內(nèi)容提要：城鄉(xiāng)一體化既有別于“城鎮(zhèn)化”，又有別于“新型城鎮(zhèn)化”，更區(qū)別于城市化。基于城鄉(xiāng)一體化的城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會平等性基礎(chǔ)上的差異性治理，客觀上要求在治理城市社會與鄉(xiāng)村社會進(jìn)程中，盡可能做到優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)同治理。無論是城市社會還是鄉(xiāng)村社會，都要在城鄉(xiāng)社會一體化歷史進(jìn)程中，接受政黨、國家和政府治理，亦即在“受治理”的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會從“分治”走向“協(xié)同”治理，直至未來城鄉(xiāng)社會的“相互”治理。在城鄉(xiāng)社會“互治”基礎(chǔ)上的“受治理”，從“分治”走向“協(xié)同”治理，并自覺順應(yīng)城鄉(xiāng)社會本身的發(fā)展規(guī)律。
關(guān)鍵詞：社會治理/城鄉(xiāng)一體化/城鄉(xiāng)社會/協(xié)同治理/相互治理
標(biāo)題注釋：國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“大時空視閾中的中國政治發(fā)展道路特色問題研究”(14AZZ001)；江蘇省社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路研究”(13ZZA001)；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心和江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程政治學(xué)研究資助項(xiàng)目。
導(dǎo)言：
圖1
注：圖1在政府與社會關(guān)系上呈現(xiàn)出縱向的上下非平等的垂直型治理關(guān)系；在社會內(nèi)部城鄉(xiāng)關(guān)系上呈現(xiàn)出橫向的平等的水平型治理關(guān)系。
本文探討的城鄉(xiāng)社會治理，主要指同一地域方位內(nèi)相互聯(lián)系的城市社會與鄉(xiāng)村社會的治理關(guān)系。筆者寄希望于通過城鄉(xiāng)社會內(nèi)部與外部治理因素，確保同屬于社會主義國家不同區(qū)域的城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理，共同實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會的共同發(fā)展。
二、城鄉(xiāng)社會治理：理論述評
基于社會治理原理，城鄉(xiāng)社會同樣存在“自治理”“他治理”“受治理”等三種狀態(tài)。既包括城鄉(xiāng)社會整體受到外界公權(quán)力，如國家、政府、政黨影響的“他治理”，也包括城鄉(xiāng)社會整體內(nèi)部的“自治理”，還包括城鄉(xiāng)社會整體與外圍國家、政府、政黨的“受治理”以及“互治”。鑒于很長時期以來，我國社會主要處于前工業(yè)化時期與工業(yè)化時期，社會治理往往更多地寓于社會統(tǒng)治與社會管理之中。在政治實(shí)踐過程中，顯現(xiàn)的是外圍國家、政府乃至政黨的“治理社會”，社會更多地顯示被動“他治理”狀態(tài)。隨著社會發(fā)展，特別是以工業(yè)化為標(biāo)志的生產(chǎn)力的社會發(fā)展，進(jìn)入工業(yè)化后期，直至后工業(yè)化社會，城鄉(xiāng)社會治理才會更多地走向主動“自治理”狀態(tài)。由于我國作為公權(quán)力的國家、政府與政黨，其利益的總體一致性，政府作為國家、政黨利益的執(zhí)行者，本質(zhì)上亦體現(xiàn)國家與政黨的利益。為研究方便起見，筆者把城鄉(xiāng)社會的外圍環(huán)境主要以廣義上的政府為分析對象。
由于中國傳統(tǒng)社會是一個十足的農(nóng)業(yè)社會，故圍繞鄉(xiāng)村治理有較豐富的學(xué)術(shù)成果，特別是從鄉(xiāng)村治理模式、治理結(jié)構(gòu)、治理主體、治理理論、治理困境與對策、治理機(jī)制等維度研究成果突出。從鄉(xiāng)村治理主體性維度而言，對鄉(xiāng)村治理“自治理”與“他治理”研究成果相對較多。
