【摘要】過(guò)去20多年地方政府在以工業(yè)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的誘導(dǎo)下，不斷通過(guò)土地征用獲取租金最大化，其后果不僅引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)和大量抗?fàn)幓顒?dòng)，而且還威脅到中央政府的糧食安全目標(biāo)以及社會(huì)的公正和穩(wěn)定性。為此，中央政府在過(guò)去10多年以來(lái)做出積極的回應(yīng)，一直試圖重新界定中央與地方以及農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的權(quán)力關(guān)系。在中央政府一系列政策的調(diào)整之下，地方政府對(duì)土地征用的范圍、規(guī)模以及審批權(quán)限乃至土地出讓收入的支配權(quán)益等都被中央政府明顯地削弱了。中央政府強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利在很大程度上是工具性的，對(duì)農(nóng)民土地的賦權(quán)本身不是中央政府追求的直接價(jià)值目標(biāo)。關(guān)于土地征用制度改革的方向，在這種互動(dòng)關(guān)系中我們還可以清楚地發(fā)現(xiàn)：土地私有化的邏輯是存在缺陷的。
【關(guān)鍵詞】土地征用；尋求租金；農(nóng)民抗?fàn)帲患Z食安全；關(guān)系互動(dòng)
一、引言：?jiǎn)栴}與文獻(xiàn)
對(duì)農(nóng)業(yè)土地的征用為中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了大規(guī)模的非農(nóng)建設(shè)用地保障，在一定程度上也成為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素。顯然，中國(guó)的土地征用制度過(guò)去一直賦予地方政府更大的自由裁量和控制權(quán)，對(duì)于地方政府征地的依據(jù)缺乏明確的或可操作性的界定，在缺乏有效的監(jiān)管約束下征地過(guò)程不可避免地發(fā)生了大量的問(wèn)題，如征地權(quán)濫用、征地程序不規(guī)范，征地范圍隨意放寬，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，并且對(duì)農(nóng)民的參與性和安置措施缺乏有效的解決機(jī)制。所以，中國(guó)農(nóng)村土地征用制度一直是理論研究的焦點(diǎn)，已有的文獻(xiàn)對(duì)現(xiàn)行的土地征用的依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征用程序以及相關(guān)的權(quán)力安排問(wèn)題提出了廣泛的批評(píng)與討論。這些研究大體上可分為三類(lèi)。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
總體來(lái)看，已有研究文獻(xiàn)大體上將三個(gè)問(wèn)題割裂起來(lái)，沒(méi)有把政府征地的依據(jù)或政策目標(biāo)、征地程序方式以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，放在一個(gè)整體性的關(guān)系框架內(nèi)歷史地理解，因此，主要存在以下缺陷：第一，對(duì)征地關(guān)系的分析僅僅限于發(fā)展地方政府與農(nóng)民之間的雙邊關(guān)系模型，其局限性是顯而易見(jiàn)的。無(wú)論是將“中央政府”忽略掉，還是以一個(gè)抽象的政府行為包含了中央和地方政府在內(nèi)的處理，都不能客觀地描述土地征用過(guò)程的實(shí)際關(guān)系。第二，政府的政策行為具有多重目標(biāo)特征，追求租金最大化可能只是其多目標(biāo)中的一個(gè)，政府政策既可能削弱農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行為能力，從而增強(qiáng)其他利益集團(tuán)如相關(guān)部門(mén)和開(kāi)發(fā)商的利益，但是也有可能會(huì)因?yàn)槠降然蚣Z食安全等其他目標(biāo)而“賦權(quán)”給農(nóng)民，從而提高農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行使能力和收益水平。第三，對(duì)農(nóng)民土地的控制權(quán)研究過(guò)于抽象而忽視農(nóng)民行使土地權(quán)利的背景和法律約束。最后，已有研究多數(shù)采用比較靜態(tài)和規(guī)范分析的方法，得出的結(jié)論常常有絕對(duì)化傾向，簡(jiǎn)單地對(duì)地方政府在征地中的角色或行為做出判斷，并據(jù)此對(duì)征地制度進(jìn)行批判。總之，規(guī)范性的批評(píng)多于實(shí)證性的分析，對(duì)土地征用過(guò)程中國(guó)家、地方政府，以及農(nóng)民各自的行為動(dòng)機(jī)及其關(guān)系的互動(dòng)還明顯缺乏理解。
本文將以土地征用為重點(diǎn)對(duì)國(guó)家、地方政府和農(nóng)民在過(guò)去10多年的關(guān)系互動(dòng)進(jìn)行分析。本研究的主要問(wèn)題是：從20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，國(guó)家、地方政府和農(nóng)民在征地過(guò)程中的關(guān)系正在發(fā)生什么樣的變化？這些變化對(duì)國(guó)家的土地征用制度建設(shè)和整個(gè)農(nóng)村土地政策以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變會(huì)產(chǎn)生哪些影響？
二、土地征用政策的國(guó)家目標(biāo)及其政治理念
在農(nóng)業(yè)承包地領(lǐng)域的土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上，政府鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收以及強(qiáng)化農(nóng)民土地承包權(quán)的目標(biāo)取向是一致的，因而政府的一系列強(qiáng)化農(nóng)民地權(quán)的立法與政策措施是有積極效果的。但是，在對(duì)土地征用以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，政府追求的城市化目標(biāo)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民的地權(quán)促進(jìn)取向存在明顯的沖突和緊張，從而政府無(wú)法或缺乏動(dòng)機(jī)去提高農(nóng)民對(duì)征地和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的參與和控制權(quán)。當(dāng)然，地方政府追求土地租金極大化以推進(jìn)城市化進(jìn)程的行動(dòng)也是有底線(xiàn)的，即不能?chē)?yán)重?fù)p害糧食安全與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展目標(biāo)。
不過(guò)，為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的平衡，中央政府并沒(méi)有以強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)的方式來(lái)控制地方政府的尋租行為或沖動(dòng)，而是通過(guò)制定土地利用總體規(guī)劃和劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等行政和立法的手段來(lái)追求其農(nóng)業(yè)與糧食安全目標(biāo)。此外，中央與地方政府在土地征用問(wèn)題上的政策目標(biāo)集以及優(yōu)先性方面是不完全一致的，其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化與租金收入最大化對(duì)于地方政府而言具有更高的優(yōu)先性;農(nóng)業(yè)與糧食安全以及社會(huì)穩(wěn)定和諧對(duì)于中央政府具有更高的重要性。農(nóng)民的地權(quán)目標(biāo)和公平性目標(biāo)等價(jià)值取向在中央和地方的政策決策之中都是重要的，但其似乎更多地具有約束性的含義，比較難以上升為政府的優(yōu)先政策目標(biāo)。
（一）農(nóng)民的地權(quán)目標(biāo)
由于土地存在多重屬性，農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)是由一系列強(qiáng)度不等的權(quán)利束構(gòu)成的。顯然在任何一個(gè)權(quán)利緯度上都要求賦予農(nóng)民絕對(duì)的控制權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，但是強(qiáng)化農(nóng)民在土地的某些屬性或?qū)哟紊弦欢ǔ潭鹊臋?quán)利則是土地政策無(wú)法回避的問(wèn)題。在一個(gè)極端的方向上，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出中國(guó)農(nóng)村土地應(yīng)當(dāng)實(shí)行私有制的主張，如楊小凱(2001)從土地私有制和憲政共和以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、社會(huì)公平和效率等關(guān)系角度，堅(jiān)持土地私有化是中國(guó)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。文貫中(1995,2002)也同樣批評(píng)了現(xiàn)行土地集體所有制的各種弊端，認(rèn)為其既不公平也無(wú)效率，造成了農(nóng)民相對(duì)城市居民的貧困化，又無(wú)法阻止大批無(wú)地農(nóng)民的出現(xiàn)，并對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)改革和現(xiàn)代化造成制度性障礙，所以他也主張土地制度應(yīng)該盡快私有化。當(dāng)然，相對(duì)土地私有化的論點(diǎn)而言，更多的學(xué)者傾向于反對(duì)這種激進(jìn)的目標(biāo)取向，轉(zhuǎn)而支持更溫和的政策目標(biāo)，例如秦暉(2003)認(rèn)為當(dāng)前土地政策的主導(dǎo)方向是應(yīng)切實(shí)保障農(nóng)民的地權(quán)，不一定是所有權(quán)，但至少是現(xiàn)行政策已允許給予的那些層次的權(quán)利。
