內容提要：本文認為，對城鎮(zhèn)化需要深化認識。城鎮(zhèn)化是中國改革發(fā)展的起點之一，打開了農民自由進城的大門。過往中國城鎮(zhèn)化是殘缺不全的，新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會要素雙向良性互動。城鎮(zhèn)化不是簡單的拉動GDP，而是為了人們過更高品質的生活；不僅實現(xiàn)農業(yè)轉移人口順利融入城鎮(zhèn)，而且農村人口能夠享受城鎮(zhèn)化的公共服務，進一步推動“三農”問題的解決；城鎮(zhèn)化是一個多層次有重點的體系，不同的動力推進從而形成不同的模式。城鎮(zhèn)化是一個包括人、地、財、治、路在內的系統(tǒng)工程，也是現(xiàn)代化的重要節(jié)點之一。
城鎮(zhèn)化是一個規(guī)劃性社會變遷過程。城鎮(zhèn)未化，規(guī)劃先行。規(guī)劃未動，認識在先。近段時間，城鎮(zhèn)化是一個熱門話題，但對城鎮(zhèn)化的認識還有待深化。只有認識上去了，城鎮(zhèn)化才有高起點。本文試對農村城鎮(zhèn)化若干問題進行探討。
一、城鎮(zhèn)化是中國改革發(fā)展的起點之一
長期以來，一般認為，農村改革發(fā)展是中國改革發(fā)展的起點。但與農村改革發(fā)展相伴隨而行的則是農村城鎮(zhèn)化。
直到1949年，中國仍然是一個農村和農民大國。1950年代我國逐步形成了城鄉(xiāng)二元體制。這一體制將廣大農民牢牢地束縛在土地上，造成人對“地”的依賴；而土地產出有限，又造成人對“物”的依賴；物的分配權由干部掌握，從而又造成人對“人”的依賴。其直接后果是，農民依然貧困。正如鄧小平所言：“坦率地說，在沒有改革以前，大多數(shù)農民是處在非常貧困的狀況，衣食住行都非常困難。”[1]中國改革因此首先從農村開始，“為什么要從農村開始呢？因為農村人口占我國人口的百分之八十，農村不穩(wěn)定，整個政治局勢就不穩(wěn)定，農民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困。”[2]農民貧困的另一個后果是城鎮(zhèn)化受到壓制。1949年我國的城鎮(zhèn)化率為10%，1979年才17%。農村改革的最大成果是極大地解放了農民，農民不僅獲得了土地經營自主權，更重要的是獲得人身自由權和選擇權。改革后，地還是那么大的地，人還是那些人，農民不僅擺脫了貧困，并創(chuàng)造了所謂“中國奇跡”。關鍵是廣大農民獲得了自由，他們走出鄉(xiāng)村，來到城鎮(zhèn)，走出農業(yè)，從事其他行業(yè)，由此極大地釋放出人的能量。如果說農村改革發(fā)展是起點和基礎的話，那么，城鎮(zhèn)化則是后果和條件。農村城鎮(zhèn)化一方面促使大量農民擺脫土地的束縛，尋找到新的發(fā)展空間，大大緩解了長期歷史上存在的人地緊張關系。1978年以來，我國的耕地減少，人口增多，但并沒有出現(xiàn)歷史上長期存在的人多地少引發(fā)的經濟社會危機。另一方面，城鎮(zhèn)化使相當部分的農民依靠外出務工，來改變農民務農所造成的局限，自我形成“以工補農”的格局。在人均耕地不到2畝的資源緊約束條件下，僅僅依靠土地收益，農民是不可能達到小康的。如果說，農村改革使中國獲得了穩(wěn)定的基礎，那么，城鎮(zhèn)化則使中國獲得了發(fā)展的基礎。城鎮(zhèn)化可以說是廣大農民擺脫土地及其體制束縛，脫離貧困，走向發(fā)展的標志之一。
二、城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)雙向互動的歷史過程
城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一樣都是現(xiàn)代化的伴隨物。城鎮(zhèn)化的進程取決于城鄉(xiāng)社會的雙向互動。
