原題：中國(guó)農(nóng)民“帶地入城”的理論思考和實(shí)踐調(diào)查
摘要：農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其附屬使用權(quán)，是我國(guó)農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)。在我國(guó)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的今天，如何處理好“進(jìn)城農(nóng)民”的“地權(quán)”問題，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。傳統(tǒng)的由國(guó)家征收農(nóng)民土地，同時(shí)轉(zhuǎn)換農(nóng)民身份為城市人身份，并給予城市社會(huì)保障的“三費(fèi)一補(bǔ)”做法如今已經(jīng)難以為繼。
當(dāng)前，上海、北京等地農(nóng)村實(shí)行新型的農(nóng)民“帶地入城”政策：在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)的前提下，成立集體資產(chǎn)（土地）股份合作組織從事投資經(jīng)營(yíng)，而同時(shí)將集體資產(chǎn)（土地）折股量化給農(nóng)民個(gè)人，使農(nóng)民變成股民，按份享受集體資產(chǎn)（土地）的收益、分配。這種保留農(nóng)民地權(quán)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的做法，值得贊同，是符合社會(huì)主義理想，又符合中國(guó)國(guó)情的良好經(jīng)驗(yàn)。
一、問題的提出
中國(guó)新一屆政府提出，必須大力推動(dòng)中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)。而城鎮(zhèn)化推進(jìn)的難點(diǎn)，是農(nóng)民進(jìn)城過程中的地權(quán)問題。中國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)入城市，必須失去其原來在農(nóng)村的土地權(quán)利。過去農(nóng)村人口進(jìn)入城市的方式主要是招工、招干、進(jìn)城上學(xué)等，他們進(jìn)入城市工作和生活時(shí)也就是他們?nèi)〉贸鞘袘艨跁r(shí)，即失去他們?cè)谵r(nóng)村的地權(quán)。
立法的這些規(guī)則至今沒有改變。新中國(guó)成立到建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之前，因?yàn)檗r(nóng)村生活相對(duì)貧困，農(nóng)民非常高興進(jìn)城工作或者生活，失去地權(quán)并不可惜；同時(shí)，因?yàn)檫^去能夠進(jìn)入城市的農(nóng)民總是少數(shù)，這些進(jìn)城的人失去地權(quán)，對(duì)農(nóng)民整體影響也不大。但是現(xiàn)在情況不一樣了。
首先，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化，更多的是農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”和“整體城鎮(zhèn)化”，這就是說，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的措施，只是改變其戶口成為城市居民；他們的居住地甚至都不改變；而且，多數(shù)情況下他們要整體入市，一個(gè)個(gè)自然村的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變成為城市居民。在這種情況下，如果讓農(nóng)民喪失其地權(quán)而取得城市戶口，農(nóng)民卻絕不愿意。
地方政府如果強(qiáng)行改變農(nóng)民戶口而取得其地權(quán)時(shí)，農(nóng)民會(huì)千方百計(jì)予以對(duì)抗，使得政府的努力不能成功。中國(guó)近幾年出現(xiàn)的幾個(gè)地方政府要求農(nóng)民放棄地權(quán)而進(jìn)入城市的案例，不論政治效果還是經(jīng)濟(jì)效果都是不成功的。另外，中國(guó)物權(quán)法規(guī)定的一些農(nóng)民地權(quán)是他們終身的也是可以繼承的權(quán)利，這些權(quán)利很難簡(jiǎn)單地讓農(nóng)民交出來。
我們認(rèn)為，中國(guó)政府積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，就必須要直面和解決“帶地入城”這個(gè)問題。首先，對(duì)于改革開放以來已經(jīng)帶地入城的農(nóng)民和他們的地權(quán)，在法律上應(yīng)該予以直面對(duì)待，必須建立法律制度對(duì)這個(gè)難題予以積極的解讀。其次，考慮到現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化，基本上的做法是“就地入市”，也就是“農(nóng)民”在原住地獲得城市戶口的城鎮(zhèn)化，這些農(nóng)民的地權(quán)的法律處置，更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到問題的復(fù)雜性，而不應(yīng)該簡(jiǎn)單地將農(nóng)民的土地納入國(guó)有。
