尋求資本和勞動的最佳組合。由中國當前勞動市場和農機化服務市場發育不完善的現狀使然，家庭農場在做資本要素投入決策時，往往選擇自購農業資產設備。但是，農業資產設備的不可分性和資產專用性又決定了在農場水平上農業資產設備與經營面積之間不可能實現完全匹配，因而，家庭農場自有農業資產設備生產能力出現剩余的情形普遍存在。為提高資產利用效率、減少資本沉淀、降低機械設備使用的平均成本和盡快回收購買投資，作為理性經濟人的家庭農場，大多進而選擇將剩余的農業設備能力向周邊的其他生產經營主體（農戶）釋放，提供服務。因此，家庭農場在農業生產實踐中最終呈現既是生產主體又是服務主體的特征。
農業農村部全國家庭農場監測數據及典型案例調查的結果表明，家庭農場作為一類重要的新型農業經營主體，實際上已經或正在成為新型農業經營主體和服務主體“雙主體”，既是土地規模經營者，也是服務規模經營者。家庭農場雙主體功能的發揮，既有助于其生產主體功能的發揮，也有助于現代農業生產服務業的發展。其服務主體功能的發揮，在農業生產社會化服務供給不足的地方，尤其重要。
二、關于農業規模經營幾個重要問題的討論
1、土地經營規模仍然偏小，農業勞動生產率低
與現代農業發展的要求以及國際水平相比，中國土地經營規模仍然偏小，農業勞動生產率低。2009—2017年，平均來看，經營耕地面積等于或者大于30畝的規模農戶占比僅為3.74%，等于或者大于50畝的規模農戶占比僅為1.24%，等于或者大于100畝的規模農戶占比僅為0.38%。
從國際水平來看，目前，中國戶均農業土地經營規模為7.5畝，約為日本的1/4，歐盟的1/40，美國的1/400；農業勞動生產率約為世界平均值的47%，高收入國家平均值的2%，美國的1%。據世界銀行估計，2012年，中國農業勞動力勞均耕地5.80畝；據FAO估計，2010年，中國農業勞動力勞均耕地3.66畝；國內官方機構的統計結果表明，2012年，中國農業勞動力勞均耕地7.87畝，農戶農均耕地7.56畝；顯然，中國目前的勞均耕地和戶均耕地都超不過 10 畝，這一土地經營規模不僅顯著低于世界平均水平，且顯著低于亞洲國家平均水平。
2、土地流轉存在“被流轉”、流向不合理等突出問題
當前，土地流轉、規模經營過程中已經出現一些值得重視的傾向和突出問題，突出表現在速度很快、“被流轉”、流向不甚合理。快速工業化和城市化進程使得越來越多的農村勞動力離開土地。正常情況下，這部分進入城市的農民把土地經營權拿出來流轉和集中，將成為自然也是必然的過程。但是，目前這樣一個自然的歷史過程由于一些錯誤的導向和地方政府、基層社區當局的沖動，正在被人為地加速。在很多地方，這種加速流轉是在農地確權這樣一個既涉及農民土地權益保護、也涉及土地用途管治的農地管理基礎性工作并沒有完成的情況下進行的；同時土地流轉或多或少存在“被流轉”的情形。
理論上看，支持土地流轉，應該主要是支持和鼓勵流向專門從事農業生產的專業大戶、家庭農場，促進這些經營主體的規模經營。但實際情形是，目前，很多地方是把土地集中流轉到大企業手中，這導致遺留了農民權益保護、農民離農后的生計保障、農地用途管制等問題。
工商資本進入農業，有兩件事情值得重視：一是防止“非糧化”，就是原來的糧地不種糧食了。二是防止和杜絕“非農化”。耕地“非農化”等于把農用地轉成建設用地，不是種莊稼而是“種樓房”。
3、高速度大規模土地流轉正在導致土地租金顯著上漲
近年來，隨著土地大規模流轉，土地租金上升非常快。不斷攀升的土地租金成為導致土地流轉型農業規模經營主體收益下降或者虧損的重要原因。
1. 土地租金上漲事關農業可持續發展大局