在鄉(xiāng)村治理“自治理”研究方面，國外學(xué)者馬克斯?韋伯認(rèn)為傳統(tǒng)中國的宗族凝聚力，防止世襲君主行政權(quán)力入侵，有組織的村莊自治與宗族勢力，保證鄉(xiāng)村治理平衡。杜贊奇認(rèn)為傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村治理依賴于各種地方組織，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及宗族觀念、民間宗教，共同形成“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。孔飛力認(rèn)為近代太平天國等內(nèi)亂導(dǎo)致的名流—紳士創(chuàng)辦的各種“民兵”團(tuán)練組織深刻地影響中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會權(quán)力格局，名流—紳士的鄉(xiāng)村治理，深刻影響著辛亥革命以來中國社會變遷。國內(nèi)學(xué)者張仲禮認(rèn)為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村基層治理依賴于鄉(xiāng)紳，徐勇同時認(rèn)為中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治理主體主要依賴土地、權(quán)力與聲望而運(yùn)行。狄金華通過“黑地”現(xiàn)象探尋鄉(xiāng)村“自治理”邏輯，認(rèn)為“黑地”是鄉(xiāng)土社會實(shí)踐空間、農(nóng)戶自我拓寬生存資源以及村組干部擺平內(nèi)部關(guān)系的重要自治空間[9]。張靜認(rèn)為，村莊是一種權(quán)威性自治而非代表性自治[10]。
在鄉(xiāng)村治理“他治理”研究方面，賀雪峰認(rèn)為，現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村治理基本結(jié)構(gòu)受村莊基本秩序狀況及其維系機(jī)制、村干部的角色與動力機(jī)制以及鄉(xiāng)村關(guān)系狀況等三個方面因素的影響，鄉(xiāng)村存在原生秩序型、次生秩序型、鄉(xiāng)村合謀型和無序型等四種鄉(xiāng)村治理模式。賀雪峰一方面強(qiáng)調(diào)農(nóng)村治理的“他治理”狀態(tài)，同時通過涂爾干意義上的“社會關(guān)聯(lián)”引申，亦強(qiáng)調(diào)村民自治是對村莊秩序內(nèi)生獲得的恰當(dāng)表達(dá)[11]。徐勇認(rèn)為，現(xiàn)代中國將“一盤散沙”的鄉(xiāng)土社會整合為高度組織化的政治社會，得益于政黨權(quán)力下鄉(xiāng)。政黨對鄉(xiāng)村政權(quán)的整合，引起的鄉(xiāng)村“他治理”狀態(tài)，是對鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)精英治理體制的替代。于建嶸認(rèn)為，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村是皇權(quán)、紳權(quán)、族權(quán)“自治理”與“他治理”共同作用的結(jié)果，傳統(tǒng)的保甲制度是維系皇權(quán)的體制內(nèi)制度，宗族與士紳統(tǒng)治是族權(quán)和紳權(quán)所聯(lián)系的鄉(xiāng)村內(nèi)生規(guī)則[12]。以血緣為紐帶的宗法家族制度是中國傳統(tǒng)農(nóng)村在社區(qū)組織、結(jié)構(gòu)、社會控制和農(nóng)民社會關(guān)系等“自治理”的最重要特征。以功名類、富人類和能人類組成的士紳是地方自治權(quán)威的代表者，他們使國家的行政權(quán)“他治理”與鄉(xiāng)村自治權(quán)“自治理”融為一體。李懷印認(rèn)為，傳統(tǒng)中國不僅是單向的服從支配關(guān)系，糧銀征收、契稅征收、黑地清查等鄉(xiāng)村微觀運(yùn)作環(huán)節(jié)，還體現(xiàn)出村內(nèi)精英與鄉(xiāng)民之間雙向互動過程。
在城市治理研究方面，學(xué)者對其關(guān)注主要集中于城市治理理論、治理模式、治理問題與挑戰(zhàn)、治理結(jié)構(gòu)、治理體系、治理規(guī)劃、治理中的公民參與等方面。囿于傳統(tǒng)中國屬于農(nóng)業(yè)社會，城市治理領(lǐng)域的研究相對于農(nóng)村治理領(lǐng)域而言，實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論相對滯后在某種程度上也存在。
