2014年12月29日，最高人民法院公布《關于依法平等保護非公有制經濟，促進非公有制經濟健康發展的意見》(以下簡稱《意見》)，首次以司法指導意見的形式對依法保障非公有制經濟健康發展的相關問題進行規定。《意見》要求對非公有制經濟主體在生產、經營、融資活動中的創新性行為,要依法審慎對待,只要不違反法律和司法解釋的規定,不得以違法論處。違反有關規定,但尚不符合犯罪構成條件的,不得以犯罪論處。本文將以農民合作社開展信用合作(資金互助)過程中涉及到的“超范圍經營”爭議為例，對農民合作社經營自主權進行探討。
法無禁止即可為，法無授權不可為
最高人民法院新聞發言人孫軍工強調，法院在審理行政案件時，對非公有制經濟主體要堅持“法無禁止即可為”的原則，對行政權力要堅持“法無授權不可為”的原則。而在此之前，國務院總理李克強2014年2月11日在國務院第二次廉政工作會議上的講話也明確指出：要努力做到讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”，調動千千萬萬人的積極性，為中國經濟的發展不斷地注入新動力。盡管在當前形勢下，農民合作社是否被歸類為非公有制經濟，是有待商榷的，但是《意見》的出臺標志著我國已經開始從司法制度上確定政府“職權法定”和行政相對人“自由保障”的原則，不僅限制政府的不法干預，也能保障行政相對人的自由創新。這對實踐中農民合作社依法開展信用合作(資金互助)這一融資創新活動有著重要的指導意義。
處在灰色地帶的信用合作
農村資金互助組織興起于吉林四平，2004年7月10日，梨樹縣閆家村姜志國等8戶農民自發成立了我國首家農村資金互助社，由于這一組織形式順應了農民和市場的需求，不僅解決了農民的貸款難問題，而且提高了農民的信用組織化程度，受到了農民的擁護和歡迎。在國家農村金融新政的鼓勵下，經過近10年的發展，農村資金互助組織已經遍布大江南北。根據監管主體的不同，目前我國的農村資金互助組織主要分為以下幾類：第一類是中國銀監會批準的農村資金互助社，2007年開始準入，2011年年底暫緩審批，全國范圍內僅有49家；第二類是國務院扶貧辦批準的貧困村互助資金，從2006年開始試點，截至2013年12月底，全國共有27個省1.7萬多個貧困村實行了村級互助資金項目；第三類是各級地方政府在民政部門審批的資金互助組織，如江蘇各級農辦系統推動的“農民資金互助合作社”，浙江各級供銷系統推動成立的“農村資金互助會”，大概有5000多家；第四類就是農民自發開展信用合作(資金互助)的農民專業合作社，在全國各地均有試點，據中華合作時報社、安徽財經大學聯合專題調研組統計，截至2012年年底，在全國60萬家農民專業合作社內部資金互助部總數約為2萬家。
由于前三類資金互助組織都有明確的監管部門，第四類即農民自發開展內部信用合作(資金互助)的農民專業合作社并無明確的監管部門，實踐中工商營業執照關于業務范圍往往是和農民專業合作相關的，如組織采購、供應成員所需的農業生產資料；組織收購、銷售成員的產品；提供成員所需的農產品加工、運輸、貯藏等服務；提供水稻、小麥等收割脫粒服務；提供畜禽防病治療服務；引進新技術、新品種，開展與農業生產經營有關的技術培訓、技術交流和信息咨詢服務；等等。已經開展信用合作(資金互助)的農民專業合作社中99%以上的業務范圍中沒有“信用合作”或“資金互助”，這在實踐中往往被某些對法律政策缺乏深入認識和理解的工商部門以“超范圍經營”為由給予行政指導或行政處罰。如某農民合作社為該社社員提供農業生產所需的存貸款服務，被當地工商行政管理局以“未取得《金融許可證》，擅自超出營業執照核準的經營范圍從事金融存貸業務”的罪名予以行政處罰。
農民合作社是否涉嫌“超范圍經營”？
法無禁止，且政策鼓勵。農民合作社在社員內部開展信用合作受政策鼓勵，也不違反法律規定。
黨中央、國務院高度重視農村金融創新，從2004年開始，歷年的中央1號文件(2011年除外)都鼓勵農民開展信用合作(資金互助)。2014年中央1號文件更是明確提出：在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融，不斷豐富農村地區金融機構類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區性農村資金互助組織發展。2015年的中央1號文件，在此基礎上繼續深化農村改革，推動農民信用合作。
習近平主席指出，“黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的”。這統一于人民的根本意志，黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執法活動的重要指導。由于《中華人民共和國農民專業合作法》立法時的主客觀條件限制，導致前瞻性不夠，強調了“專業”合作，忽視了包括信用合作的“綜合”合作，使得農村合作金融并未列入“合作社法”。而實踐中，農民發展合作社又不可避免地涉及信用合作(資金互助)的需求，所以通過相應的政策可以給予補充或補白，這也體現出了黨的政策堅持實事求是的原則，積極回應合作社發展的現實需求。
習近平主席又指出，“黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。”黨自身必須在憲法和法律范圍內活動?！吨腥A人民共和國憲法》第八條明確規定：農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。憲法規定的信用合作就是現在中央推動發展的農民信用合作(資金互助)組織。
同時，《中華人民共和國農民專業合作社法》第六條也規定：國家保護農民專業合作社及其成員的合法權益，任何單位和個人不得侵犯。這說明農民合作社及其成員的有經營自主權，只要不違反法律和司法解釋的規定，農民合作社為了滿足社員生產生活的需求，在社員內部開展信用合作(資金互助)，完全屬于農民合作社的經營自主權范疇。