從各地調查的實際看：目前的土地租金大致與流轉前的畝均純收益持平。整體上看，租金上漲主要還是市場行為，但工商資本的進入也是不可忽視的因素。租金不斷上漲可以為擁有承包權的農民增加一筆財產性收入，但也可能阻礙正常土地流轉的進行和新型農業經營主體的成長。另一方面，在一些地方的調查發現，雖然整體上看租金是上漲的，但也出現少數土地大規模流轉到企業的租金低于之前農民之間流轉租金水平的情形。可能的原因，一是政府對租金的過度干預，人為壓制和壓低租金；二是政府無所作為，對于明顯不合理的低租金現象缺乏干預。
從長期看，土地租金事關農業可持續發展大局。人為壓低租金至明顯低于市場決定的租金水平，對保護農地流出戶不利；但租金虛高，雖然短期、局部地增加了農地流出戶的土地財產性收益，由于租金在農業生產成本中的占比急劇提升，高租金對農業經營者獲得合理利潤報償、保持農業可持續發展是不利的。
2. 應高度關注土地租金非正常上漲可能對中國農產品國際競爭力的負影響
中國近些年農業的生產成本上升得非常快，由此導致中國農業競爭力的顯著下降。大概可以得出這樣一個判斷，新世紀以來的農業生產成本上升，其中的主要原因是勞動力成本的快速上升，其次是化肥、農藥、薄膜、水費等其他要素成本的顯著增長，最后是土地成本的不斷提高。勞動力成本快速上升導致的一個重要負面效應就是農業國際競爭力顯著下降。
非常值得觀察和警醒的是，由于土地租金的大幅度上升，會不會引起第二次農產品國際競爭力的急劇下降？在新形勢下，勞動力成本可能仍然還在快速上升，在土地流轉趨向規模經營之后，土地租金又在急劇上升。在過去小規模農戶從事經營的情況下，土地不能說沒有成本，但是是一種影子成本。而現在一旦土地流轉，就把隱形的土地成本顯性化了。如果任由土地租金上漲，肯定會影響糧食生產和農業規模經營，從而對中國農業國際競爭力產生負面影響。
3、應重視家庭農場與農民專業合作社之間的功能互補關系
歷史發展實踐表明，農民專業合作社主要不應是合作生產，或者說不應該是生產領域的合作。當今農民專業合作社的發展，應該主要是為農業生產者提供產前產中產后服務，其要解決的是這樣的一個基本問題：由于農業的特殊性，農場規模再大也不可能把應由市場提供的服務內化到廠商內部，因此，農業種植規模越大，對外部提供的社會化服務的需求也越大。這表明，農業領域的生產服務業發展有著巨大潛力和空間。
當前，中國“最適宜”“最合意”的農業經營主體，主要是適度規模化的家庭農場，在這種情形下，由于參加合作獲得的邊際收益增長更大，會將對合作的需求由一般意義上的日常的需求轉化為實際的有效需求，從而引來農民專業合作社發展的真正的春天。
三、加快發展農業規模經營的政策選擇
1、引導土地經營權有序流轉
一是穩定、完善土地流轉關系。加強土地經營權流轉交易平臺建設和市場體系建設，健全縣（市）、鄉（鎮）、村三級土地經營權流轉服務體系，支持開展土地經營權流轉市場供求信息、流轉合同咨詢指導、流轉價格協調、相關糾紛調解等服務，引導土地經營權依法、自愿、有償平穩流轉。
二是創新租地型專業大戶、家庭農場形成方式。在有條件的地方，鼓勵、引導將土地承包經營權確權登記頒證、互換并地與農田水利等農業基礎設施有機結合起來，整合、統籌各類涉農項目資金，集力建設優質高標準農田，并將其優先流轉給專業大戶、示范家庭農場。同時，鼓勵各地積極推廣股份合作、土地托管、聯耕聯種等新型農業經營方式和利益聯結機制。
三是創新有利于農村土地經營權市場交易的體制機制。例如，探索建立農村承包土地指導價格評估機制，為土地流轉方和需求方提供價格指導服務；探索建立土地儲備機制，著力提高承包地流轉的組織化、規模化程度。