由于農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)在法律上限定了農(nóng)民行使土地產(chǎn)權(quán)的空間，有的報(bào)告提出“土地農(nóng)戶(hù)永佃制”(孫大午，2005)或“國(guó)家所有、農(nóng)民永佃”(張德元，2004),以消解和弱化“土地農(nóng)民集體所有制”。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
在一定程度上強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利是沒(méi)有疑問(wèn)的，爭(zhēng)論的關(guān)鍵在于到底應(yīng)該將農(nóng)民的地權(quán)強(qiáng)化到何種程度？作為中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組成員，陳錫文事實(shí)上也對(duì)強(qiáng)化農(nóng)民地權(quán)持積極觀點(diǎn)。
可見(jiàn)，中央政府決策層對(duì)農(nóng)民的地權(quán)目標(biāo)問(wèn)題是比較清楚的，但是何時(shí)以何種方式確保農(nóng)民地權(quán)的強(qiáng)化目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)則并不是十分清楚。
(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化與租金最大化
經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于中央和地方政府而言都是具有特殊重要性的政策目標(biāo)，尤其對(duì)于地方政府而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅與工業(yè)化以及伴隨而來(lái)的城市化進(jìn)程密切相關(guān)，而且其成果還會(huì)直接增加地方政府的財(cái)政收入。
相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，城市化本身很少會(huì)成為政府追求的直接目標(biāo)，甚至在一些地方和特定時(shí)期也會(huì)出現(xiàn)所謂的反城市化傾向，即城市化率相對(duì)于工業(yè)化增長(zhǎng)率是下降的。但是作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)器，工業(yè)化取向的政策在過(guò)去20多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中是顯而易見(jiàn)的。于是，一方面政府發(fā)展工業(yè)乃至第三產(chǎn)業(yè)都需要對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)生日益增加的需求，另一方面政府在供應(yīng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過(guò)程中本身也可以獲得可觀的租金收入。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與稅收增長(zhǎng)對(duì)地方政府提升其公共職責(zé)也是至關(guān)重要的，如解決地方就業(yè)問(wèn)題、基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境等公共物品提供、文化事業(yè)發(fā)展和社會(huì)保障乃至社會(huì)穩(wěn)定等。
因此，在某種意義上說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和租金收入的追求不僅是地方政府優(yōu)先考慮的直接政策目標(biāo)，同時(shí)也是其實(shí)現(xiàn)其他間接目標(biāo)或終極目標(biāo)的手段與工具。
(三)農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全目標(biāo)
農(nóng)業(yè)發(fā)展與糧食安全目標(biāo)對(duì)于一個(gè)國(guó)家或中央政府而言，比對(duì)地方政府而言具有更高的緊迫性和重要性，尤其是糧食安全的實(shí)現(xiàn)主要依賴(lài)于國(guó)內(nèi)糧食供給的保障，從而降低對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴(lài)性風(fēng)險(xiǎn)。但是，對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，地方政府追求糧食安全的公共性?xún)r(jià)值具有外部性，其生產(chǎn)供給的糧食規(guī)模越大，其用于糧食生產(chǎn)的土地和資源投入也越多，相反，其工業(yè)化發(fā)展的空間及所需征地的約束就越強(qiáng)。于是，雖然國(guó)內(nèi)糧食供給安全水平提高，對(duì)于其他地區(qū)以及中央政策目標(biāo)而言有積極意義，但為之付出的資源機(jī)會(huì)成本卻主要由糧食主要產(chǎn)區(qū)及其政府承擔(dān)。因此，相對(duì)而言，中央政府對(duì)糧食生產(chǎn)和糧食安全問(wèn)題比地方政府要更敏感和更關(guān)注。為了確保糧食供給安全，中央政府會(huì)關(guān)注用于糧食生產(chǎn)的耕地面積的穩(wěn)定性，并且會(huì)不斷地對(duì)耕地面積的下降或變動(dòng)做出反應(yīng)和警告。如表1所示，從1998年到2005年期間全國(guó)耕地面積一直在減少，其中1998年到2003年5年期間減少幅度逐年攀升。1999年和2000年全國(guó)耕地總面積分別比上年減少0.36%和0.72%,而至2002年和2003年，全國(guó)耕地總面積分別比上年減少比例已經(jīng)上升到1.31%和2.01%。農(nóng)業(yè)耕地面積大幅度減少顯然引起了中央政府對(duì)糧食安全的擔(dān)憂(yōu)和警惕，于是，從2002年開(kāi)始，中央政府對(duì)土地市場(chǎng)的整頓力度以及對(duì)地方政府征地行為的控制強(qiáng)度顯著增加了。
(四)公平目標(biāo)
土地征用的公平觀念是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，從宏觀層面上，城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大不僅是對(duì)公平觀念的一種挑戰(zhàn)，而且還會(huì)直接引起農(nóng)民的不滿(mǎn)、上訪(fǎng)，以及社會(huì)知識(shí)精英對(duì)政策的批評(píng)，這將影響社會(huì)穩(wěn)定性和政治的合法性。從微觀層面上，土地征用過(guò)程中農(nóng)民、地方政府以及土地開(kāi)發(fā)商之間關(guān)于土地增值收益的分配關(guān)系也會(huì)遭遇公眾有關(guān)公平性或平等觀念的評(píng)價(jià)。顯然，如果農(nóng)民對(duì)土地用途改變后的增值收益毫無(wú)支配力，則同情的天平就會(huì)向農(nóng)民傾斜，社會(huì)觀念無(wú)疑將認(rèn)定這種土地政策后果對(duì)農(nóng)民而言是不公平或不正義的。因此，無(wú)論是宏觀還是微觀層面，正義性目標(biāo)都隱含了如何進(jìn)行土地政策下的經(jīng)濟(jì)福利分配問(wèn)題，而土地改革決策的困難在于如何實(shí)現(xiàn)或構(gòu)建一個(gè)讓各利益相關(guān)方都能接受的方案。
同時(shí)，在促進(jìn)公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式上也存在分歧，即對(duì)土地應(yīng)當(dāng)賦權(quán)給農(nóng)民，還是削弱農(nóng)民的地權(quán)強(qiáng)度，不同的學(xué)者顯然有著明顯差異的價(jià)值判斷，支持強(qiáng)化農(nóng)民地權(quán)，甚至于主張土地私有化的學(xué)者顯然認(rèn)為集體土地產(chǎn)權(quán)或弱化的農(nóng)民的地權(quán)不利于土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，也不利于農(nóng)民從土地的交易或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得最大收益，從而不僅制造了農(nóng)民的貧困化，而且也制約了農(nóng)業(yè)乃至國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程，這是非常缺乏公平或正義的。反對(duì)強(qiáng)化農(nóng)民地權(quán)的學(xué)者的看法則相反，認(rèn)為弱化農(nóng)民地權(quán)不僅有助于地方政府收回農(nóng)民的土地承包權(quán)，以促進(jìn)土地的集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，從而加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，而且還可降低農(nóng)用土地的征用成本，刺激地區(qū)工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和增加農(nóng)民工的就業(yè)與身份轉(zhuǎn)換，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，弱化農(nóng)民的地權(quán)恰恰縮小了城鄉(xiāng)差距并進(jìn)而促進(jìn)了現(xiàn)代化進(jìn)程，因而這也是正義的，當(dāng)然，這是功利主義的正義觀，即以政策后果的社會(huì)總福利最大化作為正義的判定標(biāo)準(zhǔn)。
三、土地征用過(guò)程中的農(nóng)民、地方與國(guó)家關(guān)系：一個(gè)分析模型
為了清楚地刻畫(huà)農(nóng)民、地方與中央政府在土地征用過(guò)程中的關(guān)系，我們首先構(gòu)建一個(gè)在嚴(yán)格假設(shè)條件——即不存在政府背景——下的農(nóng)民與土地需求方之間的交易模型作為分析的參照系，然后在模型之中逐步加入或嵌入地方政府和中央政府，以考察農(nóng)民和政府及相關(guān)企事業(yè)單位之間關(guān)系在假設(shè)逐一放松背景下的變化。