中國(guó)建立農(nóng)村城鎮(zhèn)化政策，目的在于鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入當(dāng)?shù)刂行〕鞘泄ぷ骱蜕睿瑥纳a(chǎn)方式的角度改變城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在確實(shí)有很多農(nóng)民已經(jīng)這樣做了，而且還會(huì)有更多的農(nóng)民要這樣做。但是農(nóng)民不愿意失去地權(quán)而進(jìn)入城市，甚至還有一些進(jìn)入城市多年的人，破天荒地提出了重返農(nóng)村取得農(nóng)村戶口的情形。顯然，這些人只是要取得其原來在農(nóng)村的地權(quán)，即使取得農(nóng)村戶口，他們的生活方式也不是現(xiàn)行法律政策定義的“農(nóng)民”，和那些已經(jīng)“帶地入城”的農(nóng)民一樣。
所以，“帶地入城”已經(jīng)成為法律上的問題，中國(guó)城鎮(zhèn)化立法和政策對(duì)這種現(xiàn)象到底應(yīng)該承認(rèn)還是否定？這個(gè)問題必須從立法的角度盡早處理。顯然，地權(quán)問題不解決，城鎮(zhèn)化政策將無法推行。
二、中國(guó)現(xiàn)行立法中的農(nóng)民“城鎮(zhèn)化”
（一）農(nóng)民個(gè)人的地權(quán)
如上所述，農(nóng)民城鎮(zhèn)化必須解決農(nóng)民地權(quán)問題。所以，在處理城鎮(zhèn)化和農(nóng)民地權(quán)問題時(shí)，我們應(yīng)該首先搞清楚農(nóng)民到底有什么樣的地權(quán)。中國(guó)憲法規(guī)定，中國(guó)土地實(shí)行公有制，其中城市土地歸“全民所有”，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。而城市土地的全民所有，按照中國(guó)物權(quán)法的規(guī)定，也就是歸以中央政府為代表的國(guó)家所有（中國(guó)《物權(quán)法》第45條）。
在這種土地所有權(quán)體制下，中國(guó)的城市居民就無法享有城市土地的所有權(quán)，甚至無法作為所有權(quán)人的一份子來參與土地所有權(quán)的各項(xiàng)事務(wù)。
但是，農(nóng)村居民卻可以作為農(nóng)民集體的一份子，或者說作為集體的成員來參與農(nóng)村的土地所有權(quán)的事務(wù)（中國(guó)《物權(quán)法》第58條）。根據(jù)這一規(guī)定，單一的農(nóng)民個(gè)人或者家庭首先都是普遍享有農(nóng)村土地權(quán)利的主體。此外，他們還享有其他的土地權(quán)利。
具體地說，依據(jù)中國(guó)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律，中國(guó)農(nóng)民個(gè)人或者家庭可以享有的地權(quán)實(shí)際上包括如下權(quán)利類型：
（1）單一的農(nóng)民個(gè)人作為“農(nóng)民集體”的成員，對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)，享有所有權(quán)人主體的“成員權(quán)”。
（2）農(nóng)民家庭或者個(gè)人對(duì)于本集體的耕地享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種權(quán)利來源于20世紀(jì)80年代開始實(shí)行的土地承包責(zé)任制，在立法所依賴的傳統(tǒng)民法學(xué)上，這種權(quán)利被定義為一種派生于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的用益物權(quán)。
但是，這種學(xué)術(shù)上的觀點(diǎn)和立法政策的觀點(diǎn)有內(nèi)在的矛盾。因?yàn)椋袊?guó)實(shí)行改革開放政策以來，立法的基本趨勢(shì)是不斷強(qiáng)化這種權(quán)利，農(nóng)民承包的法定期限不斷延長(zhǎng)，甚至2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，農(nóng)民享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”。在“長(zhǎng)久不變”政策背景下，農(nóng)民個(gè)人享有的這種地權(quán)還能被定義為一種用益物權(quán)嗎？這就成了很大的疑問。
顯然，這種權(quán)利對(duì)于當(dāng)前的農(nóng)民城鎮(zhèn)化具有巨大的影響。在此之前，2003年的《農(nóng)業(yè)土地承包法》、2007年的《物權(quán)法》都已經(jīng)把這種權(quán)利規(guī)定為中國(guó)農(nóng)村農(nóng)民的基本權(quán)利。如果農(nóng)民個(gè)人或者家庭享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變，單一的農(nóng)民家庭或者個(gè)人對(duì)于土地的支配性質(zhì)的權(quán)利事實(shí)上是朝著所有權(quán)的方向發(fā)展。那么，農(nóng)民城鎮(zhèn)化時(shí)，必須注意到這種地權(quán)的特點(diǎn)，尤其是要注意到這種地權(quán)體現(xiàn)的政策利益問題。