四是加強土地租金調控。在實際租金由市場最終決定的前提下，可以考慮按照土地的區位、土壤肥力狀況、土地產出類型等建立基準租金制度。對于明顯高于基準租金的，政府予以適當補貼；對明顯低于基準租金的，應從保護流出戶利益的角度監控租金的形成是否合理以及農戶對土地流轉是否知情、租金是否公平等。需要強調的是，所有的租金補貼對象始終應該是真正從事農業的生產經營者；防止“租金過高—補貼—租金進一步上漲”的惡性循環。
2、優化農村信貸供給政策，有效緩解農業經營主體融資困難
一是創新信貸產品和服務。針對糧棉油糖、農作物制種、園藝作物、畜牧業、漁業、農機等不同產業，有針對性地創新和拓展信貸服務方式。
二是鼓勵、支持發展農村信用貸款。切實加強農村信用體系建設，盡快建立權威、全國性的家庭農場等新型農業生產經營主體數據庫并對金融機構公開。以家庭農場等新型農業生產經營主體為單位，可查詢其土地承包經營權、宅基地使用權、土地流轉面積、享受國家政策等動態信息，并將該數據庫對金融機構公開，便于金融機構對其做信用評級時提供基礎數據，針對家庭農場開展信用評定，降低金融機構給新型農業生產經營主體提供信用貸款的成本。
三是促進抵押方式多元化。健全農村產權交易市場基礎設施和體系建設，完善、優化農村抵押資產變現處置機制。鼓勵金融機構尤其是新型農村金融機構（例如小額信貸公司、村鎮銀行等）積極開展農村土地經營權、農民住房財產權、大型農機具、在產農作物及訂單、活體畜禽、各種有價票據等抵押、質押業務。
四是大力發展農村合作金融。引導供銷合作社、農村信用合作社充分、有效發揮自身優勢，鼓勵農民合作社積極開展內部信用合作、資金互助合作。
3、大力發展農業保險，提高農業經營主體風險保障水平
一是豐富農業保險產品，給新型農業經營主體多元化保險選擇。根據新型農業經營主體生產經營特性，開發保險新品種，優化政策性保險品種結構，逐步將農業保險補貼覆蓋范圍從稻麥油等大宗農產品向花果蔬等特色農產品擴大。
二是調整保障水平，提高新型農業經營主體農業保險的賠付水平。設計多層次、多檔次農業風險保障水平，對不同層次、不同檔次農業風險實行差別化保險補償標準。新型農業經營主體根據自身情況和需求自主選擇參保層次和檔次，逐步實現農業保險由“保成本”向“保收益”轉變。
三是簡化定損、理賠等程序和手續，及時發放保險賠付款。
四是開放農業保險市場，形成政策保險和商業保險、合作保險共同參與的農業保險市場新格局。充分發揮政策性農業保險的財政補貼杠桿作用，鼓勵、引導商業保險機構積極開展農業保險業務。引導、支持新型農業經營主體積極開展農業互助合作保險。
4、著力發展農業生產性服務業，健全農業生產社會化服務體系
一是加快構建新型農業社會化服務體系。培育發展多元化、多形式、多層次的農業生產服務組織，做好產前的農資供應、市場信息服務，產中的農業技術指導、農機協作服務，產后的儲藏、銷售和加工等服務，為農業經營主體發展提供服務保障。
二是適應農業經營主體聯合的需求，支持和鼓勵農業經營主體之間的聯合合作。引導同產業同類型農業經營主體組建專業協會、聯合會，發揮集聚效應。
三是引導專業大戶、家庭農場組建農民合作社，為專業大戶、家庭農場提供良種、農機、植保、農產品加工儲藏銷售等一體化服務，降低專業大戶、家庭農場生產和服務成本。同時，重視專業大戶、家庭農場的服務主體功能，引導其為周邊農戶提供優質的農業生產機械和技術服務。
作者簡介：杜志雄，中國社會科學院農村發展研究所黨委書記、研究員；肖衛東，山東師范大學公共管理學院教授。
中國鄉村發現轉自在：《研究專報》2020年第1期（總第86期）
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