（一）沒(méi)有政府的土地市場(chǎng)交易模型
假設(shè)在不考慮政府介入的自由土地市場(chǎng)的情形下，土地市場(chǎng)的主要交易方是作為供給方的土地使用者農(nóng)民和作為需求方的用地企業(yè)。
市場(chǎng)均衡價(jià)格由供給方的邊際機(jī)會(huì)成本(或供給曲線(xiàn))和需求方的土地邊際要素產(chǎn)品收益共同決定。（限于篇幅原因，該部分有刪減，結(jié)論大致如下）
(1)農(nóng)民的土地邊際機(jī)會(huì)成本越大，則均衡價(jià)格會(huì)越高;而對(duì)土地邊際機(jī)會(huì)成本最低的地區(qū)或農(nóng)民而言，如果農(nóng)民沒(méi)有其他的就業(yè)機(jī)會(huì)和收入渠道，則此時(shí)的均衡價(jià)格就是該地區(qū)農(nóng)民的生存價(jià)值線(xiàn)。通常，土地對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民比對(duì)落后地區(qū)的農(nóng)民有更高的邊際機(jī)會(huì)成本，而在同一個(gè)村莊，農(nóng)業(yè)人力資本或物質(zhì)資本投入高的農(nóng)民其邊際土地機(jī)會(huì)成本也會(huì)更高一些。
(2)土地利用屬性的改變及其邊際產(chǎn)品收益越高，則用地企業(yè)對(duì)土地最高支付意愿越大，從而土地市場(chǎng)交易的均衡價(jià)格和交易規(guī)模都會(huì)越大。
(二)土地征用模型：地方政府的介入及其與農(nóng)民和用地企業(yè)的關(guān)系
在上述的理想模型中考慮政府的介入，政府合法壟斷了土地在不同屬性用途之間進(jìn)行配置的政治權(quán)力，即農(nóng)民承包的農(nóng)業(yè)用地不可以直接出售給工業(yè)或商業(yè)用地企業(yè)，而必須由政府進(jìn)行所謂的征地程序，獲得農(nóng)業(yè)土地之后再按照協(xié)議、招標(biāo)或拍賣(mài)等市場(chǎng)運(yùn)作的模式出售給用地企業(yè)。
1.地方政府和農(nóng)民之間的征地博弈關(guān)系
（限于篇幅原因，該部分有刪減）在征地博弈中，地方政府與農(nóng)民的沖突集中體現(xiàn)在土地征用補(bǔ)償價(jià)格上，由于征地補(bǔ)償價(jià)格越高，農(nóng)民的損失就越小，或收益越高，而地方政府的貨幣收益也越小。因此，農(nóng)民在土地征用問(wèn)題上與地方政府存在一定的緊張關(guān)系，尤其是那些失去土地邊際機(jī)會(huì)成本非常高的農(nóng)民，在土地被征用過(guò)程中損失更大，其抵制地方政府征地的動(dòng)機(jī)也更強(qiáng)烈。由此可以推斷，農(nóng)民的身份結(jié)構(gòu)及其地區(qū)特性通常決定了地方政府在征地價(jià)格確定及其征地行為上遭受阻力的大小。一般而言，對(duì)那些處于相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)或開(kāi)發(fā)的城市郊區(qū)，農(nóng)民對(duì)土地的邊際機(jī)會(huì)成本越高及其比重越大的，則地方政府的征地行為遭遇到的談判壓力或沖擊也越大，從而地方政府會(huì)被迫在征地或其他方面補(bǔ)償價(jià)格上做出讓步，以盡可能提高土地的征地補(bǔ)償價(jià)格。相對(duì)而言，對(duì)于一些落后地區(qū)或土地邊際機(jī)會(huì)成本低的農(nóng)民，對(duì)土地的征用補(bǔ)償價(jià)格期望也多數(shù)比較低，其抵制和談判的相對(duì)壓力也會(huì)低一些。
2.地方政府和用地企業(yè)之間的租金分享關(guān)系
（限于篇幅原因，該部分有刪減）因此，無(wú)論從減少用地企業(yè)的退出威脅以推進(jìn)“招商引資”工作，還是從其實(shí)際的或未來(lái)的期望收益最大化來(lái)看，地方政府都有強(qiáng)烈的激勵(lì)降低土地的出讓價(jià)格水平。
（三）土地征用模型修正和擴(kuò)展：中央政府的政治介入和約束
中央政府對(duì)地方政府土地征用行為的政治介入和約束主要包括兩種形式，即租金分享與行為規(guī)制。其中，租金分享是中央政府通過(guò)要求地方政府繳納一定比例的土地出讓金等來(lái)影響或限制地方政府的征地行為。行為規(guī)制根據(jù)干預(yù)的對(duì)象又分兩種類(lèi)型，一是規(guī)制地方政府的征地行為，如對(duì)征地規(guī)模、權(quán)限以及征地補(bǔ)償價(jià)格和具體行為加以限制等;另一種規(guī)制方式是對(duì)作為被征地對(duì)象的農(nóng)民進(jìn)行賦權(quán)，即強(qiáng)化農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)行使能力，從而制約地方政府的征地行為。
（計(jì)算從略，結(jié)論大致如下：）直觀地看，隨著地方政府必需繳納的土地出讓金比例k增加，地方政府愿意征地的最優(yōu)規(guī)模會(huì)下降，而用地企業(yè)愿意接受的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格也會(huì)相應(yīng)提高。但是，從地方政府決策的最優(yōu)化來(lái)看，中央政府的政策目標(biāo)是難以有效的，地方政府可以通過(guò)許多途徑規(guī)避中央政府分享租金的政策效果，如中央政府施加或提高一個(gè)租金分享率k時(shí)，地方政府只要調(diào)低土地征用補(bǔ)償價(jià)格就可以規(guī)避k上升產(chǎn)生的效果。可見(jiàn)，中央政府并不能僅僅以依賴(lài)于分享地方政府的土地租金收入的方式控制其征地行為，而是需要運(yùn)用更多直接和間接的規(guī)制工具。
四、地方政府在土地征用中的角色
地方政府征用土地的政策目標(biāo)或動(dòng)機(jī)不是惟一的，地方政府既不是純粹的公共利益追求者，也不是單純的經(jīng)濟(jì)尋租者。以上分析模型抽象并討論了作為經(jīng)濟(jì)理性人的地方政府在土地征用過(guò)程中如何最優(yōu)化其經(jīng)濟(jì)利益的決策行為，但是，這與地方政府追求公共利益的角色在經(jīng)驗(yàn)上并不是完全沖突的，追求租金的行為在一定程度上顯然有助于或促進(jìn)了地方政府履行在城市化進(jìn)程中提供公共物品的職能。因此，在經(jīng)驗(yàn)證據(jù)方面通過(guò)考察地方政府出讓土地的價(jià)格、收入，以及其財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性變化可以考量地方政府的角色特征。
（一）租金收入的極大化：土地收益占地方財(cái)政收入或GDP的比重
地方政府行使征地權(quán)以獲取最大化的土地增值收益一直為研究者所關(guān)注，溫鐵軍、朱宋銀(1996)很早就注意到這樣的數(shù)據(jù)，在土地征用出讓過(guò)程中，如果成本價(jià)為100,農(nóng)民只獲得其中的5%-10%,村級(jí)集體得25%-30%,而60%-70%為政府及其各級(jí)部門(mén)所獲得。在地方政府土地收益的各項(xiàng)來(lái)源中，土地出讓金收入占有絕對(duì)的比重，是地方政府的最大土地收入項(xiàng)目。土地的使用稅、增值稅以及耕地占用稅等三項(xiàng)稅收收入合計(jì)一般僅占到全部土地出讓金收入的20%以?xún)?nèi)。在1999-2005年期間，地方政府的土地出讓金收入一直是快速上升的，從1999年的514.33億元增長(zhǎng)到5894.14億元，增長(zhǎng)幅度超過(guò)了10倍以上。同樣，土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重也呈快速上升趨勢(shì)，尤其是2001年、2002年和2003年，其比重分別為16.17%、28.4%和54.7%,其中，2003年的土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重比上一年翻了一番。
（二）土地出讓競(jìng)相壓價(jià)的惡性競(jìng)爭(zhēng)
與土地出讓收入的快速增長(zhǎng)形成鮮明對(duì)比，各地方的土地出讓價(jià)格卻在不斷地下降。這表明地區(qū)之間在土地出讓方面存在明顯的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)陷阱。從投資資本來(lái)源來(lái)看，一些發(fā)達(dá)地區(qū)正呈現(xiàn)外源性發(fā)展態(tài)勢(shì)，各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于外來(lái)資本的依賴(lài)性不斷增強(qiáng)，在這種情況下，各地大都將地價(jià)作為調(diào)節(jié)杠桿，通過(guò)擴(kuò)大土地出讓面積和降低土地出讓價(jià)格，來(lái)吸引更多的外來(lái)投資。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在投資項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中具有財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免的優(yōu)勢(shì)，于是，城市經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，其地價(jià)越低。以昆山工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為例，由于面臨來(lái)自上海、浙江以及蘇州周邊地區(qū)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的壓力，當(dāng)前昆山市的土地出讓價(jià)格已經(jīng)從數(shù)年前的12-13萬(wàn)元 畝，下降到7-8萬(wàn)元畝，而土地的實(shí)際開(kāi)發(fā)成本則在14-15萬(wàn)元 畝，出讓價(jià)格僅僅為土地開(kāi)發(fā)成本的1/2。蘇州工業(yè)園區(qū)也是這樣，其土地開(kāi)發(fā)成本約20萬(wàn)元畝，而出讓價(jià)格僅僅8-12萬(wàn)元 畝，每畝補(bǔ)貼8-12萬(wàn)元。
