——來自四川省珙縣的創(chuàng)新樣本
貧困山區(qū)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，對于構(gòu)建脫貧攻堅長效機制，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興具有十分重要的現(xiàn)實意義。但是，相較于其他地區(qū)，貧困山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟普遍薄弱，發(fā)展集體經(jīng)濟面臨的制約更多、難度更大，具體而言，面臨著六個方面的一般性困境：一是土地分戶經(jīng)營導(dǎo)致集體穩(wěn)定收入來源缺失。二是區(qū)位發(fā)展條件受限導(dǎo)致資源價值轉(zhuǎn)化不暢。三是利益關(guān)聯(lián)疏離導(dǎo)致集體內(nèi)生發(fā)展動能不足。四是村域之間界限分明導(dǎo)致發(fā)展空間拓展困難。五是多重政策統(tǒng)籌不足導(dǎo)致支持政策績效不高。六是改革進(jìn)程相對滯后導(dǎo)致制度建設(shè)不健全。如果上述問題不能有效加以破解，貧困山區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展必然難以突破重重困境，大面積“空殼村”的狀況很難得以有效扭轉(zhuǎn)。從已有的實踐來看，四川省宜賓市珙縣在集體經(jīng)濟發(fā)展中的成功探索值得總結(jié)和推廣。
實踐探索：珙縣尋找集體經(jīng)濟發(fā)展新路
珙縣位于烏蒙山扶貧開發(fā)片區(qū)，是四川省貧困山區(qū)縣的典型代表。2016年，在全縣243個行政村中，“空殼村”達(dá)168個，占比高達(dá)69.14%。面對集體經(jīng)濟發(fā)展的客觀現(xiàn)實和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，珙縣積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新路，到2018年，全縣集體經(jīng)濟收入從不足百萬猛增至千萬以上，并且全面消除集體經(jīng)濟空白村，實現(xiàn)全縣集體經(jīng)濟從無到有，由少到多的歷史性突破。同時，珙縣采取的一系列政策舉措和機制創(chuàng)新還有力地破解了貧困山區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的共同性困境。
以多種模式拓展為方向開辟收入來源。珙縣堅持以多維拓展集體經(jīng)濟發(fā)展模式為方向，為集體經(jīng)濟尋求到新的收入來源渠道。具體而言，除少數(shù)物業(yè)租賃等常規(guī)性發(fā)展模式之外，珙縣探索形成了以下四種創(chuàng)新模式：一是量化入股模式。集體經(jīng)濟組織將產(chǎn)業(yè)扶持資金等財政資金或財政項目、村集體單獨或聯(lián)合投資建成的生產(chǎn)道路、農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施折資，入股到新型經(jīng)營主體，集體經(jīng)濟組織按股分紅。二是服務(wù)創(chuàng)收模式。集體經(jīng)濟組織可為政府提供農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、環(huán)境保潔等社會化服務(wù)，也可為新型經(jīng)營主體提供勞務(wù)用工、土地流轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)管理等配套性服務(wù)，還可為農(nóng)民提供產(chǎn)前農(nóng)資供給、產(chǎn)中技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)后加工銷售等生產(chǎn)性服務(wù)。三是金融推動模式。整合涉農(nóng)財政資金600萬元設(shè)立村級集體經(jīng)濟發(fā)展基金，作為辦理農(nóng)商銀行開發(fā)的“金豬貸”的風(fēng)險補償金基金，農(nóng)村集體既可提取貸款額1%的擔(dān)保費用作為其收入，集體經(jīng)濟組織還可獲得生豬養(yǎng)殖利潤的1%-10%的收益。四是產(chǎn)業(yè)帶動型。由集體經(jīng)濟組織發(fā)展小型農(nóng)產(chǎn)品加工、光伏發(fā)電、花卉苗木等產(chǎn)業(yè)，并進(jìn)行自主運營，或由集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)前端的土地平整、設(shè)施建設(shè)及種苗栽培等，引進(jìn)大戶負(fù)責(zé)后期的運營管理，集體按股份分紅或固定金額形成收益。