（3）宅基地使用權(quán)。這一權(quán)利指的是農(nóng)民個(gè)人或者家庭對(duì)于自己住房所占有的土地所享有的使用權(quán)。如上所述，土地的所有權(quán)屬于集體；但是農(nóng)民的住房屬于自己，住房占有的土地就是宅基地使用權(quán)。這種權(quán)利被立法定義為是一種用益物權(quán)。因?yàn)樽》康乃袡?quán)是永久的，住房占用的宅基地使用權(quán)事實(shí)上也罷法理上也罷，同樣具有永久的性質(zhì)。
因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度獨(dú)特的歷史發(fā)展原因，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)所指向的土地，來源比較復(fù)雜。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民享有的宅基地，一部分來源于祖業(yè)，一部分來源于集體土地的劃撥。因此，我們不能簡(jiǎn)單地把這種權(quán)利理解為派生于集體土地所有權(quán)、并應(yīng)該絕對(duì)服從集體土地所有權(quán)的權(quán)利。而且這種權(quán)利還承擔(dān)著保障農(nóng)民居住的社會(huì)作用，這一功能在農(nóng)民城鎮(zhèn)化后可能被城市社會(huì)保障體制替代。
由于這些原因，即使按照以前的法律和政策，農(nóng)民成為城市居民時(shí)，其宅基地使用權(quán)都予以保留了。在當(dāng)前的農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中，這一權(quán)利仍然將長(zhǎng)久地得以保留。
（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)。指的是屬于農(nóng)民的企業(yè)、學(xué)校、養(yǎng)老院等占用的農(nóng)村土地。土地所有權(quán)屬于集體，這些企業(yè)事業(yè)單位享有建設(shè)用地使用權(quán)。如果一個(gè)農(nóng)民或者農(nóng)民家庭在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中擁有股份，那么他事實(shí)上也就會(huì)享有地權(quán)。
（5）地役權(quán)等權(quán)利。這種權(quán)利不是獨(dú)立地權(quán)，其意義在城鎮(zhèn)化運(yùn)作中可以忽略不計(jì)。
在分析和思考上述各種農(nóng)民家庭或者個(gè)人的地權(quán)時(shí)，必須注意的是這些權(quán)利的“流通能力”問題，也就是這些權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制的資質(zhì)和限制。因?yàn)橹袊?guó)獨(dú)特的“城鄉(xiāng)二元化”分立機(jī)制，城市和農(nóng)村的兩種不同的土地權(quán)利制度，也是依據(jù)城鄉(xiāng)二元制的政治目標(biāo)建立起來的，農(nóng)村居民和城市居民不僅僅擁有不同的就業(yè)方式，而且擁有不同的社會(huì)保障系統(tǒng)。所以“農(nóng)民”并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行業(yè)從業(yè)者的稱謂，而是一種獨(dú)特的社會(huì)角色的政治定義和法律定義。在這種不同的就業(yè)和社會(huì)保障系統(tǒng)之中，農(nóng)民的土地發(fā)揮著決定作用。
簡(jiǎn)言之，依據(jù)中國(guó)立法者所認(rèn)識(shí)到的，或者說所確立的指導(dǎo)思想，農(nóng)民社會(huì)保障的主要措施就是他們從事的農(nóng)業(yè)和土地。
但是，依據(jù)農(nóng)業(yè)和土地來為農(nóng)民建立生產(chǎn)方式和社會(huì)保障的這樣一種指導(dǎo)思想的確立，過去從來沒有人認(rèn)真研究過，這對(duì)于農(nóng)民的生存和發(fā)展是不是足夠、是不是充分有效？實(shí)際上不論是過去還是現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)以及土地給農(nóng)民提供的社會(huì)保障都是非常不足的；如果農(nóng)民的發(fā)展依賴于此，那更是難上加難。
所以如上所述，對(duì)于農(nóng)民而言，城市社會(huì)則意味著生存和發(fā)展的現(xiàn)代化，因此改革開放之前農(nóng)民即使失去地權(quán)，也十分愿意來到城市。道理很簡(jiǎn)單，在當(dāng)時(shí)的體制下，能夠進(jìn)入城市生活工作的農(nóng)民的機(jī)會(huì)還是珍稀的，所以喪失地權(quán)并不是什么重大損失，而是一種更加有效的利益取得。這種情況，我們可以簡(jiǎn)單地歸納為“以土地?fù)Q保障”的法律措施。這種措施，在改革開放之前以至改革開放初期還是很有效的。