按照近年來(lái)各地的慣例，招商引資是有任務(wù)的，對(duì)于官員來(lái)說(shuō)，完成任務(wù)有百利而無(wú)一害，可以得到表?yè)P(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)和提拔等;完不成任務(wù)則是有百害而無(wú)一利，貶斥為無(wú)能、斷送政治前程、扣除招商保證金之類(lèi)。所以，凡是愿意來(lái)投資的老板，就像送來(lái)的“肥肉”,豈能隨意“放走”?所以，當(dāng)?shù)卣坏蛔屑?xì)核實(shí)外來(lái)企業(yè)的資質(zhì)，而且連“倒貼”都愿意。政府本來(lái)是一個(gè)裁判員，但是在招商引資中卻出現(xiàn)“失重狀態(tài)”,幾乎事事偏袒老板一方。地方政府往往對(duì)農(nóng)民實(shí)行強(qiáng)制征地拆遷，拆遷補(bǔ)償費(fèi)不及時(shí)支付給農(nóng)民，對(duì)此，政府往往不積極過(guò)問(wèn)，但是，如果農(nóng)民因此而“阻撓”施工時(shí)，政府往往就采取強(qiáng)制措施。
(三)土地出讓收入的支持結(jié)構(gòu)：政府“零花錢(qián)”還是公共設(shè)施建設(shè)需要？
流行的觀念認(rèn)為政府的土地收入主要耗散于政府各個(gè)部門(mén)的福利工資開(kāi)支等純粹的非生產(chǎn)性支出(曾永昌，2007),并以此為基礎(chǔ)引起許多關(guān)于現(xiàn)行土地征用制度的批評(píng)。但是，更多的證據(jù)表明政府的土地出讓收入并不主要用于政府部門(mén)的福利開(kāi)支，“吃飯靠第一財(cái)政，建設(shè)靠第二財(cái)政”這樣的流行語(yǔ)事實(shí)上正顯示以土地收入為基礎(chǔ)的“第二財(cái)政”似乎更多地用于了彌補(bǔ)公共財(cái)政支出的不足以及城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的投資等。周飛舟(2007)細(xì)致地描述了作為土地收入主要部分的土地出讓金主要用于兩個(gè)方面：一是用于補(bǔ)充財(cái)政支出和土地征用的其他成本。“政府征用和出讓的土地分成三大類(lèi)，公益性、工業(yè)性和經(jīng)營(yíng)性(商住用地),分別采取劃撥出讓、協(xié)議出讓和招拍掛的出讓方式。由于公益性土地出讓(公路、水利、教育、衛(wèi)生等等),政府的土地開(kāi)發(fā)收入并不足以彌補(bǔ)土地開(kāi)發(fā)的成本，一般而言，工業(yè)用地出讓價(jià)和成本價(jià)差別不大，商住用地則是遠(yuǎn)高于成本價(jià)，其中的土地出讓金凈收益部分用來(lái)補(bǔ)貼公益性土地的征地成本”。另一個(gè)比較重要和比重大的支出是以土地出讓金的大部分作為基本資產(chǎn)來(lái)設(shè)立一些政府下屬的開(kāi)發(fā)和建設(shè)公司。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，一般的縣級(jí)政府下面都會(huì)有幾個(gè)這樣的大公司：城市投資開(kāi)發(fā)有限公司、城市交通投資有限公司、城市水務(wù)集團(tuán)、城中村改造有限公司等等，一般將這些公司稱(chēng)為“政府性公司”。許多從土地出讓金支出的資金表面上看起來(lái)都會(huì)被用于城市公共建設(shè)，而實(shí)際上往往不是直接投入城市建設(shè)，而是要為城市建設(shè)進(jìn)行融資，即以此作為資本金獲取銀行貸款。
（限于篇幅原因，該部分有刪減）當(dāng)然，無(wú)論土地收入是用于彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口或其他類(lèi)型的征地成本，還是為城市開(kāi)發(fā)建設(shè)提供融資支持，政府在土地征用過(guò)程中的租金收益主要還是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是工業(yè)化和城市化發(fā)展的政策目標(biāo)相一致的。這暗示了土地收益并不是政府的零花錢(qián)或僅僅耗散在各個(gè)部門(mén)的工資福利方面，而是政府實(shí)現(xiàn)其公共政策目標(biāo)如公共設(shè)施建設(shè)需要的重要資源支持。
五、地方政府尋租：侵蝕農(nóng)民利益的方式
由于一方面地方政府追求的土地收益占地方財(cái)政收益的比重不斷上升，而另一方面，地方政府在出讓土地時(shí)面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)，以至于土地出讓價(jià)格不斷下跌，這必然使地方政府產(chǎn)生巨大的尋租壓力。地方政府要么放棄對(duì)土地租金收益的追求，要么停止進(jìn)行出讓價(jià)格的惡性競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)一些地方政府無(wú)法克制或放棄上述租金追求與招商引資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式時(shí)，客觀上就會(huì)在征地行為與補(bǔ)償水平上進(jìn)行邊際的調(diào)整。
這意味著地方政府既然不能通過(guò)提高土地出讓價(jià)格從土地使用者直接獲取租金，那么只能有其他兩種可供選擇的方式：一是轉(zhuǎn)向農(nóng)民，以壓低或挪用或拖欠征地補(bǔ)償?shù)姆绞骄鹑∽饨?二是以各種途徑規(guī)避中央政府的政策限制或法律規(guī)制，以試圖非法擴(kuò)大其租金的空間，如亂用、濫占、未征先用，或超計(jì)劃、越權(quán)和分拆批地，甚至隨意改變土地用途。
根據(jù)國(guó)務(wù)院2004年6月發(fā)出的“深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知”,可以看出國(guó)務(wù)院“緊急”要求各地方政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，集中半年左右的時(shí)間繼續(xù)深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓。從其涉及的土地征用問(wèn)題中，可以發(fā)現(xiàn)中央政府特別關(guān)注的地方政府征地的尋租方式具體包括以下幾種。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
(1)土地占用方式問(wèn)題，如未批先用、征而未用、亂占濫用和隨意改變土地用途等問(wèn)題。
由于地方基層政府無(wú)論對(duì)其上級(jí)監(jiān)管者還是對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)民都擁有征地方面的信息優(yōu)勢(shì)，其為了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)項(xiàng)目的落地考慮，可以在未獲得上級(jí)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的情況下對(duì)農(nóng)民的土地行使征地權(quán)，甚至直接占用，這在很大程度上也與鄉(xiāng)村土地的集體所有制有關(guān)。正如周其仁指出的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者和農(nóng)民成本低的發(fā)包方不僅有權(quán)決定土地的承包期限和承包條件，也有權(quán)終止和收回承包權(quán)。
雖然中央政府規(guī)定了農(nóng)民土地承包期限長(zhǎng)期不變，但是村集體如果以土地被征用的名義終止農(nóng)民的土地承包權(quán)，卻是符合現(xiàn)行土地制度的。
于是，地方政府即使在未獲得批準(zhǔn)的情形下也可以與村集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)成占用農(nóng)民土地的協(xié)議，因?yàn)閰⑴c土地征用談判的一般只是代表鄉(xiāng)村集體的幾個(gè)權(quán)力人物，當(dāng)?shù)胤秸源甯刹磕懿荒芡瓿烧鞯厝蝿?wù)作為其掌權(quán)的條件時(shí)，地方政府顯然就大大降低了征用或?yàn)E占濫用農(nóng)民土地的難度與成本。
(2)征用土地的審批問(wèn)題，特別是新上項(xiàng)目的用地情況是否違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、超規(guī)劃、超計(jì)劃、越權(quán)和分拆批地等問(wèn)題。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
(3)耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量和質(zhì)量問(wèn)題，如征地占優(yōu)補(bǔ)劣、占多補(bǔ)少甚至不補(bǔ)等問(wèn)題。
中央政府規(guī)定地方政府有責(zé)任從數(shù)量和質(zhì)量上補(bǔ)充耕地以維持耕地總量占補(bǔ)平衡的目標(biāo)，但這一規(guī)定并不能對(duì)限制地方政府征用或占用農(nóng)用耕地起到明顯的作用。由于各地耕地?cái)?shù)量質(zhì)量及其分布狀況的統(tǒng)計(jì)十分復(fù)雜，上級(jí)乃至中央政府很難對(duì)地方的耕地規(guī)模與分布狀況擁有足夠的信息，以至于各地方政府在什么地方征用了多少耕地、是否及在何處補(bǔ)充了何種質(zhì)量的耕地，對(duì)于中央及其他地方政府而言都是某種意義上的隱藏信息。如安吉縣根據(jù)浙江省“可以將每年整田新增田畝70%用于建設(shè)指標(biāo)”的規(guī)定弄到了“3000畝耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地”指標(biāo)，補(bǔ)辦了近3000畝的征地指標(biāo)。此外，對(duì)于地方政府而言，最簡(jiǎn)單的辦法是實(shí)際占用了農(nóng)田或耕地，卻以荒地或沙灘地的形式上報(bào)。如安吉縣開(kāi)發(fā)區(qū)征地每批次報(bào)的均是35公頃以下的土地，不少農(nóng)田是以“荒地”形式上報(bào)的：在余墩村，高檔商品住宅樓“銀景花園”占用的一級(jí)良田60畝，卻以“沙灘地”上報(bào)。地方政府之所以敢以欺騙方式征地，正是考慮到上級(jí)政府監(jiān)管和核查的成本是如此高昂以至于不可能實(shí)施(記者，2004)。
(4)征用農(nóng)民集體土地的補(bǔ)償、安置問(wèn)題，如降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，挪用、截留和拖欠被征地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)等問(wèn)題。
