當前國家發(fā)展面臨的重要任務，是在城鎮(zhèn)化過程促進城鄉(xiāng)二元結構實現(xiàn)一體化和國家統(tǒng)一市場得到建立。當大量農(nóng)村人口遷移進入城鎮(zhèn)和城市體系空間格局發(fā)生調(diào)整，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨一系列的制度限制，包括戶籍制度、社會保障制度、地方財政制度、社會管理體制、土地制度等等。這些城鄉(xiāng)制度體系相互嵌套在一起，限制市場體制的充分運作，并阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。這也要求只有大力推動相關的制度改革，才能有效推動國家城鎮(zhèn)化的發(fā)展和結構性調(diào)整。
我們看到，流入地城市的戶籍制度對勞動力遷移形成制度壁壘，限制了跨地區(qū)和城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一勞動力市場的建立，固化了城鄉(xiāng)之間的壁壘，以及造成日益嚴峻的社會分化。而在遷移流動的流出地，農(nóng)村居民的土地擁有和使用、農(nóng)地制度的產(chǎn)權安排和農(nóng)地市場流轉的制度體系的狀況，也影響農(nóng)村勞動力的遷移流動和向城鎮(zhèn)轉移。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展同時需要農(nóng)地制度改革的銜接配套。有效的農(nóng)地制度改革能夠減弱農(nóng)民對土地的依附性，增強勞動力市場活性，進一步推動農(nóng)村勞動力的遷移和城鎮(zhèn)化，并因此推動城鄉(xiāng)結構的調(diào)整。
農(nóng)地改革有利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，通過余糧率的提高、剩余勞動力的釋放，能夠進一步支撐城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟結構的非農(nóng)化調(diào)整。有效的農(nóng)地改革也有助于提高土地要素的資源配置效率，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中土地空間利用的優(yōu)化。同時，合理的農(nóng)地制度也關系到農(nóng)民土地利益的保障和土地財產(chǎn)權利的實現(xiàn)。缺乏合理有效的農(nóng)地制度改革，會限制中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也會使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中利益受損。
對于構建有效的城鎮(zhèn)化發(fā)展制度體系來說，加快農(nóng)地流轉和農(nóng)地制度改革對于支持農(nóng)村勞動力鄉(xiāng)城遷移發(fā)揮積極作用。農(nóng)村勞動力向城市轉移遷移，除了受到城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會、收入預期，城市部門的戶籍壁壘狀況，以及遷移者本身的人力資本和社會資本因素的影響，流出地的農(nóng)民家庭的土地狀況和土地制度安排同時影響農(nóng)村人口向城市轉移和城鎮(zhèn)化。因此，在當前時期推動農(nóng)地制度改革，包括農(nóng)地的轉讓、農(nóng)地互換（例如農(nóng)村農(nóng)地和城市郊區(qū)建設用地的互換），作為農(nóng)地使用經(jīng)營權的流轉，將增強農(nóng)村勞動力轉移進入城市和獲得城市戶籍的意愿。而農(nóng)地流轉的市場交易制度發(fā)展得越完善（例如相對于口頭交易方式、采取更加規(guī)范的書面交易方式），也會有助于勞動力的鄉(xiāng)城遷移。隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，我國仍然存在相當規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力，但是農(nóng)地產(chǎn)權制度和戶籍身份掛鉤，以及農(nóng)地確權不到位、土地流轉的制度體系建設不足，實際上會限制農(nóng)村勞動力向城市轉移，加劇城鎮(zhèn)部門的勞動力有效供給不足，并因此制約中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展。