從城市治理的主體性維度分析，城市治理研究理論亦可分為“自治理”與“他治理”。眾多學(xué)者在研究城市治理過程中，習(xí)慣把“自治理”與“他治理”過程相聯(lián)系。王佃利認(rèn)為，城市治理是“自治理”與“他治理”共同運(yùn)作的過程，必須基于政府部門、私營部門和非營利組織等三種利益主體的利益調(diào)整實(shí)現(xiàn)治理。政府通過行政組織系統(tǒng)整合利益，以確定性政治規(guī)則分配資源；私營部門基于價格組織供求分配資源；非營利組織通過價值與信念等協(xié)調(diào)利益與分配資源。不同利益主體的利益定位、利益關(guān)系和利益互動影響著城市治理[13]。黃國平認(rèn)為，改革開放前后城市治理模式迥然各異。改革開放前，主要以單位制為主、以街居制為輔的“他治理”模式。國家通過單位組織控制社會，實(shí)現(xiàn)社會秩序與國家統(tǒng)治。改革開放后，隨著“單位制”逐步解體，以社區(qū)為形式的城市“自治理”逐步興起[14]。城市治理過程中依托于國家治理下的社區(qū)治理，以社區(qū)黨工委、行政事務(wù)管理中心和社區(qū)代表委員會為核心的三重權(quán)力共同構(gòu)成城市基層“自治理”與“他治理”的治理架構(gòu)[15]。契約式的城市治理，資源稀缺性基礎(chǔ)上的利益指向?qū)е鲁鞘小白灾卫怼敝黧w間互動機(jī)制必須暢通無阻[16]。魯哲認(rèn)為，現(xiàn)代市民社會的城市治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是一個取代傳統(tǒng)權(quán)威統(tǒng)治的有機(jī)開放系統(tǒng)。“自治理”的民間組織與政府部門合作，共同承擔(dān)公共管理活動。市民社會的本身現(xiàn)代化將深刻影響城市治理結(jié)構(gòu)，市民社會的自主參與將部分取代政府管理職能[17]。孫榮等人從城市治理的行業(yè)協(xié)會、公益性民間組織、基金會、民辦非企業(yè)單位入手，揭示城市治理中的自治理組織運(yùn)作，并認(rèn)可城市政府、民間組織與企業(yè)多元主體上的互動是城市治理的未來趨勢。
目前，對城鄉(xiāng)社會治理的研究還相對較少，且主要集中于城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)、治理發(fā)展趨勢等領(lǐng)域，對城鄉(xiāng)社會“受治理”基礎(chǔ)上的“互治”研究則更少。隨著我國改革開放以來，鄉(xiāng)村治理與城市治理已然難以分割。城鄉(xiāng)社會的交融發(fā)展，傳統(tǒng)上單一的城市或者鄉(xiāng)村治理研究，難以適應(yīng)城鄉(xiāng)總體共同發(fā)展的時代要求。筆者認(rèn)為，在城鄉(xiāng)社會治理方面，決定中國城鄉(xiāng)社會發(fā)展的決定性因素并不在我們理念之中，應(yīng)當(dāng)回到具體的社會實(shí)踐中去，特別是回到多質(zhì)態(tài)的中國社會中。我國的農(nóng)村內(nèi)部村情差異明顯：既有東部、中部、西部地區(qū)的農(nóng)村，也有東部、中部、西部特大城市周圍近郊鄉(xiāng)村、遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村，還有中、小城市、小城鎮(zhèn)周圍近、遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村。由于不同地域自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會文化狀況、宗教信仰等方面差別，不同鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間治理矛盾的特殊性始終存在。同樣城市內(nèi)部由于域情的差異也顯現(xiàn)出極大的差異性，先不看東、中、西地區(qū)城市差異，且看城市層級分為直轄市、副省級城市、地級市、縣級市，與可能在試點(diǎn)基礎(chǔ)上形成的鎮(zhèn)級市，城市內(nèi)部差異也相當(dāng)明顯。盡管鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村的“村情”差異，城市與城市的“城情”差異明顯，但也不能同時否認(rèn)千奇百怪的鄉(xiāng)村與紛繁復(fù)雜的城市有共同的特點(diǎn)，即城市是由無數(shù)鄉(xiāng)村“眾星拱月”而形成。因此，我們暫時回避，不同鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間——鄉(xiāng)際或村際差異，城市與城市之間——城際差異，著重探討城鄉(xiāng)社會治理的共同性原理和原則。