（二）建設(shè)用地的城市化
在分析中國(guó)農(nóng)民城鎮(zhèn)化時(shí)，我們還必須厘清的另一個(gè)法律問題，就是中國(guó)已經(jīng)發(fā)生的城市擴(kuò)張涉及的農(nóng)村地權(quán)問題，也就是城市擴(kuò)張?jiān)斐傻霓r(nóng)村土地征收的問題。
目前，中國(guó)工業(yè)化城市化進(jìn)展迅速，可是原來的城市土地資源有限，這就產(chǎn)生了一種強(qiáng)大的取得農(nóng)民土地的需要。但是，直接在農(nóng)民的土地上進(jìn)行城市建設(shè)，卻不為中國(guó)法律所許可。中國(guó)土地基本法《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。”這就意味著，在這些土地上從事城市建設(shè)的時(shí)候必須首先辦理農(nóng)民土地的征收手續(xù)，將這些農(nóng)民土地的所有權(quán)依據(jù)行政權(quán)力強(qiáng)制性地變?yōu)椤皣?guó)家所有”（其實(shí)是地方政府所有）。而在土地上進(jìn)行建設(shè)的企業(yè)等用地人，需要和地方政府訂立“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同”，辦理土地出讓手續(xù)，從政府手中取得土地使用權(quán)。
這種從政府手中取得的權(quán)利被中國(guó)現(xiàn)行法律定義為“國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)”（中國(guó)《物權(quán)法》第135條等）。在這一過程中失去土地的農(nóng)民，可以從政府手中或者建設(shè)單位手中獲得“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”，還有最重要的是獲得城市中的安置補(bǔ)償（《土地管理法》第47條），也就是獲得城市戶口、在城市中就業(yè)的補(bǔ)償（這就是征地手續(xù)中常說的“三費(fèi)一補(bǔ)”）。
“三費(fèi)一補(bǔ)”的做法，其實(shí)就是我們?cè)谏厦嫠岬降摹耙酝恋負(fù)Q保障”這種法律措施的體現(xiàn)。
但是，現(xiàn)在這種政策制定的現(xiàn)實(shí)背景已經(jīng)完全變了。
過去農(nóng)民進(jìn)入城市的機(jī)會(huì)是由政府控制的，而現(xiàn)在這個(gè)機(jī)會(huì)基本上是自由的。過去，農(nóng)民進(jìn)城就可以獲得一個(gè)工作崗位，這意味著他的終身生活都有保障，而現(xiàn)在這種終身保障已經(jīng)徹底不存在了（即使是城市居民也不再有這樣的保障了）。而且，最為重要的是，過去對(duì)于農(nóng)民而言，并不能夠體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的土地，現(xiàn)在卻成了最具價(jià)值的資產(chǎn)。近年來，隨著城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的推行，土地為農(nóng)民建立社會(huì)保障的職能已經(jīng)基本喪失。在這種情況下，我們不得不反思一下我國(guó)的農(nóng)地征收制度。
中國(guó)的農(nóng)村土地征收制度，是世界上其他國(guó)家都不存在的制度。一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家并不熟悉這一制度的全部?jī)?nèi)涵，甚至無法了解其核心的環(huán)節(jié)。但是這一制度在中國(guó)十分重要。地方政府取得農(nóng)民的土地，然后將其出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商或者其他的企業(yè)事業(yè)單位，這是中國(guó)土地法律制度的基本特色。過去，建立農(nóng)地征收制度的合理性，就是“土地?fù)Q保障”，而現(xiàn)在這種合理性已經(jīng)不存在了。
近年來，中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)曾非常繁榮，能夠獲得地權(quán)并開發(fā)房地產(chǎn)，成為很多商人迅速發(fā)財(cái)?shù)慕輳健Ｒ驗(yàn)閺氖路康禺a(chǎn)開發(fā)而成為巨富者，在中國(guó)燦若繁星。而開發(fā)商如何獲得土地，成為社會(huì)關(guān)注甚至批評(píng)的焦點(diǎn)。大量的媒體報(bào)道的事實(shí)證明，開發(fā)商取得建設(shè)用地使用權(quán)的過程，確實(shí)留下了太多的值得討論甚至是批評(píng)的制度建設(shè)問題。
但是，很多人在關(guān)注房地產(chǎn)開發(fā)商的為富不仁時(shí)，卻忘記了中國(guó)的各種不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)，都由行使國(guó)家土地所有權(quán)的地方政府來主導(dǎo)運(yùn)行這個(gè)特色。房地產(chǎn)開發(fā)的第一次市場(chǎng)化，即土地的第一級(jí)市場(chǎng)實(shí)際上是由地方政府壟斷進(jìn)行的，中國(guó)法律將此規(guī)定為“土地一級(jí)市場(chǎng)的國(guó)家壟斷”制度。開發(fā)哪片土地、如何開發(fā)土地，都由地方政府享有絕對(duì)的決定權(quán)。許多官員將這種行為稱為“經(jīng)營(yíng)城市”和“經(jīng)營(yíng)土地”。