以資源外引內(nèi)聚為關(guān)鍵釋放發(fā)展?jié)撃堋ｇ羁h通過用好財政、金融和社會資金“三種錢”，達(dá)到以政府資源撬動金融資源、以金融資源撬動社會資源的“雙輪驅(qū)動”，激活鄉(xiāng)村發(fā)展動能。一是發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用。對到農(nóng)村投資的企業(yè)進(jìn)行財政獎補。利用市財政設(shè)立的黨建發(fā)展基金，扶持村集體參股或興辦的從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游的企業(yè)、合作社等。二是撬動金融資本投入。推進(jìn)政銀擔(dān)合作項目，與中國郵儲銀行聯(lián)合開展“好農(nóng)貸”業(yè)務(wù)，到2018年10月，“好農(nóng)貸”累計擔(dān)保額達(dá)523萬元。三是促進(jìn)社會資本投入。開展財政資產(chǎn)投資收益扶貧，促進(jìn)社會資本流入。引進(jìn)溫氏集團、華西能源、亨博利牧業(yè)等多家重點龍頭企業(yè)。四是促進(jìn)內(nèi)外部資源對接。構(gòu)建“龍頭企業(yè)+村集體+貧困農(nóng)戶/普通農(nóng)戶”等經(jīng)營模式，以股權(quán)為紐帶，串聯(lián)新型經(jīng)營主體、集體、農(nóng)民等不同主體，將政府、市場主體、金融機構(gòu)的外部資源和土地、勞動力、生態(tài)等農(nóng)村內(nèi)部資源捆綁在一起，從而產(chǎn)生資源組合的裂變效應(yīng)，激活沉睡的資源資產(chǎn)。
以跨村聯(lián)營合作為手段擴大發(fā)展空間。珙縣打破村域行政界限，探索多村抱團、異地發(fā)展等發(fā)展模式。一是推動集體經(jīng)濟聯(lián)營合作。由各村級集體經(jīng)濟組織等額出資作為股本金，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級集體經(jīng)濟組織。如底洞鎮(zhèn)28個村（社區(qū)）各出資2萬元組建鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟股份合作社，開展食品生產(chǎn)與銷售、廣告位招租等村級集體因投入水平和能力限制而無法從事的經(jīng)營活動。二是推動集體經(jīng)濟異地發(fā)展。按照“小的依托大的、差的依托好的”的思路，探索集體異地發(fā)展模式，以“強村帶弱村”為手段消除集體經(jīng)濟空白村。如巡場鎮(zhèn)三合村引進(jìn)宜賓雅邦農(nóng)林科技發(fā)展有限公司打造蔬菜種植基地，聯(lián)合王家鎮(zhèn)福勝村、底洞鎮(zhèn)德利村等8個村整合資金50萬元入股基地，各村集體按照“保底+按股分紅”的方式獲取收益。
以扶持政策創(chuàng)新為重點強化發(fā)展支撐。珙縣創(chuàng)新政策支持體系，為集體經(jīng)濟發(fā)展提供全方位、系統(tǒng)化的政策支持。一是設(shè)置專項扶持政策。探索設(shè)立了村級集體經(jīng)濟發(fā)展兩項基金。二是增強扶持政策協(xié)同性。將農(nóng)村脫貧攻堅、基礎(chǔ)設(shè)施完善和集體經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合起來，量化財政產(chǎn)業(yè)扶貧資金，集體可按股份從扶貧產(chǎn)業(yè)的收益中提取一定比例，探索財政投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目建成后統(tǒng)一交由集體經(jīng)濟組織持有，并折資作為其與產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體合作的股本金。三是構(gòu)建綜合性政策體系。出臺專門意見，明確了扶持集體經(jīng)濟發(fā)展的財政、土地、稅費、金融共4大類，涉及財政補貼、建設(shè)用地指標(biāo)保障、土地整治、稅收優(yōu)惠減免、貸款貼息等12小項，涵蓋了集體經(jīng)濟發(fā)展政策需求的各方面，克服了政策支持的“木桶效應(yīng)”。
以配套制度建設(shè)為保障確保良性發(fā)展。珙縣推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，同步健全集體經(jīng)濟組織管理制度，從而做到集體經(jīng)濟發(fā)展與深化改革、制度建設(shè)相互協(xié)同與支撐。一是推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革。2017年，先期選擇底洞鎮(zhèn)小河村、仁義鄉(xiāng)桂香村、珙泉鎮(zhèn)永安村等3個具有典型性的村開展集體資產(chǎn)股份合作制改革試點，并將改革逐步擴散到全縣范圍。二是健全集體經(jīng)濟組織管理制度。在清產(chǎn)核資過程中，同步完善農(nóng)村集體“三資”管理，實行“一核查一登記一備案”制度。建立集體“三資”信息化監(jiān)管平臺，確保村級集體經(jīng)濟組織管理運行科學(xué)化、規(guī)范化。
重要啟示：珙縣樣本的創(chuàng)新價值
根據(jù)珙縣的實踐探索，其集體經(jīng)濟創(chuàng)新樣本的內(nèi)涵可概括為：以鄉(xiāng)村組織再造為引領(lǐng)，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級為支撐，以多元政策疊加為突破口，以內(nèi)部資源激活與外部要素集聚為關(guān)鍵點，實現(xiàn)貧困山區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展由小到大和由弱到強的突破性轉(zhuǎn)變。珙縣樣本的探索實踐成功回答了長期困擾著的“貧困山區(qū)是否有必要發(fā)展集體經(jīng)濟”“是否能夠發(fā)展集體經(jīng)濟”“如何加快發(fā)展集體經(jīng)濟”等三大重要問題。珙縣樣本證明了不僅在經(jīng)營性資產(chǎn)存量大、基礎(chǔ)條件優(yōu)越的發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊地區(qū)具備集體經(jīng)濟發(fā)展的潛力，而且在整體經(jīng)濟社會發(fā)展水平滯后、區(qū)位條件較差、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的貧困山區(qū)只要主動改革創(chuàng)新，選擇適宜的發(fā)展路徑，集體經(jīng)濟發(fā)展同樣可以大有可為，其經(jīng)驗啟示值得其他地區(qū)尤其是同類型地區(qū)參考借鑒。
