原題：中國農(nóng)民“帶地入城”的理論思考和實踐調(diào)查
摘要：農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其附屬使用權(quán)，是我國農(nóng)民的重要財產(chǎn)。在我國農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的今天，如何處理好“進城農(nóng)民”的“地權(quán)”問題，具有重大現(xiàn)實意義。傳統(tǒng)的由國家征收農(nóng)民土地，同時轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份為城市人身份，并給予城市社會保障的“三費一補”做法如今已經(jīng)難以為繼。
當前，上海、北京等地農(nóng)村實行新型的農(nóng)民“帶地入城”政策：在堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)的前提下，成立集體資產(chǎn)（土地）股份合作組織從事投資經(jīng)營，而同時將集體資產(chǎn)（土地）折股量化給農(nóng)民個人，使農(nóng)民變成股民，按份享受集體資產(chǎn)（土地）的收益、分配。這種保留農(nóng)民地權(quán)的同時實現(xiàn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的做法，值得贊同，是符合社會主義理想，又符合中國國情的良好經(jīng)驗。
一、問題的提出
中國新一屆政府提出，必須大力推動中國城鎮(zhèn)化建設(shè)。而城鎮(zhèn)化推進的難點，是農(nóng)民進城過程中的地權(quán)問題。中國現(xiàn)行立法規(guī)定，農(nóng)民進入城市，必須失去其原來在農(nóng)村的土地權(quán)利。過去農(nóng)村人口進入城市的方式主要是招工、招干、進城上學(xué)等，他們進入城市工作和生活時也就是他們?nèi)〉贸鞘袘艨跁r，即失去他們在農(nóng)村的地權(quán)。
立法的這些規(guī)則至今沒有改變。新中國成立到建立市場經(jīng)濟體制之前，因為農(nóng)村生活相對貧困，農(nóng)民非常高興進城工作或者生活，失去地權(quán)并不可惜；同時，因為過去能夠進入城市的農(nóng)民總是少數(shù)，這些進城的人失去地權(quán)，對農(nóng)民整體影響也不大。但是現(xiàn)在情況不一樣了。
首先，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化，更多的是農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”和“整體城鎮(zhèn)化”，這就是說，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的措施，只是改變其戶口成為城市居民；他們的居住地甚至都不改變；而且，多數(shù)情況下他們要整體入市，一個個自然村的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變成為城市居民。在這種情況下，如果讓農(nóng)民喪失其地權(quán)而取得城市戶口，農(nóng)民卻絕不愿意。
地方政府如果強行改變農(nóng)民戶口而取得其地權(quán)時，農(nóng)民會千方百計予以對抗，使得政府的努力不能成功。中國近幾年出現(xiàn)的幾個地方政府要求農(nóng)民放棄地權(quán)而進入城市的案例，不論政治效果還是經(jīng)濟效果都是不成功的。另外，中國物權(quán)法規(guī)定的一些農(nóng)民地權(quán)是他們終身的也是可以繼承的權(quán)利，這些權(quán)利很難簡單地讓農(nóng)民交出來。
我們認為，中國政府積極推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，就必須要直面和解決“帶地入城”這個問題。首先，對于改革開放以來已經(jīng)帶地入城的農(nóng)民和他們的地權(quán)，在法律上應(yīng)該予以直面對待，必須建立法律制度對這個難題予以積極的解讀。其次，考慮到現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化，基本上的做法是“就地入市”，也就是“農(nóng)民”在原住地獲得城市戶口的城鎮(zhèn)化，這些農(nóng)民的地權(quán)的法律處置，更應(yīng)該認識到問題的復(fù)雜性，而不應(yīng)該簡單地將農(nóng)民的土地納入國有。