之所以要建立這樣的制度，原因雖然很多，但是其中一個(gè)最為顯著的原因是，政府以此法律獲得了農(nóng)村土地從耕作地變化為商品土地的巨大價(jià)值增值，這就是中國(guó)法律中特有的土地出讓金。通過壟斷這個(gè)一級(jí)市場(chǎng)，政府就可以壟斷性地獲得土地出讓金。而土地出讓金收入對(duì)于地方政府意義重大，各地地方政府因此而獲得的“第二財(cái)政”的收入，在很長(zhǎng)的時(shí)間里都達(dá)到了地方政府收入的一半。在北京、上海、廣州和深圳這些城市，第二財(cái)政一度超過了這些地方政府取得的以稅收為代表的第一財(cái)政的收入。
在這種情況下，中國(guó)立法為了糧食安全，規(guī)定了嚴(yán)格的“耕地紅線”制度，但是近年來，各地地方政府為了擴(kuò)大地方財(cái)政，都在不斷地想辦法突破這一紅線，因此造成的違法犯罪現(xiàn)象日益增多，耕地的保護(hù)總是面臨威脅。
征地過程中農(nóng)民地權(quán)問題也是社會(huì)熱點(diǎn)問題。依據(jù)現(xiàn)有的征地法律法規(guī)，作為地權(quán)擁有者的農(nóng)民，對(duì)于他們的土地以什么理由被征收、何時(shí)被征收，基本上沒有參與的權(quán)利，甚至沒有知情的權(quán)利，更沒有決定的權(quán)利。
顯然，以前承擔(dān)著“土地?fù)Q保障”這樣重大政策背景的農(nóng)地征收，現(xiàn)在已經(jīng)演化成為純粹的農(nóng)民土地上的利益分配問題。
中國(guó)現(xiàn)行立法之所以不許可農(nóng)民“帶地入城”，最初的指導(dǎo)思想，是要給農(nóng)民建立一種適合中國(guó)國(guó)情的生存和發(fā)展的社會(huì)保障。可是，如上所述，建立這一指導(dǎo)思想的人們，從來都沒有思考，這樣的保障對(duì)于農(nóng)民的生存和發(fā)展是否足夠的問題。但是這樣的指導(dǎo)思想，可以說在遠(yuǎn)離城市的地區(qū)、在經(jīng)濟(jì)還不太發(fā)展的地區(qū)似乎還在發(fā)揮著作用。即便如此，在今天的社會(huì)生活中，在這種指導(dǎo)思想指引下建立的法律制度，在某些城市需要擴(kuò)展利用農(nóng)民土地的地區(qū)，卻演化成了地方政府與農(nóng)民之間的利益爭(zhēng)奪的一種手段，演化成了地方政府確保土地增值也就是“土地出讓金”能夠保留在自己手中的手段。這種情形，實(shí)在違背了最初的立法本意。
三、爭(zhēng)議以及解決方案的設(shè)想
（一）爭(zhēng)議
中國(guó)現(xiàn)行土地制度中的兩種所有權(quán)制度的建立，是社會(huì)主義的法思想促成的。社會(huì)主義的法思想認(rèn)為，土地是天然的資源，并非人的勞動(dòng)造物，因?yàn)橥恋氐膬r(jià)值增值，應(yīng)該歸屬于社會(huì)，最后為民眾所共享。這種法思想毋庸置疑具有進(jìn)步意義。
但是，這樣一種法思想在中國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后卻遇到了極大的問題，那就是農(nóng)民能不能從土地的價(jià)值增值中獲得利益共享的問題。從目前的立法看，似乎只有“全民”這種經(jīng)濟(jì)成分才能夠享有土地增值的利益，而這種“全民”的主體身份，已經(jīng)被立法固定為政府尤其是地方政府，一般的民眾尤其是農(nóng)民似乎無法從中獲得土地所有權(quán)的物質(zhì)利益。顯然，農(nóng)民作為地權(quán)主體其損失是相當(dāng)大的。
而從近年來的發(fā)展現(xiàn)狀看，民眾如何從土地增值中獲得共享的利益，已經(jīng)成為嚴(yán)重的疑問。這種體制的建立，和原來支持這種制度的社會(huì)主義的法思想并不完全符合。
有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地問題的關(guān)鍵是農(nóng)地非農(nóng)化之復(fù)雜的政策法律問題。其中兩個(gè)基本內(nèi)容始終沒有改變，一是農(nóng)地非農(nóng)化主體不是土地所有權(quán)主體而是各級(jí)政府，其決策和操作都掌握在政府手里；二是農(nóng)地非農(nóng)化須通過的程序須由政府來批準(zhǔn)，農(nóng)地所有權(quán)主體不能自己作主。農(nóng)地非農(nóng)化完全是在加強(qiáng)政府對(duì)土地的壟斷和土地的管制，是在為政府征地提供依據(jù)，政府征地以后成為完全“地主”，政府壟斷了一級(jí)市場(chǎng)，將農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)從農(nóng)地主體方面完全排除在決策之外，而且完全排除于土地增值收益之外，這正是今天中國(guó)地政問題的癥結(jié)所在。