重構(gòu)組織是貧困山區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)。以往的集體經(jīng)濟發(fā)展能人帶動模式往往會存在著能人資源稀缺、能人參與集體經(jīng)濟發(fā)展激勵不足、內(nèi)部人控制等三大缺陷。珙縣的實踐表明，通過有效的制度設(shè)計，發(fā)揮基層干部的率先垂范作用，可以有效地突破傳統(tǒng)的能人帶動模式，為集體經(jīng)濟發(fā)展注入強勁動能。
聚合要素是貧困山區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵突破。貧困山區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟要走開放性的道路，必須注重外部要素的吸納聚集，并使其與本地資源相融合，從而克服因發(fā)展要素短缺而無法實現(xiàn)對類型多樣、總量富足但布局分散的資源進(jìn)行有效整合的困境，實現(xiàn)各類資源資產(chǎn)的資本化和效率化，徹底激活發(fā)展?jié)撃堋?/p>
拓展路徑是貧困山區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟的必然選擇。貧困山區(qū)往往不具備發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟和物流經(jīng)濟的條件。而貧困山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟要實現(xiàn)突破性發(fā)展，必須選擇一條能夠發(fā)揮比較優(yōu)勢和具有區(qū)域特色的發(fā)展道路，通過多元模式拓展形成集體經(jīng)營性收入的持續(xù)性來源渠道，要重點聚焦成長空間大、最具競爭力的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。
提供服務(wù)是貧困山區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟的重要方面。當(dāng)前，貧困山區(qū)鄉(xiāng)村正發(fā)生著產(chǎn)業(yè)整體升級、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)多元化、經(jīng)營主體多元化三大轉(zhuǎn)折性變化，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織提供服務(wù)的需求得以增長，其在統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)動員等方面的先天組織優(yōu)勢不斷凸顯，為多元經(jīng)營主體提供服務(wù)可以成為貧困山區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟的重要方面。同時，集體經(jīng)濟組織還可以承接政府購買的公益性服務(wù)和為農(nóng)戶提供生產(chǎn)性服務(wù)。
打破村界是貧困山區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟的重要路徑。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟并不意味著一定要以原有的村級集體經(jīng)濟組織為單元進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，為了充分整合資源和優(yōu)勢互補，在健全內(nèi)部治理機制和利益分配制度基礎(chǔ)上，打破行政區(qū)域?qū)嵤┛绱迓?lián)合和異地發(fā)展，往往能為農(nóng)村集體經(jīng)濟帶來更為廣闊的發(fā)展空間。
創(chuàng)新政策是貧困山區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟的有效保障。貧困山區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展必須在繼續(xù)加大政策支持力度的基礎(chǔ)上，構(gòu)建多元政策資源的有效整合機制和系統(tǒng)性的政策支持體系。
推廣應(yīng)用：珙縣樣本的政策借鑒
汲取珙縣的創(chuàng)新做法和有益經(jīng)驗，促進(jìn)我國山區(qū)實現(xiàn)集體經(jīng)濟的更快發(fā)展，建議在更大范圍內(nèi)實施以下五個方面的政策措施。
創(chuàng)新組織管理模式。一是構(gòu)建有效激勵機制，通過“保底底薪+績效獎勵”的薪酬結(jié)構(gòu)、股權(quán)激勵等方式，對集體經(jīng)濟組織管理人員予以獎勵。二是發(fā)揮鄉(xiāng)村能人的帶動作用。促進(jìn)新鄉(xiāng)賢、農(nóng)民工、大學(xué)生、退伍軍人等各類鄉(xiāng)村精英人員回歸家鄉(xiāng)，構(gòu)建鄉(xiāng)村精英與集體經(jīng)濟組織的合作機制。三是完善集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理制度。加大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)力度和覆蓋面，保障農(nóng)民對集體事務(wù)的參與權(quán)利，構(gòu)建集體經(jīng)濟組織內(nèi)部清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、健全的治理結(jié)構(gòu)。