中國建立農(nóng)村城鎮(zhèn)化政策，目的在于鼓勵農(nóng)民進入當?shù)刂行〕鞘泄ぷ骱蜕睿瑥纳a(chǎn)方式的角度改變城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在確實有很多農(nóng)民已經(jīng)這樣做了，而且還會有更多的農(nóng)民要這樣做。但是農(nóng)民不愿意失去地權(quán)而進入城市，甚至還有一些進入城市多年的人，破天荒地提出了重返農(nóng)村取得農(nóng)村戶口的情形。顯然，這些人只是要取得其原來在農(nóng)村的地權(quán)，即使取得農(nóng)村戶口，他們的生活方式也不是現(xiàn)行法律政策定義的“農(nóng)民”，和那些已經(jīng)“帶地入城”的農(nóng)民一樣。
所以，“帶地入城”已經(jīng)成為法律上的問題，中國城鎮(zhèn)化立法和政策對這種現(xiàn)象到底應(yīng)該承認還是否定？這個問題必須從立法的角度盡早處理。顯然，地權(quán)問題不解決，城鎮(zhèn)化政策將無法推行。
二、中國現(xiàn)行立法中的農(nóng)民“城鎮(zhèn)化”
（一）農(nóng)民個人的地權(quán)
如上所述，農(nóng)民城鎮(zhèn)化必須解決農(nóng)民地權(quán)問題。所以，在處理城鎮(zhèn)化和農(nóng)民地權(quán)問題時，我們應(yīng)該首先搞清楚農(nóng)民到底有什么樣的地權(quán)。中國憲法規(guī)定，中國土地實行公有制，其中城市土地歸“全民所有”，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。而城市土地的全民所有，按照中國物權(quán)法的規(guī)定，也就是歸以中央政府為代表的國家所有（中國《物權(quán)法》第45條）。
在這種土地所有權(quán)體制下，中國的城市居民就無法享有城市土地的所有權(quán)，甚至無法作為所有權(quán)人的一份子來參與土地所有權(quán)的各項事務(wù)。
但是，農(nóng)村居民卻可以作為農(nóng)民集體的一份子，或者說作為集體的成員來參與農(nóng)村的土地所有權(quán)的事務(wù)（中國《物權(quán)法》第58條）。根據(jù)這一規(guī)定，單一的農(nóng)民個人或者家庭首先都是普遍享有農(nóng)村土地權(quán)利的主體。此外，他們還享有其他的土地權(quán)利。
具體地說，依據(jù)中國《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律，中國農(nóng)民個人或者家庭可以享有的地權(quán)實際上包括如下權(quán)利類型：
（1）單一的農(nóng)民個人作為“農(nóng)民集體”的成員，對于農(nóng)村土地所有權(quán)，享有所有權(quán)人主體的“成員權(quán)”。
（2）農(nóng)民家庭或者個人對于本集體的耕地享有承包經(jīng)營權(quán)。這種權(quán)利來源于20世紀80年代開始實行的土地承包責(zé)任制，在立法所依賴的傳統(tǒng)民法學(xué)上，這種權(quán)利被定義為一種派生于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的用益物權(quán)。
但是，這種學(xué)術(shù)上的觀點和立法政策的觀點有內(nèi)在的矛盾。因為，中國實行改革開放政策以來，立法的基本趨勢是不斷強化這種權(quán)利，農(nóng)民承包的法定期限不斷延長，甚至2008年《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，農(nóng)民享有的承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”。在“長久不變”政策背景下，農(nóng)民個人享有的這種地權(quán)還能被定義為一種用益物權(quán)嗎？這就成了很大的疑問。