英國是最早進入現(xiàn)代化軌道的國家，其重要特點就是農村商品經濟的活躍與城鎮(zhèn)的興起相偕而行和良性互動。持續(xù)長達數(shù)百年時間的“圈地運動”，不僅促進了農村商品經濟的發(fā)展，而且造成了傳統(tǒng)農民的消失和大量新興城鎮(zhèn)的崛起。正如巴林頓?摩爾所說：“‘圈地運動’是一項決定性的掃蕩，它摧毀了體現(xiàn)在傳統(tǒng)村莊中的整個農村社會的結構。”[3]英國“以部分采用商品化農業(yè)來適應那些具有自己強大經濟基礎的貿易和工業(yè)加工生產的階級的發(fā)展，這就使農民問題不復存在了。”[4]而大量新興城鎮(zhèn)的崛起又吸納了從農業(yè)轉移出來的人口，使他們得以順利轉化為城鎮(zhèn)人口。因此，英國的現(xiàn)代化是漸進主義的，沒有發(fā)生結構性斷裂。
中國在歷史上是世界上最為典型的農業(yè)社會和官僚社會，是典型的政治統(tǒng)治型城市和鄉(xiāng)土農民社會對立的社會結構。當中國在外部力量的入侵下進入現(xiàn)代化進程時，其傳統(tǒng)農業(yè)社會內部未能生長出新的社會因素，農業(yè)商品經濟極不發(fā)達。近代以來的城市工商經濟不僅比例極小，而且與廣大農村是脫節(jié)的，農民更多的是以犧牲者的狀況進入現(xiàn)代化。極少數(shù)量的城鎮(zhèn)根本無法吸納大量的農村人口。1949年以后，政治上的城鄉(xiāng)對立消除了，而經濟社會上的城鄉(xiāng)二元結構卻形成并固化了。改革開放以來，我國的工業(yè)化和市場經濟得以迅速發(fā)展，但是這種發(fā)展是以地區(qū)和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的格局進行的。相當一部分農村人口流向沿海城鎮(zhèn)務工，但這些城鎮(zhèn)沒有直接接納農業(yè)轉移人口，將他們變?yōu)槌擎?zhèn)人口，相反，農業(yè)轉移人口融入城鎮(zhèn)還存在著大量體制性障礙。這就是所謂的農民工問題。農民工問題說明我國的城鎮(zhèn)化尚是不完整，或者說是殘缺不全的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化在相當程度上不是農村商品經濟發(fā)展的自然產物，也不是城鎮(zhèn)主動吸納農村人口的結果。這與過往沒有科學思考和規(guī)劃城鎮(zhèn)化有關。當下，國家已將城鎮(zhèn)化作為發(fā)展戰(zhàn)略目標，就必須充分思考城鎮(zhèn)化的條件和路徑。一方面是推動農村內部市場經濟的發(fā)展，讓更多的農業(yè)人口自然轉移出來，而不是簡單的“逼民上樓”；另一方面是消除體制性障礙，不僅讓城鎮(zhèn)主動接納農村人口，而且能夠使農村人口融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會要素的雙向良性互動。
三、城鎮(zhèn)化是為了人們過上高品質的生活
城鎮(zhèn)化成為一個熱點是在國際金融危機，外貿出口不足的背景下產生的。人們普遍將城鎮(zhèn)化作為擴大內需，提升GDP的主要增長點。作為經濟動向晴雨表的股市甚至出現(xiàn)了所謂的城鎮(zhèn)化概念股。
毫無疑問，城鎮(zhèn)化是可以拉動經濟增長。但我們要看是什么樣的城鎮(zhèn)化？城鎮(zhèn)化的終極目的是讓人們過上高品質的生活。馬克思早在世界城鎮(zhèn)化初期，就認為：“城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中；而在鄉(xiāng)村里所看到的卻是完全相反的情況：孤立和分散。”[5]因此，城鎮(zhèn)化不僅意味著生產的進步，還意味著生活質量的提高。特別是隨著溫飽生活的滿足，人們有了更豐富的需求，要求提高生活品質。只有人口相對集中的城鎮(zhèn)才能提供更好的公共服務設施和更豐富的生活樣式。反之，如果城鎮(zhèn)化不能提供高品質的生活，人們?yōu)槭裁匆M城鎮(zhèn)呢？發(fā)達國家因為城市過度發(fā)展而產生的“城市病”造成大量人口逃離，出現(xiàn)所謂“窮人在城，富人下鄉(xiāng)”的“逆城市化”現(xiàn)象。目前我國的大城市也出現(xiàn)了“城市病”，北京等地“十面霾伏”，生活痛苦指數(shù)上升。因此，大規(guī)模推動城鎮(zhèn)化的一開始，就必須有高的定位，追求以人為本的高品質城鎮(zhèn)化，而不是簡單的GDP增長。