引聚外部發(fā)展要素。一是發(fā)揮財政資金的投資引導(dǎo)作用。鑒于貧困山區(qū)投資的高成本、高風(fēng)險特征，應(yīng)當(dāng)通過更大力度的財政獎補、稅收優(yōu)惠等激勵舉措引導(dǎo)社會資本流入。二是撬動金融資本投入。搭建好投融資平臺，采取貸款貼息、貸款擔(dān)保等方式引導(dǎo)金融資本投入。落實好農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資改革，撬動金融資本投入。三是引導(dǎo)社會資本流入。適度放寬社會資本的準(zhǔn)入門檻，允許社會資本在符合規(guī)劃、不損害農(nóng)民利益、不破壞生態(tài)的條件下進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。引導(dǎo)農(nóng)村集體發(fā)揮好投資洽談、矛盾協(xié)調(diào)、配套物業(yè)等服務(wù)功能，優(yōu)化投資環(huán)境。
拓展多元增收渠道。一是盤活農(nóng)村資源。構(gòu)建鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與集體經(jīng)濟發(fā)展的緊密銜接機制，明確集體經(jīng)濟組織在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色定位，在特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中創(chuàng)造形成集體經(jīng)營性收入來源。二是用好財政惠農(nóng)政策。鼓勵集體將財政扶持資金入股新型經(jīng)營主體，股份量化財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入并作為集體與產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體合作的股本金，形成集體的分紅收入。三是發(fā)展服務(wù)創(chuàng)收。允許集體經(jīng)濟組織承接政府購買服務(wù)，賦予集體經(jīng)濟組織直接承接基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資格。鼓勵集體經(jīng)濟組織發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，為農(nóng)民和新型經(jīng)營主體提供農(nóng)資供應(yīng)、技術(shù)指導(dǎo)、加工倉儲、營銷流通等服務(wù)。有條件的地區(qū)，可探索將集體經(jīng)濟組織打造成為綜合性服務(wù)供給商，提供集矛盾協(xié)調(diào)、勞務(wù)用工、物業(yè)管理等于一體的系統(tǒng)性配套服務(wù)。
探索跨區(qū)聯(lián)合發(fā)展。一是探索集體經(jīng)濟多村聯(lián)營制。鼓勵多個村集體經(jīng)濟組織通過等額出資的方式聯(lián)合成立多村合作的集體經(jīng)濟組織，以農(nóng)村股份合作社聯(lián)合社或土地股份合作社聯(lián)合社的組織形式促進(jìn)對多村資源的整合。二是鼓勵發(fā)展異地經(jīng)濟。鼓勵受生態(tài)保護(hù)限制、村內(nèi)資源匱乏或發(fā)展空間較小的村通過向外購置商貿(mào)店鋪、入股其他村集體或企業(yè)等異地置業(yè)、異地聯(lián)建方式，克服產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間限制。
優(yōu)化完善政策支持。一是設(shè)置集體經(jīng)濟發(fā)展專項支持政策。設(shè)置支持集體經(jīng)濟發(fā)展的專項基金，作為集體經(jīng)濟發(fā)展的啟動資金或貸款貼息、融資擔(dān)保資金。二是加強政策整合協(xié)同力度。將發(fā)展集體經(jīng)濟與發(fā)展產(chǎn)業(yè)、脫貧攻堅、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)、少數(shù)民族優(yōu)惠、革命老區(qū)發(fā)展等各類支持政策有機銜接起來，探索在完成專項政策目標(biāo)的同時同步促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑和辦法。三是強化綜合性政策支持。在繼續(xù)加大和優(yōu)化財政支持的同時，還要更有針對性地提供土地、稅費、金融等方面的支持政策。當(dāng)前，重點要加大土地政策支持力度，允許將實施土地整理、村莊整治節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先給予集體經(jīng)濟組織使用。
作者單位：四川省社會科學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報
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