顯然，這種權(quán)利對于當前的農(nóng)民城鎮(zhèn)化具有巨大的影響。在此之前，2003年的《農(nóng)業(yè)土地承包法》、2007年的《物權(quán)法》都已經(jīng)把這種權(quán)利規(guī)定為中國農(nóng)村農(nóng)民的基本權(quán)利。如果農(nóng)民個人或者家庭享有的承包經(jīng)營權(quán)長久不變，單一的農(nóng)民家庭或者個人對于土地的支配性質(zhì)的權(quán)利事實上是朝著所有權(quán)的方向發(fā)展。那么，農(nóng)民城鎮(zhèn)化時，必須注意到這種地權(quán)的特點，尤其是要注意到這種地權(quán)體現(xiàn)的政策利益問題。
（3）宅基地使用權(quán)。這一權(quán)利指的是農(nóng)民個人或者家庭對于自己住房所占有的土地所享有的使用權(quán)。如上所述，土地的所有權(quán)屬于集體；但是農(nóng)民的住房屬于自己，住房占有的土地就是宅基地使用權(quán)。這種權(quán)利被立法定義為是一種用益物權(quán)。因為住房的所有權(quán)是永久的，住房占用的宅基地使用權(quán)事實上也罷法理上也罷，同樣具有永久的性質(zhì)。
因為中國農(nóng)村土地權(quán)利制度獨特的歷史發(fā)展原因，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)所指向的土地，來源比較復(fù)雜。當前我國農(nóng)民享有的宅基地，一部分來源于祖業(yè)，一部分來源于集體土地的劃撥。因此，我們不能簡單地把這種權(quán)利理解為派生于集體土地所有權(quán)、并應(yīng)該絕對服從集體土地所有權(quán)的權(quán)利。而且這種權(quán)利還承擔(dān)著保障農(nóng)民居住的社會作用，這一功能在農(nóng)民城鎮(zhèn)化后可能被城市社會保障體制替代。
由于這些原因，即使按照以前的法律和政策，農(nóng)民成為城市居民時，其宅基地使用權(quán)都予以保留了。在當前的農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，這一權(quán)利仍然將長久地得以保留。
（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)。指的是屬于農(nóng)民的企業(yè)、學(xué)校、養(yǎng)老院等占用的農(nóng)村土地。土地所有權(quán)屬于集體，這些企業(yè)事業(yè)單位享有建設(shè)用地使用權(quán)。如果一個農(nóng)民或者農(nóng)民家庭在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中擁有股份，那么他事實上也就會享有地權(quán)。
（5）地役權(quán)等權(quán)利。這種權(quán)利不是獨立地權(quán)，其意義在城鎮(zhèn)化運作中可以忽略不計。
在分析和思考上述各種農(nóng)民家庭或者個人的地權(quán)時，必須注意的是這些權(quán)利的“流通能力”問題，也就是這些權(quán)利進入市場機制的資質(zhì)和限制。因為中國獨特的“城鄉(xiāng)二元化”分立機制，城市和農(nóng)村的兩種不同的土地權(quán)利制度，也是依據(jù)城鄉(xiāng)二元制的政治目標建立起來的，農(nóng)村居民和城市居民不僅僅擁有不同的就業(yè)方式，而且擁有不同的社會保障系統(tǒng)。所以“農(nóng)民”并不是一個簡單的行業(yè)從業(yè)者的稱謂，而是一種獨特的社會角色的政治定義和法律定義。在這種不同的就業(yè)和社會保障系統(tǒng)之中，農(nóng)民的土地發(fā)揮著決定作用。
簡言之，依據(jù)中國立法者所認識到的，或者說所確立的指導(dǎo)思想，農(nóng)民社會保障的主要措施就是他們從事的農(nóng)業(yè)和土地。
但是，依據(jù)農(nóng)業(yè)和土地來為農(nóng)民建立生產(chǎn)方式和社會保障的這樣一種指導(dǎo)思想的確立，過去從來沒有人認真研究過，這對于農(nóng)民的生存和發(fā)展是不是足夠、是不是充分有效？實際上不論是過去還是現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)以及土地給農(nóng)民提供的社會保障都是非常不足的；如果農(nóng)民的發(fā)展依賴于此，那更是難上加難。