在這一體制下，特別是農(nóng)民的地權(quán)利益問題，尤其值得我們研究。農(nóng)民本來是土地的所有權(quán)人，但是他們并不能完全行使其所有權(quán)。現(xiàn)實(shí)的情況是，由于政策設(shè)計(jì)不當(dāng)，中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”，至今情況并無顯著的好轉(zhuǎn)。農(nóng)民無論是在新民主主義革命時(shí)期還是在社會(huì)主義改造社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期都做出了很大貢獻(xiàn)，然而他們卻因?yàn)檎吆土⒎ǖ脑O(shè)計(jì)，至今不能共享現(xiàn)代化的好處。
城鄉(xiāng)差別近年來事實(shí)上越來越大，城鄉(xiāng)二元化體制已經(jīng)完全失去了社會(huì)進(jìn)步的價(jià)值。這些問題中的核心，無疑是地權(quán)問題。我們必須從社會(huì)主義最初的設(shè)想，從現(xiàn)代化體系下的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的角度，來重新思考和設(shè)計(jì)農(nóng)民的地權(quán)和他們的城鎮(zhèn)化問題。
當(dāng)前中國(guó)推行的城鎮(zhèn)化，跟以前的農(nóng)民進(jìn)城工作或者就業(yè)有著顯著的不同。過去農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)或者工作，只是一小部分農(nóng)民比較單一地改變身份，取得城鎮(zhèn)居民身份，比如考上大學(xué)、被城市企業(yè)招工、參軍提干轉(zhuǎn)業(yè)進(jìn)入城市等。這些人總是為數(shù)較少。
但是，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化，卻是大面積的農(nóng)民改變其身份，所涉及的人數(shù)比過去多得多。過去農(nóng)民進(jìn)城工作或者就業(yè)，意味著他們的政治身份和經(jīng)濟(jì)條件的顯著改善；而這一次的城鎮(zhèn)化，政府卻不能給農(nóng)民做出任何政治條件或者經(jīng)濟(jì)條件的承諾。如果讓他們失去土地，他們未來的境況將會(huì)怎樣？
（二）改革實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)
實(shí)際上，在法律實(shí)踐中，中國(guó)執(zhí)政黨和一些政府都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了現(xiàn)行立法以及相關(guān)政策的不合理因素，因此開展了改革農(nóng)民城鎮(zhèn)化涉及地權(quán)的實(shí)驗(yàn)。近兩年來，我們對(duì)這些實(shí)驗(yàn)地區(qū)進(jìn)行了調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)了很多既符合社會(huì)主義理想又符合中國(guó)國(guó)情的良好經(jīng)驗(yàn)。這一方面的試驗(yàn)區(qū)比較多，我們擇其一二略作介紹。
首先我們要介紹的是上海市改革實(shí)驗(yàn)。2012年３月，上海市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于本市進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理的意見》（市政府辦公廳2012年63號(hào)文件），積極部署開展推進(jìn)上海市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。至2012年底，上海市郊區(qū)農(nóng)村累計(jì)已有7個(gè)區(qū)30多個(gè)鎮(zhèn)（含街道、工業(yè)區(qū)）的130個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，建立了126個(gè)公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟(jì)合作社，已改制的新型集體經(jīng)濟(jì)組織2011年分紅3.3億元，人均分紅4240元，比上年4084元增長(zhǎng)3.8％。閔行區(qū)改制后的30個(gè)村3萬多農(nóng)民人均持股3.2萬元，人均分紅6000元。上海農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)總量較大。2011年底，上海郊區(qū)9個(gè)區(qū)縣、5個(gè)中心城區(qū)，共有126個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織（包括相關(guān)涉農(nóng)街道和園區(qū)），全市農(nóng)村集體總資產(chǎn)3230.60億元，凈資產(chǎn)972.20億元。