四、城鎮(zhèn)化是為了進一步推動三農問題的解決
前些年我國政府為解決三農問題，提出了社會主義新農村建設。而城鎮(zhèn)化成為一個熱點有政府即將換屆的背景。有人因此認為，城鎮(zhèn)化是新一屆政府的重點，以示與上屆政府工作重點的區(qū)別，并將城鎮(zhèn)化與新農村建設割裂開來，甚至認為新農村建設不再重要。其實這是缺乏歷史的眼光。當年新農村建設是在三農問題特別突出，農民紛紛棄農而去的背景下提出的一項重要舉措。由此出臺了一系列穩(wěn)農支農惠農強農政策，農民生活發(fā)生了重大變化，從而有了“種田不交稅，上學不交費，看病不太貴，養(yǎng)老不發(fā)愁”之說。但我們也應該看到，前期新農村建設的成果主要還是穩(wěn)農，且是低水平的“穩(wěn)”。核心問題就是農民收入有限，城鄉(xiāng)差距仍然較大。主要原因就是人多地少的格局沒有發(fā)生根本性變化。在人均耕地2畝多的條件下，僅僅依靠農業(yè)生產是難以致富的。讓更多的人口離開農村和農業(yè)，不僅可以推動城鎮(zhèn)化，而且有助于擴大農戶經營規(guī)模，推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，最終增加農民收入。因此，城鎮(zhèn)化是社會主義新農村建設的擴展，而不能將兩者割裂開來、對立起來。如果說前期新農村建設重在穩(wěn)農，那么，城鎮(zhèn)化則重在富農。糧食增產和農民增收是衡量城鎮(zhèn)化成功與否的重要標志。
五、城鎮(zhèn)化包括農村人口享受與城鎮(zhèn)均等的公共服務
一般理解城鎮(zhèn)化就是人口進城，或者農村人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口。這還只是狹義的城鎮(zhèn)化。廣義的城鎮(zhèn)化則包括農村人口享受與城鎮(zhèn)均等的公共服務。當前，一些地方對于城鎮(zhèn)化率看得很重，片面追求更多的人進城，甚至出現(xiàn)“逼民上樓”。農村有再次被遺棄，甚至被拋棄的傾向。有人甚至認為，人都進了城，還管農村干什么。其實，這是短見。在農業(yè)還未實現(xiàn)工廠化的條件下，無論如何，農村都會存在，農民也不會終結。問題在于要創(chuàng)造讓人們愿意在農村生產、生活和居住的條件。如果城鎮(zhèn)化造成的是農村被拋棄和遺棄，那將是一場社會“災難”。我們追求的是中國特色的新型農村城鎮(zhèn)化，“新”在不拋棄和遺棄農村，反而是以農村繁榮為前提條件。而衡量農村是否衰敗和繁榮的重要標志是農村人口也能享受城鎮(zhèn)均等的公共服務。在溫飽階段，城鄉(xiāng)差距在于收入。在小康階段，城鄉(xiāng)差距主要在于公共服務。農村人口實現(xiàn)溫飽后最渴求的是有良好的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救助、文化生活等。因此，在城鎮(zhèn)化進程中，一方面是“人口進城”，另一方面是“服務下鄉(xiāng)”，這才是完整的城鎮(zhèn)化。發(fā)達國家的富人之所以愿意居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原因除了有更新鮮的空氣，更適合人居的環(huán)境外，也可以享受城市一樣的公共服務。
六、城鎮(zhèn)化是一個多層次和有重點的城鎮(zhèn)體系
我國農村人口眾多，未來至少有3億農村人口完全進城，在農村的人口也要享受城鎮(zhèn)均等的公共服務。這就決定了我國必須構建一個由特大城市、大城市、城市群、中等城市、縣城、鎮(zhèn)區(qū)、農村社區(qū)等單元共同構成的多層次城鎮(zhèn)體系，從而實現(xiàn)由鄉(xiāng)土中國向城鎮(zhèn)中國的轉變。