所以如上所述，對于農(nóng)民而言，城市社會則意味著生存和發(fā)展的現(xiàn)代化，因此改革開放之前農(nóng)民即使失去地權(quán)，也十分愿意來到城市。道理很簡單，在當時的體制下，能夠進入城市生活工作的農(nóng)民的機會還是珍稀的，所以喪失地權(quán)并不是什么重大損失，而是一種更加有效的利益取得。這種情況，我們可以簡單地歸納為“以土地換保障”的法律措施。這種措施，在改革開放之前以至改革開放初期還是很有效的。
（二）建設(shè)用地的城市化
在分析中國農(nóng)民城鎮(zhèn)化時，我們還必須厘清的另一個法律問題，就是中國已經(jīng)發(fā)生的城市擴張涉及的農(nóng)村地權(quán)問題，也就是城市擴張造成的農(nóng)村土地征收的問題。
目前，中國工業(yè)化城市化進展迅速，可是原來的城市土地資源有限，這就產(chǎn)生了一種強大的取得農(nóng)民土地的需要。但是，直接在農(nóng)民的土地上進行城市建設(shè)，卻不為中國法律所許可。中國土地基本法《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！边@就意味著，在這些土地上從事城市建設(shè)的時候必須首先辦理農(nóng)民土地的征收手續(xù)，將這些農(nóng)民土地的所有權(quán)依據(jù)行政權(quán)力強制性地變?yōu)椤皣宜小保ㄆ鋵嵤堑胤秸校?。而在土地上進行建設(shè)的企業(yè)等用地人，需要和地方政府訂立“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同”，辦理土地出讓手續(xù)，從政府手中取得土地使用權(quán)。
這種從政府手中取得的權(quán)利被中國現(xiàn)行法律定義為“國有土地建設(shè)用地使用權(quán)”（中國《物權(quán)法》第135條等）。在這一過程中失去土地的農(nóng)民，可以從政府手中或者建設(shè)單位手中獲得“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，還有最重要的是獲得城市中的安置補償（《土地管理法》第47條），也就是獲得城市戶口、在城市中就業(yè)的補償（這就是征地手續(xù)中常說的“三費一補”）。
“三費一補”的做法，其實就是我們在上面所提到的“以土地換保障”這種法律措施的體現(xiàn)。
但是，現(xiàn)在這種政策制定的現(xiàn)實背景已經(jīng)完全變了。
過去農(nóng)民進入城市的機會是由政府控制的，而現(xiàn)在這個機會基本上是自由的。過去，農(nóng)民進城就可以獲得一個工作崗位，這意味著他的終身生活都有保障，而現(xiàn)在這種終身保障已經(jīng)徹底不存在了（即使是城市居民也不再有這樣的保障了）。而且，最為重要的是，過去對于農(nóng)民而言，并不能夠體現(xiàn)財產(chǎn)價值的土地，現(xiàn)在卻成了最具價值的資產(chǎn)。近年來，隨著城鄉(xiāng)社會保障一體化的推行，土地為農(nóng)民建立社會保障的職能已經(jīng)基本喪失。在這種情況下，我們不得不反思一下我國的農(nóng)地征收制度。
中國的農(nóng)村土地征收制度，是世界上其他國家都不存在的制度。一般的市場經(jīng)濟體制國家并不熟悉這一制度的全部內(nèi)涵，甚至無法了解其核心的環(huán)節(jié)。但是這一制度在中國十分重要。地方政府取得農(nóng)民的土地，然后將其出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商或者其他的企業(yè)事業(yè)單位，這是中國土地法律制度的基本特色。過去，建立農(nóng)地征收制度的合理性，就是“土地換保障”，而現(xiàn)在這種合理性已經(jīng)不存在了。
近年來，中國的房地產(chǎn)市場曾非常繁榮，能夠獲得地權(quán)并開發(fā)房地產(chǎn)，成為很多商人迅速發(fā)財?shù)慕輳健Ｒ驗閺氖路康禺a(chǎn)開發(fā)而成為巨富者，在中國燦若繁星。而開發(fā)商如何獲得土地，成為社會關(guān)注甚至批評的焦點。大量的媒體報道的事實證明，開發(fā)商取得建設(shè)用地使用權(quán)的過程，確實留下了太多的值得討論甚至是批評的制度建設(shè)問題。
但是，很多人在關(guān)注房地產(chǎn)開發(fā)商的為富不仁時，卻忘記了中國的各種不動產(chǎn)建設(shè)，都由行使國家土地所有權(quán)的地方政府來主導(dǎo)運行這個特色。房地產(chǎn)開發(fā)的第一次市場化，即土地的第一級市場實際上是由地方政府壟斷進行的，中國法律將此規(guī)定為“土地一級市場的國家壟斷”制度。開發(fā)哪片土地、如何開發(fā)土地，都由地方政府享有絕對的決定權(quán)。許多官員將這種行為稱為“經(jīng)營城市”和“經(jīng)營土地”。