上海的這種經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)質(zhì)就是建立農(nóng)民“就地入市”或者“就地城鎮(zhèn)化”，而且農(nóng)民“帶地入城”。該地區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其基本的改革實(shí)驗(yàn)是：首先確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)；然后在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到農(nóng)民個(gè)人，使農(nóng)民變成股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。這樣，農(nóng)村集體進(jìn)入城市時(shí)，這些農(nóng)民的股權(quán)不變，他們帶著自己的地權(quán)進(jìn)入城市。該地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，農(nóng)民從政府統(tǒng)籌的城市工商業(yè)獲得社會(huì)保障，農(nóng)業(yè)演化成為一種產(chǎn)業(yè)，而不再承擔(dān)社會(huì)保障的功能；在此情況下，土地僅僅只具有財(cái)產(chǎn)的性能，政府也不再與民爭(zhēng)利，不再?gòu)耐恋孬@得更多的土地財(cái)政。這種措施，尤其在上海市松江區(qū)貫徹得最為徹底。因?yàn)樯虾＾r(nóng)村集體資產(chǎn)主要以鎮(zhèn)級(jí)為主，而其資產(chǎn)主要是企業(yè)，土地權(quán)利只是其資產(chǎn)一部分。這種情況下，農(nóng)民保留了地權(quán)，也因?yàn)榈貦?quán)從而獲得了他們的社會(huì)保障。社會(huì)主義的理想在這一地區(qū)比較順利地得到了實(shí)現(xiàn)。
在上海原來的農(nóng)村地區(qū)，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將集體資產(chǎn)以股權(quán)形式量化到人，并按股進(jìn)行收益分配。上海市主要通過《上海市撤制村、隊(duì)集體資產(chǎn)處置暫行辦法》及《關(guān)于本市實(shí)施農(nóng)村集體征地留用地制度的暫行意見》等地方規(guī)章，來建立和規(guī)范農(nóng)民城鎮(zhèn)化的改革。經(jīng)過這樣的改革，農(nóng)民在保留其地權(quán)的基礎(chǔ)上取得和城市居民一樣的社會(huì)身份。
這樣的改革，在北京市郊區(qū)農(nóng)村也有進(jìn)行。以北京市朝陽區(qū)崔各莊為例，該鄉(xiāng)實(shí)行鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌、取消集體股直接量化為個(gè)人股，以提高農(nóng)民個(gè)體受益效率。具體做法為：2009年12月，朝陽區(qū)崔各莊成立資源資產(chǎn)股份合作聯(lián)社，委托專業(yè)公司開展土地一級(jí)開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、不動(dòng)產(chǎn)租賃、建筑施工、物業(yè)管理、綠化、保潔等經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，達(dá)到維護(hù)和發(fā)展各村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和相對(duì)平衡各村利益關(guān)系的政策目標(biāo)。各村集體土地所有權(quán)保持不變。針對(duì)擬開發(fā)地塊，聯(lián)社與該地塊所在村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同，取得該地塊使用權(quán)，并按不低于該地塊原租金標(biāo)準(zhǔn)和遞增幅度向該村集體經(jīng)濟(jì)組織支付租金。對(duì)于聯(lián)社暫時(shí)沒有使用的各村土地，仍由各村負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。
另外，崔各莊鄉(xiāng)下轄15個(gè)行政村以集體土地使用權(quán)入股，按照各村土地面積占鄉(xiāng)土地面積份額確定持股比例，根據(jù)持股比例分別確定各村出資額，各村經(jīng)濟(jì)合作社依據(jù)所持有的股份獲得分紅和各種形式的利益分配，各村經(jīng)濟(jì)合作社再按照成員持股比例最終分配給成員。原來由集體股解決的問題，交由政府、社區(qū)物業(yè)解決。對(duì)于個(gè)人股的設(shè)置，主要是根據(jù)勞動(dòng)貢獻(xiàn)、戶籍確定農(nóng)民變股東的資格，也是對(duì)城市化背景下發(fā)生分化的農(nóng)民進(jìn)行的一次利益補(bǔ)償過程，從生存保障和未來發(fā)展兩方面采取措施，這與之前單純依靠“瓦片經(jīng)濟(jì)”之下的生活相比，這種改革與嘗試使農(nóng)民有相對(duì)穩(wěn)定的收入預(yù)期，具有經(jīng)濟(jì)上的正當(dāng)性。
（三）改革實(shí)驗(yàn)中的“帶地入城”
從一些實(shí)驗(yàn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，大規(guī)模的農(nóng)民、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，采取許可農(nóng)民“帶地入城”的政策，實(shí)際上可以獲得政治效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。從政治上看，這種做法符合建立地權(quán)制度的社會(huì)主義理想，使得農(nóng)民的土地權(quán)益落實(shí)了。從經(jīng)濟(jì)效益上看，這些地區(qū)的“三農(nóng)問題”都很好地解決了。
