習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革， 要更多考慮推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題， 既要解決好農(nóng)業(yè)問題， 也要解決好農(nóng)民問題， 走出一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。” 總結(jié)分析改革開放之初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 “兩權(quán)分離” 的制度安排到現(xiàn)階段在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，所有權(quán)、 承包權(quán)、 經(jīng)營權(quán) “三權(quán)分置” 格局形成的制度績效， 是理解把握總書記論述精髓的鑰匙。
中國農(nóng)地制度的創(chuàng)新特點
中國是富于創(chuàng)新的國家， 改革開放以來的農(nóng)村土地制度變遷充分表明了這一點， 并表現(xiàn)出顯著的制度特征。
漸進性。從人民公社的所有權(quán)經(jīng)營權(quán)高度集中的兩權(quán)合一， 到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的集體所有、 家庭承包經(jīng)營的 “兩權(quán)分離”， 再到農(nóng)村土地所有權(quán)、 承包權(quán)、 經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。“公有公營、 公有私營、 公有共營”， 中國農(nóng)地制度變遷的漸進性特征十分明顯。
靈活性。在始終堅持農(nóng)村土地集體所有根本地位的前提下， 農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)擁有足夠的權(quán)利調(diào)整和分解空間。在不流轉(zhuǎn)時，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)享有占有、 使用、 收益以及由此派生的抵押擔(dān)保、 退出等處分權(quán)。而在流轉(zhuǎn)時， 承包權(quán)派生出租、 轉(zhuǎn)包、 互換、 入股等多種方式讓第三方分享其經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營的權(quán)益獲得與內(nèi)生權(quán)利分解有足夠的靈活性。
包容性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的集體所有權(quán)、 農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán) “兩權(quán)分離” 的制度安排， 承包經(jīng)營權(quán)的取得是依戶籍決定的社區(qū)成員身份或集體經(jīng)濟組織成員資格取得，因而權(quán)利有專屬性、 特定性和排他性。“三權(quán)分置” 中的經(jīng)營權(quán)取得條件則并不完全由社區(qū)成員或集體經(jīng)濟組織成員資格決定， 經(jīng)營權(quán)的獲取在嚴(yán)格限制工商資本租賃農(nóng)地不規(guī)范行為的同時， 表現(xiàn)出開放性、 社會性和非排他性特征， 中國農(nóng)村土地制度安排有足夠的包容性。
同向性。近年來中國農(nóng)地制度的靈活性和包容性， 促使家庭農(nóng)場、 合作社、 企業(yè)、社會化服務(wù)組織等多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織大量出現(xiàn)， 填補了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進城騰出的農(nóng)業(yè)就業(yè)空間， 比較好地克服了 “誰來種地”“地怎么種好” 等農(nóng)業(yè)發(fā)展制約因素。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展成長與農(nóng)地制度演進相伴而生， 呈現(xiàn)高度的同向一致。
規(guī)范性。中國農(nóng)村土地制度尤其是經(jīng)營制度不斷創(chuàng)新， 在改革過程中體現(xiàn)著基本遵循。其要義是始終堅持農(nóng)村土地集體所有， 維護承包農(nóng)戶的基本權(quán)利， 這是一切制度創(chuàng)新的前提和出發(fā)點。同時制度創(chuàng)新要尊重農(nóng)民意愿，“兩權(quán)分離” 制度設(shè)計中的“生不增、 死不減， 大穩(wěn)定、 小調(diào)整” 都是農(nóng)民自愿選擇的結(jié)果。“三權(quán)分置”， 經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多種實現(xiàn)形式， 也要尊重農(nóng)民的選擇。
中國農(nóng)地制度的績效分析
中國農(nóng)地制度表現(xiàn)的時代特征為促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展， 特別是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、 提高農(nóng)業(yè)效益和競爭力提供了堅實的制度保障， 并表現(xiàn)出明顯的制度績效。
從公平到效率。改革開放之初， 人民公社時期集體所有集體經(jīng)營大鍋飯， 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。新的制度安排動因既要通過變革舊的制度， 采取家庭承包經(jīng)營的方式， 激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性， 又要兼顧當(dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差， 土地資源質(zhì)量參差不齊的客觀現(xiàn)實， 采取以家庭為單位， 按人平均分配， 遠近、 肥瘦搭配土地資源的做法是相對公平的原則。幾十年過去了， 一方面在工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化深度推進的背景下， 農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移進城， 常年外出流動農(nóng)民工目前已達2.81億，“誰來種地” 問題日益顯現(xiàn)。另一方面， 隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善， 土地資源質(zhì)量普遍提升， 改善按戶平均分配土地零碎分散狀況， 實現(xiàn)由分散到集中的條件逐漸成熟。如何提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、 土地產(chǎn)出率以及資源配置效率成為迫切需要解決的問題。土地 “三權(quán)分置” 滿足了從公平到效率的制度設(shè)計。