之所以要建立這樣的制度，原因雖然很多，但是其中一個最為顯著的原因是，政府以此法律獲得了農(nóng)村土地從耕作地變化為商品土地的巨大價值增值，這就是中國法律中特有的土地出讓金。通過壟斷這個一級市場，政府就可以壟斷性地獲得土地出讓金。而土地出讓金收入對于地方政府意義重大，各地地方政府因此而獲得的“第二財政”的收入，在很長的時間里都達到了地方政府收入的一半。在北京、上海、廣州和深圳這些城市，第二財政一度超過了這些地方政府取得的以稅收為代表的第一財政的收入。
在這種情況下，中國立法為了糧食安全，規(guī)定了嚴格的“耕地紅線”制度，但是近年來，各地地方政府為了擴大地方財政，都在不斷地想辦法突破這一紅線，因此造成的違法犯罪現(xiàn)象日益增多，耕地的保護總是面臨威脅。
征地過程中農(nóng)民地權(quán)問題也是社會熱點問題。依據(jù)現(xiàn)有的征地法律法規(guī)，作為地權(quán)擁有者的農(nóng)民，對于他們的土地以什么理由被征收、何時被征收，基本上沒有參與的權(quán)利，甚至沒有知情的權(quán)利，更沒有決定的權(quán)利。
顯然，以前承擔(dān)著“土地換保障”這樣重大政策背景的農(nóng)地征收，現(xiàn)在已經(jīng)演化成為純粹的農(nóng)民土地上的利益分配問題。
中國現(xiàn)行立法之所以不許可農(nóng)民“帶地入城”，最初的指導(dǎo)思想，是要給農(nóng)民建立一種適合中國國情的生存和發(fā)展的社會保障?？墒牵缟纤觯⑦@一指導(dǎo)思想的人們，從來都沒有思考，這樣的保障對于農(nóng)民的生存和發(fā)展是否足夠的問題。但是這樣的指導(dǎo)思想，可以說在遠離城市的地區(qū)、在經(jīng)濟還不太發(fā)展的地區(qū)似乎還在發(fā)揮著作用。即便如此，在今天的社會生活中，在這種指導(dǎo)思想指引下建立的法律制度，在某些城市需要擴展利用農(nóng)民土地的地區(qū)，卻演化成了地方政府與農(nóng)民之間的利益爭奪的一種手段，演化成了地方政府確保土地增值也就是“土地出讓金”能夠保留在自己手中的手段。這種情形，實在違背了最初的立法本意。
三、爭議以及解決方案的設(shè)想
（一）爭議
中國現(xiàn)行土地制度中的兩種所有權(quán)制度的建立，是社會主義的法思想促成的。社會主義的法思想認為，土地是天然的資源，并非人的勞動造物，因為土地的價值增值，應(yīng)該歸屬于社會，最后為民眾所共享。這種法思想毋庸置疑具有進步意義。
但是，這樣一種法思想在中國建立市場經(jīng)濟體制之后卻遇到了極大的問題，那就是農(nóng)民能不能從土地的價值增值中獲得利益共享的問題。從目前的立法看，似乎只有“全民”這種經(jīng)濟成分才能夠享有土地增值的利益，而這種“全民”的主體身份，已經(jīng)被立法固定為政府尤其是地方政府，一般的民眾尤其是農(nóng)民似乎無法從中獲得土地所有權(quán)的物質(zhì)利益。顯然，農(nóng)民作為地權(quán)主體其損失是相當大的。
而從近年來的發(fā)展現(xiàn)狀看，民眾如何從土地增值中獲得共享的利益，已經(jīng)成為嚴重的疑問。這種體制的建立，和原來支持這種制度的社會主義的法思想并不完全符合。
有學(xué)者認為，農(nóng)地問題的關(guān)鍵是農(nóng)地非農(nóng)化之復(fù)雜的政策法律問題。其中兩個基本內(nèi)容始終沒有改變，一是農(nóng)地非農(nóng)化主體不是土地所有權(quán)主體而是各級政府，其決策和操作都掌握在政府手里；二是農(nóng)地非農(nóng)化須通過的程序須由政府來批準，農(nóng)地所有權(quán)主體不能自己作主。農(nóng)地非農(nóng)化完全是在加強政府對土地的壟斷和土地的管制，是在為政府征地提供依據(jù)，政府征地以后成為完全“地主”，政府壟斷了一級市場，將農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)從農(nóng)地主體方面完全排除在決策之外，而且完全排除于土地增值收益之外，這正是今天中國地政問題的癥結(jié)所在。