在我國的城鎮(zhèn)化過程中，進一步增強城鎮(zhèn)部門的經(jīng)濟增長和加快戶籍制度改革，從而更大強度地吸納農(nóng)村勞動力轉移是必要的。與此同時，農(nóng)村部門也需要通過農(nóng)地產(chǎn)權制度和流轉制度改革，改變農(nóng)民對土地的依附性，使農(nóng)民從土地束縛中解脫出來，才能將農(nóng)村土地改革和城鎮(zhèn)戶籍改革構成相互配套的循環(huán)，從而更好地支持我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化離不開城鎮(zhèn)部門的非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展和戶籍制度的開放性，也離不開農(nóng)村地區(qū)積極推動農(nóng)地制度的調(diào)整改革。如果說聯(lián)產(chǎn)承包制度作為1970年代后期以來第一波的農(nóng)地制度改革，對于推動中國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，以農(nóng)地流轉為核心的農(nóng)地制度改革，將會成為中國當前階段加快農(nóng)村改革和推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心。正如制度經(jīng)濟學的經(jīng)典理論所證明，明晰的產(chǎn)權界定和有效的制度安排對于提高資源配置效率和推動經(jīng)濟發(fā)展具有積極作用。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新的歷史時期，農(nóng)地制度應該適應城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實際進一步進行改革，才能不斷創(chuàng)造出我國的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展的動力機制。
在另一個方面，農(nóng)地制度改革需要加強農(nóng)地流轉的制度規(guī)范和市場體系建設。缺乏農(nóng)地確權和缺乏明確的農(nóng)地流轉制度安排，不僅阻礙了農(nóng)村勞動力外出遷移，也造成了遷移的短期性。由于缺乏農(nóng)地流轉的制度化安排和對農(nóng)地流轉缺乏可靠的收益預期，農(nóng)村勞動力的外出遷移是靈活和彈性的。農(nóng)村遷移勞動力本身也并非完全希望獲得城市戶籍，他們選擇在城市臨時性就業(yè)和居住。由于土地流轉制度性安排的不規(guī)范性和預期的不穩(wěn)定性，同時限制了遷移流動人口及時調(diào)整其土地安排，出現(xiàn)農(nóng)村土地閑置和拋荒等現(xiàn)象。可以看到，遷移人口甚至更不愿意進行農(nóng)地的轉讓，他們通過匯款、周期性返回農(nóng)村，以及家庭分離的家庭分工模式來宣示其對農(nóng)地的實際擁有和使用權利，希望兼顧農(nóng)地產(chǎn)權和城鎮(zhèn)化過程的經(jīng)濟利益。這樣，產(chǎn)權不明晰狀態(tài)下的農(nóng)地制度和模糊的農(nóng)地流轉市場安排，會限制鄉(xiāng)城市遷移和阻礙遷移人口真正進入城市。同時，農(nóng)地制度缺乏制度保障和存在模糊性，也不利于資本力量進入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)地區(qū)，不利于農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。
同時，正是由于缺乏農(nóng)地確權和農(nóng)地流轉存在的模糊性，使得非正式的農(nóng)地流轉安排廣泛存在，具體表現(xiàn)在較多的口頭協(xié)定和農(nóng)戶之間的互換、出租，農(nóng)地流轉的收益租金有的采取實物交易、有的采取不定期的出租收益。非正式的土地流轉安排是在產(chǎn)權關系不明確和缺乏成熟規(guī)范的農(nóng)地流轉制度下的交易成本最低的市場安排。非正式制度和非正式的市場交易，增加了農(nóng)地流轉的靈活性和彈性，或者可以說是農(nóng)村中草根性的制度創(chuàng)新探索。但是這樣的非正式制度安排帶來土地租金的損失，并限制了土地資源配置效率，增加了農(nóng)村地區(qū)農(nóng)地流轉所帶來的各種糾紛。因此，加快農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)地確權、推動農(nóng)地流轉的制度規(guī)范建設、市場體系建設，以及完善農(nóng)地產(chǎn)權和流轉安排的相關法律法規(guī)，對于當下農(nóng)地制度改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展都是必要和迫切的工作任務。