由此可見，農民合作社擁有在本社內部開展信用合作(資金互助)的經營自主權，不應被非法剝奪。
法無授權，故不應設限。從法條競合關系上講，農民專業合作社開展信用合作(資金互助)不需要獲得行政許可，不屬于超范圍經營。
從已發生的案例來看，各地工商部門一般都依據《無照經營查處取締辦法》來定性農民合作社開展信用合作(資金互助)涉嫌“超范圍經營”。前述案例中當地的工商行政管理部門認為農民專業合作社開展信用合作(資金互助)違背了《無照經營查處取締辦法》第4條第一款第(一)項和第(五)項，認為農民專業合作社開展信用合作(資金互助)“應當取得而未依法取得許可證或者其他批準文件”，即“金融許可證”。
那么農民專業合作社開展信用合作(資金互助)是否應當取得“金融許可證”呢？
《中華人民共和國銀行業監督管理法》第二條：本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。
在中華人民共和國境內設立的金融資產管理公司、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司以及經國務院銀行業監督管理機構批準設立的其他金融機構的監督管理，適用本法對銀行業金融機構監督管理的規定。
《金融許可證管理辦法》第三條：金融許可證適用于銀監會監管的、經批準經營金融業務的金融機構。
金融機構包括政策性銀行、商業銀行、農村合作銀行、城市信用社、農村信用社、村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、金融資產管理公司、信托公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司等。
由此可見，農民專業合作社不是金融機構，《中華人民共和國銀行業監督管理法》和《金融許可證管理辦法》中也沒有“授權”銀監會對農民專業合作社開展內部信用合作實施行政許可。
此外，《中華人民共和國行政許可法》第十七條明確規定，除法律、法規外，其他規范性文件一律不得設定行政許可。而現有其他法律、法規中也沒有對農民專業合作社開展內部信用合作設定行政許可。
《中華人民共和國行政許可法》第十三條規定：本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：
(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；
(二)市場競爭機制能夠有效調節的；
(三)行業組織或者中介機構能夠自律管理的；
(四)行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。
農民專業合作社內部信用合作(資金互助)并不吸收公眾存款，是農民專業合作社和其成員能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，行政機關完全可以采用事后監督等其他行政管理方式解決，因此，根本沒有必要設定行政許可。
因此，某些地方的工商部門按《無照經營查處取締辦法》對農民專業合作社開展內部信用合作(資金互助)進行處罰，是完全沒有法律依據的。
經營自主，屬內部互助。農民專業合作社開展信用合作(資金互助)是以服務成員為宗旨，并不是以盈利為目的，不屬于對外經營行為。
農民依托專業合作社開展信用合作(資金互助)主要是為了滿足社員的生產生活需求，是社員之間的信用合作，是以服務社員為宗旨，屬于社員內部的互助行為，也是政策鼓勵的，并非對外經營活動，因而不涉及無照經營的行為。
如浙江省玉環縣九山果蔬專業合作社以信用合作的方式，截至2014年6月末，共吸收363戶社員的資金757萬元，根據社員意愿整合使用資金，其中，一部分社員意愿出資建立農產品基地，如在溫嶺塢根、衢州蓮花、仙居建立了3個農業基地，總種植面積達1360畝，由合作社給予資金支持；一部分社員意愿出資發展市場，如在杭州、上海、南京等地建立了18家農產品超市，解決農產品終端銷售市場問題，逐步形成了“農戶+合作社+基地+銷售市場”的發展格局。
綜上所述，農民專業合作社開展內部信用合作(資金互助)的行為，是社員內部互助行為，根本就不是對外經營行為，更不是什么“無照經營”和“超范圍經營”的行為，某些對法律政策缺乏深入認識和理解的工商部門，對農民專業合作社開展內部信用合作(資金互助)的行為，按照《無照經營查處取締辦法》的有關規定進行處罰，是完全站不住腳的，不合理，也不合法。
創新驅動，拓展信用合作空間
近年來，隨著農民專業合作社尤其是農民信用的蓬勃發展，由于監管的真空和法律的滯后，一些不法份子假借農民合作社的名義進行非法集資活動，給農民群眾造成了財產損失，影響了農村社會的穩定。但是我們必須清醒地看到，農民信用組織發展的主流是好的，我們不能因噎廢食。農民專業合作與農民信用合作猶如一個硬幣的兩面，是“雞生蛋，蛋孵雞”的關系，專業合作會向信用合作發展，信用合作會向專業合作延伸，專業合作與信用合作相互促進，相互推動。農民合作社開展信用合作政策性強，法律性也強，社會敏感度高，關系到農民的切身利益和農村社會的穩定，對于農民這一創新行為，各級政府部門要樹立法治意識，堅持依法行政，堅持“法無授權即禁止”的職權法定原則，統一思想，提高認識，加強與農民專業合作社的溝通聯系，保護農民專業合作社開展內部信用合作(資金互助)的合法權利，避免非法侵犯農民專業合作社的經營自主權，打擊假借農民合作社名義進行非法集資的行為，為農民合作社的健康發展創造良好的市場秩序。
(文章獲教育部博士點基金“基于普惠要求的農村金融市場創新體系研究”(20120004110001)支持)
(作者單位：北京百信之家管理咨詢有限公司，中國人民大學農業與農村發展學院)
中國鄉村發現網轉自：中金在線2015-02-12
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