在這一體制下，特別是農(nóng)民的地權(quán)利益問題，尤其值得我們研究。農(nóng)民本來是土地的所有權(quán)人，但是他們并不能完全行使其所有權(quán)?，F(xiàn)實的情況是，由于政策設(shè)計不當，中國農(nóng)村出現(xiàn)了嚴重的“三農(nóng)問題”，至今情況并無顯著的好轉(zhuǎn)。農(nóng)民無論是在新民主主義革命時期還是在社會主義改造社會主義建設(shè)時期都做出了很大貢獻，然而他們卻因為政策和立法的設(shè)計，至今不能共享現(xiàn)代化的好處。
城鄉(xiāng)差別近年來事實上越來越大，城鄉(xiāng)二元化體制已經(jīng)完全失去了社會進步的價值。這些問題中的核心，無疑是地權(quán)問題。我們必須從社會主義最初的設(shè)想，從現(xiàn)代化體系下的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的角度，來重新思考和設(shè)計農(nóng)民的地權(quán)和他們的城鎮(zhèn)化問題。
當前中國推行的城鎮(zhèn)化，跟以前的農(nóng)民進城工作或者就業(yè)有著顯著的不同。過去農(nóng)民進城就業(yè)或者工作，只是一小部分農(nóng)民比較單一地改變身份，取得城鎮(zhèn)居民身份，比如考上大學(xué)、被城市企業(yè)招工、參軍提干轉(zhuǎn)業(yè)進入城市等。這些人總是為數(shù)較少。
但是，當前的城鎮(zhèn)化，卻是大面積的農(nóng)民改變其身份，所涉及的人數(shù)比過去多得多。過去農(nóng)民進城工作或者就業(yè)，意味著他們的政治身份和經(jīng)濟條件的顯著改善；而這一次的城鎮(zhèn)化，政府卻不能給農(nóng)民做出任何政治條件或者經(jīng)濟條件的承諾。如果讓他們失去土地，他們未來的境況將會怎樣？
（二）改革實踐中的經(jīng)驗
實際上，在法律實踐中，中國執(zhí)政黨和一些政府都已經(jīng)認識到了現(xiàn)行立法以及相關(guān)政策的不合理因素，因此開展了改革農(nóng)民城鎮(zhèn)化涉及地權(quán)的實驗。近兩年來，我們對這些實驗地區(qū)進行了調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)了很多既符合社會主義理想又符合中國國情的良好經(jīng)驗。這一方面的試驗區(qū)比較多，我們擇其一二略作介紹。
首先我們要介紹的是上海市改革實驗。2012年３月，上海市委、市政府出臺《關(guān)于本市進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的意見》（市政府辦公廳2012年63號文件），積極部署開展推進上海市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。至2012年底，上海市郊區(qū)農(nóng)村累計已有7個區(qū)30多個鎮(zhèn)（含街道、工業(yè)區(qū)）的130個村集體經(jīng)濟組織，在保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，建立了126個公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟合作社，已改制的新型集體經(jīng)濟組織2011年分紅3.3億元，人均分紅4240元，比上年4084元增長3.8％。閔行區(qū)改制后的30個村3萬多農(nóng)民人均持股3.2萬元，人均分紅6000元。上海農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)總量較大。2011年底，上海郊區(qū)9個區(qū)縣、5個中心城區(qū)，共有126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織（包括相關(guān)涉農(nóng)街道和園區(qū)），全市農(nóng)村集體總資產(chǎn)3230.60億元，凈資產(chǎn)972.20億元。