但是，城鎮(zhèn)化體系的構建也要有重點。其重點就在于中小城鎮(zhèn)，著力點則在于縣城。這是因為，經濟發(fā)展和高品質生活都離不開規(guī)模。城市與鄉(xiāng)村相比就在于集中和規(guī)模效應。要給一家一戶分散居住的農民提供便利的公共服務成本太高。但是，任何規(guī)模都是有限度的。規(guī)模過度化帶來的是負效應。我國的特大城市和大城市的規(guī)模已近飽和，很難容納更多人口。更重要的是中國城鎮(zhèn)化有一個重要使命就是帶動農村發(fā)展。而少數(shù)特大城市和大城市對農村的帶動是十分有限的。北京五環(huán)以外的郊區(qū)農村與五環(huán)以內的城區(qū)是兩個迥然不同的世界，城鄉(xiāng)差距巨大。城鎮(zhèn)化帶動農村發(fā)展則需要以特大城市和大城市為龍頭，借助中小城市的橋梁，加上鎮(zhèn)區(qū)和社區(qū)作為橋頭堡，才能形成城鄉(xiāng)一體的均衡發(fā)展格局。而當前，我國城鎮(zhèn)化，特別是除沿海以外的內地城鎮(zhèn)化的薄弱環(huán)節(jié)是縣城。在鄉(xiāng)土中國，縣城是“農村的頭，城市的尾”，縣城發(fā)展面向農村，縣城建設鄉(xiāng)土化。即使是個別城鄉(xiāng)一體化的標竿，農村社區(qū)相當不錯，城市卻如農村，城鄉(xiāng)一體化呈城鄉(xiāng)一樣化。為此，需要在城鎮(zhèn)化中給縣城重新定位，應該是城鎮(zhèn)化的頭，以高品質的城鎮(zhèn)生活吸引農村人口就地轉移。
七、城鎮(zhèn)化是一個多動力推動的多類型城鎮(zhèn)結構
與自然形成的鄉(xiāng)土社會不同，城鎮(zhèn)社會是人為建構的。推動城鎮(zhèn)化的動力是多種多樣的，并由此形成多樣化的城鎮(zhèn)。我國改革開放以來，農村城鎮(zhèn)化的動力類型有：一是市場推動型的城鎮(zhèn)化，其特點是“因市場而生”，如浙江省溫州市龍港產生了一座“農民城”，其居民完全是離開農業(yè)經商的農民。再如浙江省義烏國際小商品城的崛起帶來的城鎮(zhèn)擴張。就是內地也有不少“因市場而生”的城鎮(zhèn)化樣本。湖北省宜昌市金東山商業(yè)城在一片荒地上崛起，帶動數(shù)萬農民進城經商居住。二是工業(yè)推動型的城鎮(zhèn)化，其特點是“因工業(yè)而生”，如江蘇省江陰市的華西村。華西村已經完全工業(yè)化，常住人口數(shù)萬人，早已成為工業(yè)城鎮(zhèn)，只是因為歷史因素而保留村的建制和稱號。三是政府推動型的城鎮(zhèn)化，其特點是“因政府而生”，在政府的主導和推動下，實現(xiàn)人口集聚。這一類型在內地城鎮(zhèn)化先行一步的河南較多，其中有成功的案例，如“背井不離鄉(xiāng)，上樓先就業(yè)” 的“舞鋼經驗”，也有不成功，甚至失敗的案例，如“逼民上樓”。除此以外，還有“開發(fā)區(qū)推動型”、“特區(qū)推動型”等特殊類型的城鎮(zhèn)化樣式。
市場推動和產業(yè)推動是理想類型的城鎮(zhèn)化。因城鎮(zhèn)化不在于有多少人居住在城鎮(zhèn)，關鍵在于有多少人從事非農產業(yè)，否則就可能是空殼城鎮(zhèn)化和“偽城鎮(zhèn)化”。但是僅僅有市場和產業(yè)也不行，畢竟城鎮(zhèn)化是一個綜合性的社會變遷，需要政府規(guī)劃和整合各種利益。
八、城鎮(zhèn)化是一個包含人、地、財、治、路等核心要素在內的系統(tǒng)工程
城鎮(zhèn)化是一場具有革命性的社會工程，它意味著社會要素的重新配置和社會關系的重新組合，由此需要統(tǒng)籌思考和規(guī)劃。其中最核心的要素：一是“人”，即人往那里去，是進城還是在鄉(xiāng)，進城進什么層次城，在鄉(xiāng)在什么類型鄉(xiāng)？人進入城鎮(zhèn)能否融入城鎮(zhèn)？二是“地”，即地從那里來？城鎮(zhèn)化無疑要占地。而我國18億畝耕地是不可逾越的底線。2012年中央農村工作會議專門提到守住“底線”的問題。有的地方的城鎮(zhèn)化向山坡要地是一種探索。三是“錢”，即錢從那里來。城鎮(zhèn)化無疑是錢堆出來的。愈是高品質的城鎮(zhèn)化，需要的財力就愈大。在一些政府推動型的城鎮(zhèn)化，最缺的是錢，因此往往打土地的主意，形成“土地財政”，由此最容易滋生矛盾。因此，城鎮(zhèn)化進程中需要多元投資，引入社會資本。