農(nóng)地制度和農(nóng)地市場流轉影響農(nóng)村勞動力遷移進入城市，以及影響農(nóng)民獲得城市戶籍的意愿，我們同時也需要認識到，并非所有的遷移勞動力都希望獲得城市的戶籍。所謂土地束縛了鄉(xiāng)城遷移和城鎮(zhèn)化發(fā)展，不僅是因為土地產(chǎn)權和土地市場制度建設不足造成農(nóng)民對農(nóng)地的依附性，同時，農(nóng)地本身對農(nóng)村居民具有具體和必要的價值，農(nóng)地價值也會影響農(nóng)村勞動力的進城選擇和影響遷移勞動力對土地的安排。從勞動力遷移的新經(jīng)濟學的視野看，農(nóng)村勞動力向城市遷移意愿不僅受到城市部門更高的經(jīng)濟收入和就業(yè)預期的影響，由于農(nóng)地利益作為農(nóng)村家庭利益的組成部分，也會影響農(nóng)村勞動力的遷移決策。農(nóng)地對于農(nóng)村勞動力具有基本保障作用，因此當城市部門不能對遷移人口提供必要的社會保障，農(nóng)村勞動力實際上是缺乏意愿放棄農(nóng)地進入城市的。另外，農(nóng)村勞動力的外出遷移是將務工經(jīng)商作為其農(nóng)村生活中獲得補充性收入的渠道，是為了實現(xiàn)家庭利益最大化的家庭分工方式。那么當農(nóng)村家庭有更多的農(nóng)地，就會由于具有相對過剩的勞動力，從而增加外出務工經(jīng)商的意愿。而農(nóng)地的市場價值更高，農(nóng)民則更不愿意離開土地（或者放棄土地）進入城市。
這也能夠解釋遷移人口實際上更不愿意對農(nóng)地流轉和轉讓，這不僅是因為他們需要繼續(xù)保持農(nóng)地的利益，同時是因為他們的遷移過程存在著缺乏保障的風險，會使得他們繼續(xù)依賴農(nóng)地的保障作用。因此當鄉(xiāng)城移民更大程度地融入當?shù)厣鐣途哂懈〉钠缫暫团懦猓斷l(xiāng)城移民具有更健全的市民化和社會保障，遷移人口會增加農(nóng)地流轉的意愿和行為選擇。
由于農(nóng)地產(chǎn)權利益構成農(nóng)村居民家庭的客觀利益，對此我們也不能先驗地認為農(nóng)村人口外出務工就業(yè)和發(fā)生鄉(xiāng)城遷移就一定會加快土地流轉，或者進而希望通過農(nóng)村人口進城并以此剝奪農(nóng)民的土地權利和土地利益。推動城鎮(zhèn)化和推動土地流轉，仍然要以農(nóng)民的具體需求為基礎，仍然要以尊重、保護，以及實現(xiàn)農(nóng)村家庭的土地利益和土地權利為基礎。改革的目的是通過加快農(nóng)地流轉來推動遷移和城鎮(zhèn)化，并滿足農(nóng)民收入提高和總福利進步的需求，而并不是單純通過加快農(nóng)民進入城鎮(zhèn)來促進農(nóng)地流轉。
但是顯然，明確農(nóng)地產(chǎn)權和農(nóng)地流轉實現(xiàn)更制度化、規(guī)范化的改革是有利于城鎮(zhèn)化的，以及有利于維護農(nóng)村家庭的土地權利和實現(xiàn)土地利益，支持農(nóng)民實現(xiàn)理性選擇和增加農(nóng)民福利。推進農(nóng)地制度改革會進一步釋放農(nóng)村的相對剩余勞動力，促進農(nóng)村勞動力的鄉(xiāng)城遷移的家庭決策，并增加土地資源市場配置效率。通過城鎮(zhèn)部門的戶籍開放性、推進積極的市民化過程、增強對移民的社會福利和保障體制改革，增加對移民的社會融合和制度接納，都會顯著地增加移民在城市永久居留的預期。遷移并非必然就會促進農(nóng)地流轉，而鄉(xiāng)城遷移過程中城鎮(zhèn)部門的制度接納和保障體系的建設，以及降低在城市生活的風險，才有利于實現(xiàn)穩(wěn)定的遷移和加快農(nóng)地的流轉。
農(nóng)地流轉、鄉(xiāng)城遷移和城鎮(zhèn)化歸根到底需要基于農(nóng)民生活福利的進步、基于農(nóng)民自身的自主意愿。通過農(nóng)地產(chǎn)權的確權和推動相關農(nóng)地流轉制度改革，為土地市場、勞動力市場建設提供規(guī)范和保障，使農(nóng)民能夠自由選擇農(nóng)地流轉、自由實現(xiàn)勞動力市場流動，以及打破各種市場壁壘，這才能促進有效率和公平的農(nóng)地流轉，并支持農(nóng)村勞動力在人口遷移和城鎮(zhèn)化過程中保障自身權利和增進福利，在此基礎上推動以人為本的和有效率的城鎮(zhèn)化發(fā)展。
作者系復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：光明網(wǎng)
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