有關(guān)土地征用補(bǔ)償和安置問(wèn)題的談判及其實(shí)際控制權(quán)常常由村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握，顯然，相對(duì)于村集體而言農(nóng)民獲得相關(guān)補(bǔ)償信息的成本要高昂得多，一旦村集體組織與地方政府在土地征用補(bǔ)償問(wèn)題上形成合謀，地方政府要降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，挪用、截流和拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)就容易得多了。如河南登封市在修建地方鐵路征地過(guò)程中，市政府以平均每畝8500元的標(biāo)準(zhǔn)從鐵路部門(mén)獲得征地補(bǔ)償費(fèi)后，又以每畝4300元的標(biāo)準(zhǔn)包干給鐵路沿線(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從中截留近千萬(wàn)元。而當(dāng)?shù)卮迕褚驅(qū)ρa(bǔ)償不滿(mǎn)，試圖將鐵路公司告上法庭，地方政府主管官員卻與有關(guān)村民以及村支書(shū)共四人私下談判，并以造地款名義支付了20萬(wàn)元的掩口費(fèi)，以換取村支書(shū)等人做好群眾工作，不再上訪(fǎng)的承諾。當(dāng)然，該合謀事件最終暴露，引起更多的農(nóng)民不滿(mǎn)和上訪(fǎng)，在多家中央媒體和上級(jí)政府的干預(yù)下，登封市政府被迫退補(bǔ)了農(nóng)民的征地補(bǔ)償款(李鈞德，2003)。
地方政府尋租行為的直接后果是縱容了工商企業(yè)對(duì)土地的買(mǎi)賣(mài)交易與占用行為，與此同時(shí)，地方政府的尋租行為既激怒了被征地農(nóng)民，又引起中央政府的不滿(mǎn)。失地農(nóng)民因?yàn)橥恋卣饔醚a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低或養(yǎng)老等社會(huì)保障問(wèn)題無(wú)法落實(shí)而不斷地抱怨和抗?fàn)?中央政府則因?yàn)檗r(nóng)民權(quán)益及其耕地保護(hù)目標(biāo)，維護(hù)土地相關(guān)法規(guī)的權(quán)威乃至宏觀調(diào)控目標(biāo)等，而對(duì)地方政府征地行為高度警惕。
六、土地征用關(guān)系中的農(nóng)民呼聲與抗?fàn)?/strong>
在斯科特的農(nóng)民道義經(jīng)濟(jì)學(xué)中，生存一直是作為基本的社會(huì)權(quán)利而對(duì)農(nóng)民的反叛發(fā)生作用。在中國(guó)的土地征用關(guān)系中，雖然農(nóng)民也一樣面臨生存權(quán)利的訴求，中央政府的政策以及國(guó)家法律也在試圖以一個(gè)基本征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算作為維護(hù)農(nóng)民生存權(quán)益的底線(xiàn)尺度，但是對(duì)于中國(guó)農(nóng)民而言，生存權(quán)利并不是惟一的目標(biāo)追求，農(nóng)民對(duì)抗地方政府的尋租機(jī)會(huì)主義行為，試圖最大限度地爭(zhēng)奪和分享土地租金顯然也日益上升為農(nóng)民的集體行動(dòng)目標(biāo)。農(nóng)民的抗?fàn)幱锌赡塬@得輿論和中央政府的支持，從而在土地征用補(bǔ)償方面增加談判力;但也有可能無(wú)法獲得任何外部支持。但無(wú)論如何，農(nóng)民都必須為其抗?fàn)幮枰_(dá)成的集體行動(dòng)以及抗?fàn)幮袆?dòng)本身支付實(shí)際的成本，甚至是沉重的代價(jià)。與地方政府的尋租和攫取行為的普遍性和一貫性相比較，農(nóng)民的抗?fàn)幮袨轱@然更具有局部性和偶然性特征，但是，農(nóng)民分散的局部的抗?fàn)幮袨閰R合起來(lái)在一定程度上也會(huì)形成強(qiáng)有力的宏觀政治壓力——全國(guó)土地糾紛與上訪(fǎng)數(shù)量不斷攀升顯然是國(guó)家政策行動(dòng)的重要?jiǎng)右颉?
(一)農(nóng)民對(duì)征地行為與補(bǔ)償?shù)牟粷M(mǎn)及抱怨：對(duì)媒體的“傾訴”
農(nóng)民在土地被征用過(guò)程中與其他利益相關(guān)方的博弈特征是雙方的信息不對(duì)稱(chēng)，即農(nóng)民除了對(duì)經(jīng)營(yíng)的土地特性及其產(chǎn)量和收入擁有私人信息之外，對(duì)土地征用的目的、用途、依據(jù)以及相關(guān)政策(補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn))、程序以及其作為被征地方所擁有的權(quán)利等皆缺乏足夠的信息。當(dāng)一些農(nóng)民對(duì)自己的土地被征用是否合算進(jìn)行計(jì)算并將之同其他地方的征地經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較而覺(jué)得“不劃算”時(shí)，或者通過(guò)“小道消息”察覺(jué)土地征用方面存在違規(guī)或策略性行為時(shí)，他們常常會(huì)表露出對(duì)征地行為或補(bǔ)償?shù)牟粷M(mǎn)與抱怨。這種抱怨一旦為大眾媒體發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的呼聲就有可能公開(kāi)傳播出去，而且農(nóng)民有時(shí)也會(huì)積極主動(dòng)尋求媒體的支持。農(nóng)民的這種不滿(mǎn)與抱怨的公開(kāi)化就會(huì)對(duì)作為征地方的地方政府產(chǎn)生輿論壓力。由于農(nóng)民通常被視為土地征用中的弱勢(shì)群體，其呼聲一般會(huì)獲得社會(huì)輿論的同情與道義的支持。
（二）農(nóng)民的抗?fàn)幏绞揭唬恨r(nóng)民與地方政府及相關(guān)組織的談判機(jī)制
農(nóng)民在與地方政府及相關(guān)組織就土地征用問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商和談判時(shí)常常也會(huì)顯示出某種策略性，如關(guān)于土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，作為群體性的農(nóng)民具有討價(jià)還價(jià)的潛能，常常在一些農(nóng)民提出的試探性補(bǔ)償條件得到滿(mǎn)足之后，另一些農(nóng)民就會(huì)提出更高的補(bǔ)償要求，而絕大多數(shù)農(nóng)民則會(huì)隨著表示支持。如在土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)談判等方面，農(nóng)民會(huì)以本地區(qū)征地案例中補(bǔ)償水平最高的標(biāo)準(zhǔn)作為談判的籌碼或參照系，甚至以此為基礎(chǔ)要求地方政府給予更高水平的征地補(bǔ)償。在福建閩侯東南汽車(chē)城征地案例中農(nóng)民被允諾以每畝1萬(wàn)元的征地補(bǔ)償，但當(dāng)農(nóng)民發(fā)現(xiàn)本縣內(nèi)另一個(gè)鎮(zhèn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為平均每畝1.3萬(wàn)元時(shí)，就表示了強(qiáng)烈不滿(mǎn)。到2002年農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償款的“還價(jià)”也提高到了每畝2.6萬(wàn)元。但是，被征地農(nóng)民要分享土地的升值，在利益上就不得不與實(shí)施征地的政府對(duì)壘，因?yàn)閺牡胤降玫降耐恋爻鲎尳鹋c實(shí)際給付農(nóng)民的征地補(bǔ)償款之間的差額，是政府征地權(quán)的凈租金(周其仁，2004)。有時(shí)，當(dāng)談判陷入僵局時(shí)，尤其是在征地行為強(qiáng)制發(fā)生時(shí)，一些沖突難以避免，男女老少村民“齊上陣”的情況也經(jīng)常發(fā)生(這與稅費(fèi)爭(zhēng)議時(shí)主要以抗?fàn)幘橹饔忻鞔_的不同),農(nóng)民在征地談判和實(shí)施過(guò)程中的集體行動(dòng)顯然對(duì)地方政府及相關(guān)部門(mén)產(chǎn)生了一定的威懾力。
此外，作為被征地一方的農(nóng)民，經(jīng)常通過(guò)各種渠道向社會(huì)和政府求助，如尋求政策法規(guī)方面的咨詢(xún)和道義的支持。一些知識(shí)精英，主要是法律人士，也為了各種目的(經(jīng)濟(jì)的、政治的或社會(huì)影響)會(huì)經(jīng)常參與其中，如農(nóng)民可能提出的上訪(fǎng)要挾的信件通常是由律師或其他地方的知識(shí)精英幫助撰寫(xiě)的。
(三)農(nóng)民的抗?fàn)幏绞蕉恨r(nóng)民的尋租與機(jī)會(huì)主義
由于土地資產(chǎn)屬性的復(fù)雜性，無(wú)論是國(guó)家的法律還是政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與規(guī)制，都無(wú)法清楚地界定土地的所有權(quán)利束及相關(guān)限制的關(guān)系，這就使得土地征用中的相關(guān)權(quán)利讓渡不可避免地形成了一些公共領(lǐng)域，從而為所有征地相關(guān)方提供了尋租的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，由于各相關(guān)的信息以及權(quán)力結(jié)構(gòu)不對(duì)稱(chēng)，相對(duì)于地方政府的尋租行為而言，農(nóng)民顯然也存在謀求租金的機(jī)會(huì)主義，但這并不意味著所有被征地農(nóng)民都具有相當(dāng)強(qiáng)度的尋租能力，只有對(duì)于那些種植特殊農(nóng)作物并且對(duì)其種植的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有特別顯著的信息優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其尋租的機(jī)會(huì)與能力才會(huì)上升。對(duì)大部分從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民而言，其對(duì)糧食生產(chǎn)及其產(chǎn)出水平的信息優(yōu)勢(shì)并不明顯，因而其反抗地方政府的尋租能力就非常脆弱。一份關(guān)于廈門(mén)特區(qū)土地征用的研究報(bào)告是這樣描述農(nóng)民的尋租機(jī)會(huì)主義的：國(guó)家建設(shè)征地按規(guī)定給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，村民一旦知道哪個(gè)地塊要開(kāi)發(fā)建設(shè)，馬上突擊搶種、搶養(yǎng)、搶建、強(qiáng)行承包工程、強(qiáng)賣(mài)地材的現(xiàn)象也不同程度存在。有的村民雇傭民工搶種名貴花木，成為搶種“專(zhuān)業(yè)戶(hù)”,個(gè)別村還出現(xiàn)挑燈夜戰(zhàn)，一夜之間使光禿禿的山頭成為“花果山”。有的村民不惜向單位或個(gè)人貸款幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)元建苗圃，種植名貴花木，搭建臨時(shí)建筑物，從而增加征地補(bǔ)償金額，這些在一定程度上影響征地工作的開(kāi)展。村民互相攀比，對(duì)所搶種的青苗不予補(bǔ)償就采取不簽協(xié)議，一吵、二鬧、三上告。(方和榮，1995)