四是“治”，即如何治理？傳統(tǒng)的治理是依土而治，人固著于土地，屬于封閉型治理；城鎮(zhèn)化治理則是依業(yè)而治，人處于流動狀態(tài)，屬于開放型治理。隨著城鎮(zhèn)化，原有治理體系愈益不適應。如華西村早已是超級小城鎮(zhèn)，治理體系卻是村的模式，屬于“大人穿小衣”。五是“路”，即城鎮(zhèn)化道路如何走？中國是一個超大鄉(xiāng)土國家，要在短時間內實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，必須在借鑒外國經驗基礎上走出自己的道路。
九、城鎮(zhèn)化是一個長期漸進但又十分緊迫的過程
中國的城鎮(zhèn)化是21世紀的一場影響深刻的重大革命。如果說20世紀中國的發(fā)展道路是“農村包圍城市”，那么，21世紀一定是“城鎮(zhèn)引領農村”，城鎮(zhèn)化成為社會發(fā)展主題。這意味著整個中國的社會根基發(fā)生重大變化。城鎮(zhèn)化進程面對的并不是鋪滿鮮花的地毯，而充滿著各種矛盾。隨著農民進城，問題也將會進城。對城鎮(zhèn)化的長期性和艱巨性要有足夠的認識。當前最為突出的是兩個問題：一是農業(yè)轉移人口工市民化。由于長期的城鄉(xiāng)二元結構，大量農村人口進城務工經商，卻因為戶籍在鄉(xiāng)而不能享受城市市民一樣的均等待遇。“一城兩制”的格局造成相當多數(shù)的農民工對城市缺乏歸屬感，甚至因被排斥而反叛秩序。尤其是“在鄉(xiāng)無根，在城無靠”的二代農民工愈來愈不滿意“一城兩制”的處境。這是歷史遺留的緊迫問題，需要盡快推進農業(yè)轉移人口市民化，讓這部分人分享城鎮(zhèn)化的成果。二是加快農民享受市民化的公共服務。近幾年這方面成就斐然，但由于歷史欠帳太多，農村公共服務建設還遠遠不能適應農民的要求。特別是水、電、路、環(huán)境等基礎工程較差，制約著農民享受市民化的公共服務。
十、城鎮(zhèn)化將使中國處于現(xiàn)代化進程中的新的節(jié)點上
城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化一樣是一個歷史變動過程。在現(xiàn)代化之初，面臨的是一個鄉(xiāng)土中國，主要問題是農民問題、土地問題和貧困問題。這三者是一體的。農民問題因為相當多數(shù)的農民缺乏土地而引起，缺乏土地自然容易陷于貧困狀態(tài)。因此，現(xiàn)代化的第一個節(jié)點是解決農民問題、土地問題和貧困問題。由此有了孫中山先生提出的“耕者有其田”、毛澤東推動的“打土豪、分田地”，鄧小平支持的田地承包到戶等主張。這一系列變革滿足了廣大農民的要求，中國的現(xiàn)代化因此步入正軌。正如亨廷頓所說：“政治現(xiàn)代化的源泉在城市，而政治穩(wěn)定的源泉卻在農村。”[6]伴隨城鎮(zhèn)化，大量農村人口進入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)成為主導性社會力量。而城鎮(zhèn)社會與鄉(xiāng)土社會有很大的不同。如果說鄉(xiāng)土社會的特點在于“穩(wěn)”，那么，城鎮(zhèn)社會的特性則在于“變”。城鎮(zhèn)社會充滿著變革，也帶來著一系列變數(shù)。城鎮(zhèn)人口更加注重個人的權利，更加關注社會的公平正義，他們希望政治能夠不斷回應社會的要求和呼聲。隨著農民進城，問題也集中到城鎮(zhèn)了，而且由于城鎮(zhèn)本身的“集中性”，還會放大問題。因此，城鎮(zhèn)化意味著中國的現(xiàn)代化進入到一個新的節(jié)點上。在這個節(jié)點上，發(fā)展問題與公平問題同時存在，自由的要求與秩序的維護的張力同時存在，公共需求不斷擴大與滿足需求的能力之間的矛盾同時存在。這使得國家的政治發(fā)展面臨著新的挑戰(zhàn)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《東南學術》, 2013(3)
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