上海的這種經(jīng)驗，其實質(zhì)就是建立農(nóng)民“就地入市”或者“就地城鎮(zhèn)化”，而且農(nóng)民“帶地入城”。該地區(qū)作為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其基本的改革實驗是：首先確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地所有權(quán)；然后在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到農(nóng)民個人，使農(nóng)民變成股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。這樣，農(nóng)村集體進入城市時，這些農(nóng)民的股權(quán)不變，他們帶著自己的地權(quán)進入城市。該地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，農(nóng)民從政府統(tǒng)籌的城市工商業(yè)獲得社會保障，農(nóng)業(yè)演化成為一種產(chǎn)業(yè)，而不再承擔(dān)社會保障的功能；在此情況下，土地僅僅只具有財產(chǎn)的性能，政府也不再與民爭利，不再從土地獲得更多的土地財政。這種措施，尤其在上海市松江區(qū)貫徹得最為徹底。因為上海農(nóng)村集體資產(chǎn)主要以鎮(zhèn)級為主，而其資產(chǎn)主要是企業(yè)，土地權(quán)利只是其資產(chǎn)一部分。這種情況下，農(nóng)民保留了地權(quán)，也因為地權(quán)從而獲得了他們的社會保障。社會主義的理想在這一地區(qū)比較順利地得到了實現(xiàn)。
在上海原來的農(nóng)村地區(qū)，村級集體經(jīng)濟股份合作制改革，將集體資產(chǎn)以股權(quán)形式量化到人，并按股進行收益分配。上海市主要通過《上海市撤制村、隊集體資產(chǎn)處置暫行辦法》及《關(guān)于本市實施農(nóng)村集體征地留用地制度的暫行意見》等地方規(guī)章，來建立和規(guī)范農(nóng)民城鎮(zhèn)化的改革。經(jīng)過這樣的改革，農(nóng)民在保留其地權(quán)的基礎(chǔ)上取得和城市居民一樣的社會身份。
這樣的改革，在北京市郊區(qū)農(nóng)村也有進行。以北京市朝陽區(qū)崔各莊為例，該鄉(xiāng)實行鄉(xiāng)級統(tǒng)籌、取消集體股直接量化為個人股，以提高農(nóng)民個體受益效率。具體做法為：2009年12月，朝陽區(qū)崔各莊成立資源資產(chǎn)股份合作聯(lián)社，委托專業(yè)公司開展土地一級開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、不動產(chǎn)租賃、建筑施工、物業(yè)管理、綠化、保潔等經(jīng)營項目，達到維護和發(fā)展各村集體經(jīng)濟組織及其成員長遠利益和相對平衡各村利益關(guān)系的政策目標。各村集體土地所有權(quán)保持不變。針對擬開發(fā)地塊，聯(lián)社與該地塊所在村集體經(jīng)濟組織簽訂土地承包合同，取得該地塊使用權(quán)，并按不低于該地塊原租金標準和遞增幅度向該村集體經(jīng)濟組織支付租金。對于聯(lián)社暫時沒有使用的各村土地，仍由各村負責(zé)經(jīng)營管理。
另外，崔各莊鄉(xiāng)下轄15個行政村以集體土地使用權(quán)入股，按照各村土地面積占鄉(xiāng)土地面積份額確定持股比例，根據(jù)持股比例分別確定各村出資額，各村經(jīng)濟合作社依據(jù)所持有的股份獲得分紅和各種形式的利益分配，各村經(jīng)濟合作社再按照成員持股比例最終分配給成員。原來由集體股解決的問題，交由政府、社區(qū)物業(yè)解決。對于個人股的設(shè)置，主要是根據(jù)勞動貢獻、戶籍確定農(nóng)民變股東的資格，也是對城市化背景下發(fā)生分化的農(nóng)民進行的一次利益補償過程，從生存保障和未來發(fā)展兩方面采取措施，這與之前單純依靠“瓦片經(jīng)濟”之下的生活相比，這種改革與嘗試使農(nóng)民有相對穩(wěn)定的收入預(yù)期，具有經(jīng)濟上的正當性。
（三）改革實驗中的“帶地入城”
從一些實驗地區(qū)的經(jīng)驗看，大規(guī)模的農(nóng)民、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，采取許可農(nóng)民“帶地入城”的政策，實際上可以獲得政治效益和經(jīng)濟效益的雙贏。從政治上看，這種做法符合建立地權(quán)制度的社會主義理想，使得農(nóng)民的土地權(quán)益落實了。從經(jīng)濟效益上看，這些地區(qū)的“三農(nóng)問題”都很好地解決了。