(四)農(nóng)民的抗?fàn)幏绞饺荷显L(fǎng)
當(dāng)正常的談判協(xié)商機(jī)制以及直接的尋租行為不能保證農(nóng)民在土地被征用過(guò)程中所期望獲得的收益時(shí)，有些地方的農(nóng)民就會(huì)在地方精英人物甚至有時(shí)是村級(jí)基層組織的倡議組織下到上一級(jí)政府對(duì)相關(guān)土地征用當(dāng)事人的侵犯行為進(jìn)行上訪(fǎng)投訴，以尋求更高一級(jí)乃至中央政府的支持。表7列出的837封有關(guān)土地問(wèn)題的上訪(fǎng)控告信中，共有629封是地方村民聯(lián)合舉報(bào)的，占到總上訪(fǎng)數(shù)的75.1%,而村民小組和村委會(huì)參與的農(nóng)民上訪(fǎng)案件也分別占到14.7%和4.1%。此外，村民個(gè)人和村老年協(xié)會(huì)等群眾團(tuán)體上訪(fǎng)的比例比較低，分別為3.5%和2.6%,這表明在土地征用等糾紛發(fā)生時(shí)，農(nóng)民利用上訪(fǎng)控告的方式爭(zhēng)取利益的時(shí)候，非常注重達(dá)成集體行動(dòng)或者獲得基層組織如村民小組類(lèi)似的記述也可以從周飛舟(2007)關(guān)于某市縣土地征用的案例記錄中發(fā)現(xiàn)，如農(nóng)民“種房”、“種田”以試圖獲得更多的“附著物補(bǔ)償費(fèi)”和“青苗補(bǔ)償費(fèi)”等。與村委會(huì)的支持，但相對(duì)而言，基層組織參與支持的上訪(fǎng)比例合計(jì)僅為18.8%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民以聯(lián)名信形式上訪(fǎng)的集體行動(dòng)比例。當(dāng)農(nóng)民上訪(fǎng)到更高一級(jí)政府，尤其是中央政府層面時(shí)，農(nóng)民的上訪(fǎng)行為常常會(huì)受到地方政府的阻止和干擾，上訪(fǎng)者會(huì)承受十分高昂的社會(huì)心理與經(jīng)濟(jì)成本，甚至是受恐嚇、拘留、人身侵犯以及生命威脅等的代價(jià)。這一點(diǎn)可以由許多征地案例的報(bào)道得到證實(shí)。
(五)農(nóng)民的抗?fàn)幏绞剿模涸V諸法院
相對(duì)以上抗?fàn)幏绞蕉裕r(nóng)民在土地征用過(guò)程中將不滿(mǎn)訴諸法院的情形并不多，農(nóng)民訴諸法院的動(dòng)因一般與對(duì)地方政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿(mǎn)有關(guān)，但更多的還是對(duì)地方政府征地的程序或行為違規(guī)的一種強(qiáng)烈反應(yīng)。不過(guò)，盡管如此，農(nóng)民將地方政府作為被告訴訟到法院的情形是十分少見(jiàn)的，更多的是將與政府有合謀關(guān)系的企業(yè)或事業(yè)單位告到法院。如前述2000年河南登封鐵路征地案，登封市鐵路公司按每畝8500元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將征地補(bǔ)償總費(fèi)用一次性包干給了登封市政府，而登封市政府僅僅按每畝4300元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給農(nóng)民，引起被征地農(nóng)民的不滿(mǎn)。但是，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是將登封鐵路公司，而不是地方政府告上法院。
不過(guò)，由于權(quán)威的新聞媒體(如新華社和中央電視臺(tái)等)的曝光，地方政府截流征地補(bǔ)償款的行為迅速被社會(huì)知曉，從而形成巨大的政治壓力，最終在河南省政府的干預(yù)下，地方政府向農(nóng)民退還了所截流的征地補(bǔ)償款。相對(duì)而言，如果農(nóng)民直接將地方政府告上法院，則不僅農(nóng)民自身會(huì)面臨很大的政治社會(huì)壓力，而且案例也經(jīng)常難以被地方法院受理，或者即使受理，其審判的難度也是很高的。浙江海寧市農(nóng)民告地方政府的案例被稱(chēng)為全國(guó)首例。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
(六)農(nóng)民的暴力抗?fàn)帲簺_突的激化
當(dāng)以上抗?fàn)幮问蕉疾黄鹱饔没蛘呙芗せ揭欢ǔ潭葧r(shí)，農(nóng)民也會(huì)選擇暴力抗?fàn)帯Ｕ鞯馗鞣疆?dāng)事者之間的直接暴力沖突對(duì)農(nóng)民而言是最激烈的抗?fàn)幮问剑恍┺r(nóng)民為此付出的代價(jià)是十分高昂的。
土地征用過(guò)程中的暴力沖突主要發(fā)生在地方政府的征地占用過(guò)程中，發(fā)生這種占地沖突多數(shù)是因?yàn)榇嬖诘胤秸`規(guī)征地的情形。農(nóng)民常常試圖阻止土地被占用，而地方政府又急于占用土地并轉(zhuǎn)交給用地企業(yè)。農(nóng)民在沖突中采用的暴力形式一般是對(duì)試圖占領(lǐng)耕地的執(zhí)法人員用諸如石頭或農(nóng)具等加以威脅抵制;而地方政府常用的暴力形式則更多樣化。其一是抽調(diào)政府工作人員、派出所干警甚至防暴警察等以挖掘機(jī)等機(jī)器直接強(qiáng)行占領(lǐng)耕地，如江蘇省灌云縣2006年的暴力征地案;其二是對(duì)上訪(fǎng)農(nóng)民進(jìn)行抓捕，并聯(lián)合法院和檢查機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)肇事農(nóng)民進(jìn)行判刑處置，如灌云縣在2002年對(duì)陸莊村、伊山鎮(zhèn)芳徐村的400多畝基本農(nóng)田征地案中共抓捕26名上訪(fǎng)農(nóng)民，并通過(guò)法院對(duì)其中的5名村民給予4-5年的有期徒刑判決;其三，地方政府征地占地受阻的特殊時(shí)期，執(zhí)法人員以及一些地痞也會(huì)以暴力方式介入沖突，如河北省柏鄉(xiāng)縣2007年的惡性違法征地案件中在同農(nóng)民的拉扯過(guò)程中一些地方執(zhí)法人員毆打農(nóng)民，甚至說(shuō)“只要打不死人就沒(méi)事”。可見(jiàn)，與地方政府的暴力工具相比，農(nóng)民的暴力抗?fàn)庯@然通常是脆弱的。但是，關(guān)于這一點(diǎn)也存在兩個(gè)例外，一種例外是農(nóng)民集體行動(dòng)能力非常強(qiáng)大，其抗?fàn)幍囊?guī)模和聲勢(shì)上升到一定程度時(shí)，其威懾力將迫使地方政府做出讓步和退卻。另一種例外的情形是，農(nóng)民的暴力抗?fàn)庪m然在正面沖突中可能處于弱勢(shì)而被壓制，但是其所引致的公共輿論影響力卻有可能足夠強(qiáng)烈從而獲得上級(jí)乃至中央政府直接的政治支持，如在河北省柏鄉(xiāng)縣的惡性征地案中相關(guān)的地方政府責(zé)任人最終受到了上級(jí)的政治處分。
七、中央政府的回應(yīng)：強(qiáng)化規(guī)制與提高懲罰成本
地方政府的尋租行為與農(nóng)民的呼聲及抗?fàn)帉?duì)中央政府產(chǎn)生巨大的政治壓力，前者的尋租沖動(dòng)使全國(guó)的耕地面積不斷減少，直接威脅到中央政府的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與糧食安全目標(biāo);而農(nóng)民的上訪(fǎng)與抗?fàn)巹t喚醒中央政府對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利及其正義性的強(qiáng)烈關(guān)注。一些研究表明，在土地征用過(guò)程中，國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障過(guò)去曾長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，而只要農(nóng)民采取抗拒行動(dòng)，國(guó)家就通過(guò)資源互濟(jì)等形式來(lái)解決自身經(jīng)濟(jì)資源不足的困境，于是國(guó)家與農(nóng)民之間的沖突關(guān)系可以緩和(王道勇，2008:128)。國(guó)家對(duì)農(nóng)民抗?fàn)幍幕貞?yīng)方式也是多樣化的，其控制地方政府的基本方向體現(xiàn)在：一方面，國(guó)家試圖以降低地方政府預(yù)期收益的方式降低其擴(kuò)張土地征用規(guī)模的外在壓力與沖動(dòng)，并且增加地方政府征用農(nóng)民土地的成本和代價(jià)(包括提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平),以弱化其尋租的自激勵(lì)效應(yīng);另一方面，國(guó)家也在試圖規(guī)范地方政府的征地程序和行為，提高對(duì)地方政府違規(guī)征地的查處力度和處罰成本，從而提高其違規(guī)的成本，限制和壓縮其尋租的空間與沖動(dòng)。
（一）改變土地出讓方式：從經(jīng)營(yíng)性土地到工業(yè)用地
為了遏制20世紀(jì)90年代以來(lái)各地方土地出讓競(jìng)相壓價(jià)的趨勢(shì)，中央政府于2002年5月出臺(tái)了《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定“所有經(jīng)營(yíng)性用地一律實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓?zhuān)鞔_規(guī)定出讓的范圍、組織實(shí)施程序等”。同時(shí)，為了確保政策落實(shí)，國(guó)土資源部分別于2003年和2004年連續(xù)兩年開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作。通過(guò)督察，中央政府期望“在市、縣建立經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓全部納入市場(chǎng)，以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式交易，所有城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地買(mǎi)賣(mài)納入拍賣(mài)軌道”(監(jiān)察部辦公廳、國(guó)土資源部辦公廳，2003)。