從封閉到開放。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最大的區(qū)別表現(xiàn)為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是生存農(nóng)業(yè)， 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是競爭農(nóng)業(yè)。要提高中國農(nóng)業(yè)的質(zhì)量效益競爭力， 家家有地、 戶戶種田的小規(guī)模經(jīng)營方式顯然無法適應(yīng)。從全球經(jīng)驗看，通過租地、 入股方式使土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)集中， 形成規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)是普遍做法。中國的 “三權(quán)分置” 制度設(shè)計， 在堅持農(nóng)村土地集體所有、 維護農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置， 在更多主體中得以分享， 為規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計， 2016 年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.79億畝， 占家庭承包耕地面積的35.1%， 流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達6789萬戶， 占承包農(nóng)戶總數(shù)的29.7%。上海、 江蘇、北京的土地流轉(zhuǎn)比重分別達到74.8%、 60.2%和60%。土地經(jīng)營權(quán)的行使由封閉到開放，推動了資源的優(yōu)化配置， 有利于提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益。
從弱勢到強勢。中國農(nóng)業(yè)大而不強， 不僅是 “四化同步” 發(fā)展的短腿， 在全球農(nóng)業(yè)競爭中也處于弱勢地位。農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易逆差多年居高不下， 進口油料、 糖料、 棉花、谷物等資源性農(nóng)產(chǎn)品品種多、 數(shù)量大， 對外依存度越來越高， 這固然與我們農(nóng)業(yè)資源稟賦有關(guān)， 更與人地資源配置不均衡相聯(lián)。因此， 提升中國農(nóng)業(yè)競爭力， 要在中國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品發(fā)展上做好文章。除了找準(zhǔn)中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的定位和突破口外， 通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)， 使土地向 “能種地、 愛種地” 的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，“三權(quán)分置”提供了相應(yīng)制度保障。通過經(jīng)營規(guī)模擴張產(chǎn)生規(guī)模效益， 通過結(jié)構(gòu)調(diào)整形成比較優(yōu)勢， 通過資源集約實現(xiàn)綠色發(fā)展， 使弱勢農(nóng)業(yè)成為強勢農(nóng)業(yè)是完全可能的。
構(gòu)建中國特色的農(nóng)村土地制度
創(chuàng)新永無止境。從 “兩權(quán)分離” 到 “三權(quán)分置”， 我們正在踐行和構(gòu)建具有鮮明中國特色的農(nóng)村土地制度， 中國的農(nóng)村土地制度安排凸顯出越來越明顯的制度績效， 完全可以成為全球范圍內(nèi)特別是人多地少的東亞國家和地區(qū)土地制度創(chuàng)新的成功范例。對此， 我們要有足夠的制度自信和道路自信，并為之付諸更多的努力。
強化學(xué)習(xí)借鑒。從全球經(jīng)驗看， 隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用， 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善， 提升農(nóng)業(yè)競爭力， 擴張土地經(jīng)營規(guī)模是共同取向。無論是資源稟賦豐富的美歐國家，抑或是資源稟賦相對稀缺的東亞國家和地區(qū)， 在各自土地所有制不變的前提下， 土地權(quán)利在不同主體間不斷細分， 并由不同主體分享是普遍現(xiàn)象， 特別是賦予使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)是共同經(jīng)驗。美歐日韓等國租地農(nóng)場越來越多， 通過租佃獲得的經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、 抵押、 再出租， 產(chǎn)權(quán)關(guān)系由 “重所有”到 “重使用” 轉(zhuǎn)變， 這對提高農(nóng)地的配置效率和規(guī)模效率無疑是成功的舉措， 也是提升農(nóng)業(yè)競爭力的必然選擇。我們完全可以學(xué)習(xí)借鑒， 從中獲取于中國農(nóng)地制度改革的有用經(jīng)驗。
強化模式總結(jié)。農(nóng)村土地 “三權(quán)分置”、 多元主體經(jīng)營在中國有著豐富的實踐模式。從最基本的表現(xiàn)看， 有通過將經(jīng)營權(quán)完全流轉(zhuǎn)給第三方的出租、 轉(zhuǎn)包、 入股等方式， 形成土地規(guī)模經(jīng)營模式； 也有將經(jīng)營權(quán)讓渡于第三方共同分享， 生產(chǎn)環(huán)節(jié)全部或部分委托生產(chǎn)性服務(wù)組織， 形成的托管半托管服務(wù)規(guī)模經(jīng)營模式。無論哪種方式， 都表現(xiàn)出降低單位生產(chǎn)成本、 有利于科技成果應(yīng)用、 規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險、 促進生產(chǎn)發(fā)展、 提高效益、 促進競爭力提升的制度績效， 四川農(nóng)業(yè)共營制、 安徽農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、 湖北沙洋模式等由于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、入股、 互換產(chǎn)生的土地經(jīng)營模式， 內(nèi)生著豐富的承包經(jīng)營權(quán)分解的制度內(nèi)涵， 是需要認真總結(jié)推廣的。
強化頂層設(shè)計。土地制度創(chuàng)新一直在中國農(nóng)村改革中扮演著最重要的角色。如何走出一條有中國特色并在全球范圍內(nèi)成為制度創(chuàng)新范例的道路， 需要在理念、 制度、政策三個層面強化頂層設(shè)計。既要有原則底線， 也要有制度設(shè)計， 不僅要考慮改革的總體目標(biāo)， 同時要規(guī)劃具體的實施路徑。基本思路是要始終堅持農(nóng)村土地集體所有， 體現(xiàn)社會主義公有制優(yōu)越性。需要認真研究如何鞏固和完善農(nóng)村土地公有制基礎(chǔ)， 農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、 承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界， 以及在工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化背景下， 承包農(nóng)戶如何退出承包地等重大問題。同時， 秉承因地制宜、分類推進的原則， 依據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展程度、 勞動力轉(zhuǎn)移情況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等多重因素， 積極探索經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多種形式。在推進農(nóng)地制度改革的實踐中， 探索無止境， 要保持足夠的歷史耐心。
（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報
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