從法律上看，“帶地入城”的做法和《物權(quán)法》的思想精神是一致的。該法第五章關(guān)于農(nóng)民集體所有權(quán)的規(guī)定，重點在于強調(diào)農(nóng)民的成員權(quán)。而農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，在2008年之后也將“長久不變”，宅基地使用權(quán)等權(quán)利，也要被充分固化。這些事實上就是在強調(diào)農(nóng)民個人或者家庭權(quán)利的一種發(fā)展趨勢，那就是：農(nóng)民對于其土地的權(quán)利將成為一種類似所有權(quán)權(quán)利。
從我們現(xiàn)實調(diào)查的情況看，農(nóng)民對于保留自己的地權(quán)，而同時取得城鎮(zhèn)化身份的做法是深表贊同的。我們認為，任何一種法律制度的建立，都應(yīng)該符合民心，這一種社會主義的法思想應(yīng)該予以肯定。
四、結(jié)語
目前在中國，農(nóng)民城鎮(zhèn)化事實上還有另一種實驗，那就是土地徹底國有化、農(nóng)民隨之變成城市居民的做法。這種做法就是深圳市2004年的做法。但是這種做法基本上沒有成功。而成功的實驗，都是許可農(nóng)民“帶地入城”。因此我們認為，當前推行實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，最好的做法是首先固化農(nóng)民在“農(nóng)民集體”中的財產(chǎn)權(quán)利份額，然后在集體土地股份制基礎(chǔ)上，許可農(nóng)民集體帶地入城。他們的土地可以交給別人去經(jīng)營，但是他們可以從土地的股權(quán)獲得社會保障。事實上，實驗地區(qū)都是這樣做的。
這種做法在現(xiàn)行立法上的障礙，首先是立法上的“農(nóng)民集體”和土地股份制不一致。但是據(jù)我們調(diào)查，當前，我國法律中規(guī)定的那種成員不固定的“農(nóng)民集體”已經(jīng)不存在了。不論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是不太發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民對于土地都已經(jīng)實行了“增人不增地、減人不減地”的措施，土地已經(jīng)具體地落實到了農(nóng)民家庭或者個人身上。這種情況下的“農(nóng)民集體”都已經(jīng)演化成為具體農(nóng)民具有份額的集體。這種情況在法律上其實是一種進步。
有學(xué)者認為，共產(chǎn)黨從土地革命時期的綱領(lǐng)到取得政權(quán)以后的早期立法，原本就承認農(nóng)民的土地私有權(quán)，以后發(fā)展方向是應(yīng)該回歸到某種形態(tài)的以農(nóng)民或農(nóng)戶為主體的土地財產(chǎn)所有。目前這種產(chǎn)權(quán)主體模糊的集體所有權(quán)，容易造就土地家長制，危害了農(nóng)民群體利益，阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展，也不利于社會和諧穩(wěn)定。
土地股份制可能是繼土地聯(lián)產(chǎn)承包制后又一場農(nóng)村土地革命，其目標就是要使全體農(nóng)民成為名副其實的土地主人。在具體的農(nóng)民享有具體的地權(quán)的時候，“帶地入城”就成為城鎮(zhèn)化的一種必然的選擇。
另一個農(nóng)民“帶地入城”的法律障礙，就是上文介紹到的地方政府的土地財政的壓力。現(xiàn)在大家都越來越能夠認識到，土地財政確實弊大于利。面對土地財政造成的強制拆遷、強制征地等現(xiàn)象，已經(jīng)因此而產(chǎn)生的越來越高的“地王”和高價樓市，我們認為，我國政府應(yīng)該有勇氣盡快消除土地財政現(xiàn)象，把農(nóng)村土地的增值利益返還給它的主人——農(nóng)民。
（作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員教授、博導(dǎo)）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新華文摘》2014年第19期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