從2006年開(kāi)始，中央政府一方面進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有土地出讓收益管理，在加大征繳力度的同時(shí)將國(guó)有土地出讓收益納入了收支兩條線(xiàn)管理。國(guó)家審計(jì)署2007年關(guān)于11個(gè)市及其所轄28個(gè)縣(市、區(qū))2004至2006年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況審計(jì)調(diào)查報(bào)告中甚至提出，“將土地出讓收支全額納入地方預(yù)算管理，接受同級(jí)人大監(jiān)督”。另一方面中央政府也開(kāi)始將工業(yè)用地納入招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓范圍，并頒布《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》。經(jīng)營(yíng)性土地出讓采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式對(duì)抑制地方政府在征地過(guò)程中以尋租形式損害農(nóng)民利益具有十分重要的意義。顯然，土地出讓的招標(biāo)或拍賣(mài)方式會(huì)制約地方政府在土地出讓價(jià)格方面的惡性競(jìng)爭(zhēng)，并顯著增加地方政府的土地租金收入，從而減少地方政府截流和挪用或者降低農(nóng)民土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的情形或可能性，甚至?xí)懈蟮氖杖肟臻g以提高對(duì)農(nóng)民土地征用的補(bǔ)償水平。
(二)規(guī)制土地征用行為和程序
為了規(guī)制地方政府征用土地的行為和程序，首先，中央政府強(qiáng)化了對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及其農(nóng)田用途變化的權(quán)限控制，試圖削弱地方政府對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域的征地權(quán)力。從2004年開(kāi)始，中央政府在《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》中暫停了全國(guó)審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地，并暫停涉及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)調(diào)整的各類(lèi)規(guī)劃修改。隨后，中央又專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)中有關(guān)問(wèn)題的整改意見(jiàn)》，要求“處理基本農(nóng)田用途變化中的有關(guān)問(wèn)題，穩(wěn)定基本農(nóng)田面積和質(zhì)量;針對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的薄弱環(huán)節(jié)，建立健全有關(guān)保護(hù)制度”。
通過(guò)對(duì)基本農(nóng)田的強(qiáng)制性控制，在很大程度上削弱和縮小了地方政府征用土地的相關(guān)權(quán)力和范圍。其次，嚴(yán)格地方政府對(duì)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的落實(shí)和執(zhí)行，以控制建設(shè)用地的規(guī)模，從而降低地方政府對(duì)土地征用的需求性沖動(dòng)。如2004年中央出臺(tái)的《關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》以及同年11月專(zhuān)門(mén)出臺(tái)的《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。此外，2004年至2006年期間，中央政府還強(qiáng)化和規(guī)范了對(duì)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目用地的審批制度，如2004年11月出臺(tái)的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》。
(三)提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償費(fèi)用的執(zhí)行強(qiáng)度
根據(jù)我國(guó)《土地管理法(1986年版)》的規(guī)定，征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、附著物和青苗補(bǔ)償，以及安置補(bǔ)助三項(xiàng)。（限于篇幅原因，該部分有刪減）
應(yīng)該指出，在過(guò)去十年中央政府一定程度上提高了對(duì)農(nóng)民的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如1998年的《土地管理法》把征地補(bǔ)償(包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和)的最高限制從土地原用途年平均產(chǎn)出的20倍，提高到了30倍以上。由于長(zhǎng)期以來(lái)《土地管理法》規(guī)定了“征地補(bǔ)償款歸集體所有”,因此，被征地農(nóng)民能夠從村集體獲得多少征地補(bǔ)償款常面臨很大的不確定性，農(nóng)民實(shí)際可以獲得的征地補(bǔ)償水平取決于村莊的治理機(jī)制。2004年，中央政府出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》首次提出了被征用土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于農(nóng)民，而不是村集體。這一規(guī)定對(duì)保障農(nóng)民獲得被提高的征地補(bǔ)償費(fèi)具有重要意義。最后，中央政府履行監(jiān)管者的角色以督促地方政府切實(shí)按照規(guī)定提高對(duì)農(nóng)民被征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是必需的，如2005年國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》，其目的是完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在審查報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地的過(guò)程中，國(guó)土資源部門(mén)嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)際上給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)新增加了2.3億元。國(guó)土資源部門(mén)還會(huì)同監(jiān)察部、農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、審計(jì)署等部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展糾正征收征用土地中損害農(nóng)民利益問(wèn)題。
(四)強(qiáng)化對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制
除了提高對(duì)被征地農(nóng)民的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，中央政府還試圖強(qiáng)化地方政府對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任，以此來(lái)緩解土地征用過(guò)程中農(nóng)民的不滿(mǎn)和上訪(fǎng)壓力，同時(shí)也對(duì)規(guī)制地方政府的征地行為施加約束性壓力。如2006年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)29號(hào))規(guī)定，“被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)戶(hù)的土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排，兩項(xiàng)費(fèi)用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決”。根據(jù)2006年中央1號(hào)文件精神，中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《〈國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革委員關(guān)于上半年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和做好下半年經(jīng)濟(jì)工作的建議〉的通知》(中發(fā)[2006]14號(hào))也進(jìn)一步從兩個(gè)方面強(qiáng)化了征地過(guò)程中的社會(huì)保障制度建設(shè)和補(bǔ)償安置工作：一方面，重申了征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的基本原則;另一方面，明確了要將落實(shí)社會(huì)保障費(fèi)作為批地的前置條件，規(guī)定“征地補(bǔ)償費(fèi)必須包括對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)，不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”。