從法律上看，“帶地入城”的做法和《物權(quán)法》的思想精神是一致的。該法第五章關(guān)于農(nóng)民集體所有權(quán)的規(guī)定，重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的成員權(quán)。而農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在2008年之后也將“長(zhǎng)久不變”，宅基地使用權(quán)等權(quán)利，也要被充分固化。這些事實(shí)上就是在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個(gè)人或者家庭權(quán)利的一種發(fā)展趨勢(shì)，那就是：農(nóng)民對(duì)于其土地的權(quán)利將成為一種類似所有權(quán)權(quán)利。
從我們現(xiàn)實(shí)調(diào)查的情況看，農(nóng)民對(duì)于保留自己的地權(quán)，而同時(shí)取得城鎮(zhèn)化身份的做法是深表贊同的。我們認(rèn)為，任何一種法律制度的建立，都應(yīng)該符合民心，這一種社會(huì)主義的法思想應(yīng)該予以肯定。
四、結(jié)語
目前在中國(guó)，農(nóng)民城鎮(zhèn)化事實(shí)上還有另一種實(shí)驗(yàn)，那就是土地徹底國(guó)有化、農(nóng)民隨之變成城市居民的做法。這種做法就是深圳市2004年的做法。但是這種做法基本上沒有成功。而成功的實(shí)驗(yàn)，都是許可農(nóng)民“帶地入城”。因此我們認(rèn)為，當(dāng)前推行實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，最好的做法是首先固化農(nóng)民在“農(nóng)民集體”中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利份額，然后在集體土地股份制基礎(chǔ)上，許可農(nóng)民集體帶地入城。他們的土地可以交給別人去經(jīng)營(yíng)，但是他們可以從土地的股權(quán)獲得社會(huì)保障。事實(shí)上，實(shí)驗(yàn)地區(qū)都是這樣做的。
這種做法在現(xiàn)行立法上的障礙，首先是立法上的“農(nóng)民集體”和土地股份制不一致。但是據(jù)我們調(diào)查，當(dāng)前，我國(guó)法律中規(guī)定的那種成員不固定的“農(nóng)民集體”已經(jīng)不存在了。不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民對(duì)于土地都已經(jīng)實(shí)行了“增人不增地、減人不減地”的措施，土地已經(jīng)具體地落實(shí)到了農(nóng)民家庭或者個(gè)人身上。這種情況下的“農(nóng)民集體”都已經(jīng)演化成為具體農(nóng)民具有份額的集體。這種情況在法律上其實(shí)是一種進(jìn)步。
有學(xué)者認(rèn)為，共產(chǎn)黨從土地革命時(shí)期的綱領(lǐng)到取得政權(quán)以后的早期立法，原本就承認(rèn)農(nóng)民的土地私有權(quán)，以后發(fā)展方向是應(yīng)該回歸到某種形態(tài)的以農(nóng)民或農(nóng)戶為主體的土地財(cái)產(chǎn)所有。目前這種產(chǎn)權(quán)主體模糊的集體所有權(quán)，容易造就土地家長(zhǎng)制，危害了農(nóng)民群體利益，阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展，也不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。
土地股份制可能是繼土地聯(lián)產(chǎn)承包制后又一場(chǎng)農(nóng)村土地革命，其目標(biāo)就是要使全體農(nóng)民成為名副其實(shí)的土地主人。在具體的農(nóng)民享有具體的地權(quán)的時(shí)候，“帶地入城”就成為城鎮(zhèn)化的一種必然的選擇。
另一個(gè)農(nóng)民“帶地入城”的法律障礙，就是上文介紹到的地方政府的土地財(cái)政的壓力。現(xiàn)在大家都越來越能夠認(rèn)識(shí)到，土地財(cái)政確實(shí)弊大于利。面對(duì)土地財(cái)政造成的強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)制征地等現(xiàn)象，已經(jīng)因此而產(chǎn)生的越來越高的“地王”和高價(jià)樓市，我們認(rèn)為，我國(guó)政府應(yīng)該有勇氣盡快消除土地財(cái)政現(xiàn)象，把農(nóng)村土地的增值利益返還給它的主人——農(nóng)民。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員教授、博導(dǎo)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新華文摘》2014年第19期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