2006年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)[2006]31號(hào)),該文在國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的基礎(chǔ)上，將我國(guó)土地管理和宏觀調(diào)控政策提到了一個(gè)新的層次：首先，提升確保被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用來(lái)源的力度。文件明確要求“被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決”,這與國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文件關(guān)于“安置補(bǔ)助費(fèi)和土地出讓金的一部分用于被征地農(nóng)民的社會(huì)保障”相比，力度明顯加大。其次，將征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的落實(shí)提升到批準(zhǔn)征地的前置條件的高度。文件明確要求“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”,這與國(guó)辦發(fā)[2006]29號(hào)文件僅僅要求“將做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作作為征地制度改革的重要內(nèi)容”的力度完全不在一個(gè)層次上(盧海元、賈江，2007)。總之，2006年以來(lái)中央政府出臺(tái)的一系列政策措施在很大程度上強(qiáng)化了農(nóng)民在土地征用過(guò)程中同地方政府判斷的地位與權(quán)利。
(五)強(qiáng)化對(duì)違規(guī)征地行為的查處和懲罰
于是，2004年和2005年，中央政府發(fā)現(xiàn)的案件數(shù)開(kāi)始分別下降至8.51萬(wàn)件和8.04萬(wàn)件，但是對(duì)土地違法案件的懲罰力度卻顯著上升了。這兩年收回的土地規(guī)模分別為6352公頃和6992公頃，分別比2001年收回土地規(guī)模增加一倍多。同時(shí)，中央政府對(duì)違規(guī)土地案件的罰沒(méi)款也分別達(dá)到19.12億元和21.76億元，已超出2001年罰沒(méi)款的兩倍多。2006年國(guó)土資源部還下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)明法紀(jì)堅(jiān)決制止土地違法的緊急通知》，開(kāi)展查處土地違法違規(guī)案件專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)違法用地繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，全年共審結(jié)土地違法案件9.03萬(wàn)件，收繳土地面積1.16萬(wàn)公頃。
八、土地征用制度的改革方向：權(quán)力向誰(shuí)傾斜
本文的研究表明，過(guò)去20多年地方政府在以工業(yè)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的誘導(dǎo)下，不斷通過(guò)土地征用獲取租金最大化，其后果是不僅引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿(mǎn)和大量抗?fàn)幓顒?dòng)，而且還威脅到中央政府的糧食安全目標(biāo)以及社會(huì)的公正和穩(wěn)定性。為此，中央政府在過(guò)去十多年來(lái)做出積極的回應(yīng)，一直試圖重新界定中央與地方以及農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的權(quán)力關(guān)系。在中央政府一系列的政策調(diào)整之下，地方政府對(duì)土地征用的范圍、規(guī)模以及審批權(quán)限乃至土地出讓收入的支配權(quán)益方面都被中央政府明顯地削弱了;相應(yīng)地，農(nóng)民獲得補(bǔ)償和社會(huì)保障的程度和能力也有顯著提高。同樣，中央政府在土地征用規(guī)則重新界定的過(guò)程中不斷地強(qiáng)化了自身的權(quán)力，尤其是審批、檢查、監(jiān)督和懲罰的權(quán)力加大了。當(dāng)然，土地征用規(guī)則的變革是漸進(jìn)式的，地方政府的權(quán)力在過(guò)去10多年來(lái)是逐漸地得到約束和限制的。本研究的發(fā)現(xiàn)可以進(jìn)一步歸納和延伸為以下幾個(gè)方面的討論。
首先，土地征用政策的變遷本身是農(nóng)民、地方與國(guó)家之間關(guān)系的一個(gè)互動(dòng)過(guò)程。在與征地相關(guān)的土地政策不斷調(diào)整和變化的背景下，各相關(guān)當(dāng)事方之間的制度關(guān)系也在發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整，其過(guò)程就是國(guó)家、地方政府以及農(nóng)民之間利益關(guān)系進(jìn)行重新界定和相互妥協(xié)。制度是一個(gè)博弈學(xué)習(xí)過(guò)程，需要各方參與者對(duì)規(guī)則的認(rèn)知和內(nèi)化的過(guò)程。在這種關(guān)系框架內(nèi)，許多困難的問(wèn)題可以在一定意義上得到解釋?zhuān)纭盀槭裁闯霈F(xiàn)土地征用權(quán)濫用、征用范圍過(guò)寬”的問(wèn)題(陳利根、陳會(huì)廣，2003:41)。本研究的結(jié)論可以對(duì)這類(lèi)問(wèn)題做出一個(gè)有效的回應(yīng)，即地方政府征地權(quán)的濫用和征地范圍過(guò)寬顯然是中央、地方與農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的權(quán)力分配與制衡關(guān)系不明確或缺乏有效性造成的后果。這在很大程度上是中央政府和農(nóng)民缺乏相應(yīng)的權(quán)力規(guī)則或?qū)嵤C(jī)制，以確保對(duì)地方政府的不當(dāng)行為進(jìn)行干預(yù)和限制或處罰造成的。隨著懲罰力度不斷加強(qiáng)，以及征地過(guò)程中地方政府的權(quán)力邊界逐步明晰并被地方政府所認(rèn)同，中央的懲罰威脅和農(nóng)民權(quán)力對(duì)抗的有效性可以逐步地改變地方政府違規(guī)征地的收益預(yù)期，即只有地方政府意識(shí)到在新的規(guī)則下，繼續(xù)違規(guī)征地是得不償失的，其濫用耕地權(quán)的欲望才可得以克制。
其次，中央政府強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利在很大程度上是工具性的，對(duì)農(nóng)民土地的賦權(quán)本身不是中央政府追求的直接價(jià)值目標(biāo)。在這種關(guān)系互動(dòng)過(guò)程中，地方政府對(duì)農(nóng)民征地的制度規(guī)則，以及二者在征地過(guò)程中的關(guān)系已發(fā)生了系統(tǒng)的變化，并且相對(duì)于過(guò)去而言農(nóng)民獲得補(bǔ)償和社會(huì)保障的程度和能力已經(jīng)顯著提高。但是，這卻不是農(nóng)民與地方政府或土地開(kāi)發(fā)商直接談判的結(jié)果，而是農(nóng)民的呼聲與抗?fàn)幖捌鋵?duì)中央政府造成的政治壓力以及中央政府為了糧食安全等目標(biāo)而被迫改變和限制地方政府征地的行為規(guī)則的結(jié)果。顯然，農(nóng)民地權(quán)的硬化是中央政府控制地方政府尋租，以確保糧食安全和回應(yīng)農(nóng)民的不滿(mǎn)和呼聲等諸多努力的一個(gè)方面的后果。對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的界定一方面是促進(jìn)和確保國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全戰(zhàn)略以及縮小城鄉(xiāng)差距等公平性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要，另一方面卻必須以不損害地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)社會(huì)就業(yè)和城市化進(jìn)程等方面的目標(biāo)為底線(xiàn)。
再次，對(duì)于“公共利益限定不清及其在法律上的矛盾產(chǎn)生的真正根源在哪里”這樣一類(lèi)問(wèn)題的回應(yīng)。公共利益界定不清在很大程度上可以歸因于：一方面關(guān)于公共利益問(wèn)題的界定成本過(guò)高，而中央、地方和農(nóng)民對(duì)公共利益的界定無(wú)法達(dá)成共識(shí);另一方面，因?yàn)楣怖娴那宄缍@然將會(huì)更大程度地限制和削弱地方政府的征地權(quán)限以及尋租能力，顯然會(huì)受到地方政府的阻止或反對(duì)，同樣，中央政府對(duì)此也抱謹(jǐn)慎態(tài)度，其會(huì)擔(dān)心公共利益的清晰界定會(huì)對(duì)地方政府的征地權(quán)力形成過(guò)度“剝奪”,從而削弱地方政府動(dòng)員土地租金收入和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造性或自主激勵(lì)機(jī)制。
此外，關(guān)于土地征用制度改革的方向。在這種互動(dòng)關(guān)系中我們還可以清楚地發(fā)現(xiàn)：土地私有化的邏輯是存在缺陷的。在土地私有制度下，國(guó)家將會(huì)喪失促進(jìn)糧食生產(chǎn)和確保糧食供給安全的一種有效和直接的政策工具，而地方政府也同樣會(huì)失去低成本地推進(jìn)城市化進(jìn)程以及為之提供公共物品的資金動(dòng)員能力;而且在土地私有制度下，也仍然無(wú)法回避地方政府與土地開(kāi)發(fā)商合謀在與農(nóng)民土地交易過(guò)程中利用信息優(yōu)勢(shì)等進(jìn)行的尋租行為。尤其是農(nóng)民一般比較傾向于在危機(jī)、破產(chǎn)或家庭成員患大病急需錢(qián)的情況下才出售土地，如果土地私有和允許自由交易的話(huà)，土地開(kāi)發(fā)商勢(shì)必會(huì)運(yùn)用各種方式購(gòu)買(mǎi)和控制大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)出的土地。顯然，這不僅將增加地方政府獲取土地的成本，也會(huì)增加政府提高農(nóng)民收入和穩(wěn)定糧食生產(chǎn)面積的難度。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)學(xué)研究》 2009年02期
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