三、城鄉(xiāng)社會治理：實(shí)踐探行
筆者認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，必須首先從城鄉(xiāng)各自社會以及關(guān)系出發(fā)。城鄉(xiāng)社會治理，既由城鄉(xiāng)社會各自“自治理”發(fā)展程度以及二者“受治理”程度所決定，又受到外圍“他治理”的政府角色影響。“他治理”的公權(quán)力政府，深刻影響著城鄉(xiāng)社會治理的進(jìn)程。
(一)城鄉(xiāng)社會治理的內(nèi)部萌動
市場、政府、城市與鄉(xiāng)村等四者共同建構(gòu)城鄉(xiāng)社會治理關(guān)系。自城市從鄉(xiāng)村孕育以來，鄉(xiāng)村與城市各自承擔(dān)不同職能，城市無法擺脫鄉(xiāng)村的“臍帶”，鄉(xiāng)村亦依靠城市而演進(jìn)。假設(shè)排除城鄉(xiāng)社會總體的“他治理”外圍政府干擾，我們可以初步考察，市場條件下城鄉(xiāng)社會治理的理想關(guān)系。
對于城鄉(xiāng)社會治理的關(guān)系認(rèn)知，我們試圖嘗試一種市場交換分析模型，利用社會發(fā)展“互治”原理，把鄉(xiāng)村與城市作為社會分工后的相互依賴主體進(jìn)行分析。基于城鄉(xiāng)依賴關(guān)系，探尋城鄉(xiāng)社會優(yōu)勢資源，通過優(yōu)勢資源效用發(fā)揮，以表明城鄉(xiāng)社會治理關(guān)系的應(yīng)然與實(shí)然。影響城鄉(xiāng)社會治理關(guān)系的城鄉(xiāng)兩大主體間，城市總體呈現(xiàn)工業(yè)型為主的社會風(fēng)貌；鄉(xiāng)村總體呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)型為主的自然風(fēng)貌。城市工業(yè)活動在資本、技術(shù)方面占據(jù)相對優(yōu)勢，鄉(xiāng)村在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、空間方面占據(jù)相對優(yōu)勢。對于鄉(xiāng)村與城市社會優(yōu)勢資源的選擇還有諸多，如勞動力資源差異、歷史資源差異等，但是總體上城鄉(xiāng)分別各自具備優(yōu)勢資本資源、優(yōu)勢技術(shù)資源與優(yōu)勢農(nóng)業(yè)資源、優(yōu)勢空間資源。為探究鄉(xiāng)村與城市社會優(yōu)勢資源及其關(guān)系，我們初步建構(gòu)了城鄉(xiāng)社會優(yōu)勢資源交換圖譜，見圖2。
圖2 城鄉(xiāng)社會優(yōu)勢資源交換圖譜
注：→表示鄉(xiāng)村社會優(yōu)勢資源對城市社會優(yōu)勢資源的作用；表示城市社會優(yōu)勢資源對鄉(xiāng)村社會優(yōu)勢資源的反哺作用；表示城鄉(xiāng)各自社會優(yōu)勢資源的其他方面。
如圖2所示，人類社會由城鄉(xiāng)兩部分組成。其中城市處于工業(yè)文明主體，體現(xiàn)出“有機(jī)團(tuán)結(jié)”，抑或“生物團(tuán)結(jié)”的態(tài)勢，其占據(jù)著技術(shù)資源與資本資源的資源優(yōu)勢，且其兩大優(yōu)勢社會資源可協(xié)調(diào)促進(jìn)。資本聚集可為技術(shù)創(chuàng)新提供基礎(chǔ)，技術(shù)亦可使資本積聚加快。城市分別依賴鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)資源、空間資源為其工業(yè)發(fā)展提供原料與空間。城市優(yōu)勢技術(shù)資源為鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)資源提供技術(shù)支撐與保障；城市技術(shù)資源、資本資源的運(yùn)作對鄉(xiāng)村空間產(chǎn)生依賴，促成鄉(xiāng)村空間資源價值提升。鄉(xiāng)村處于農(nóng)業(yè)文明主體，鄉(xiāng)村更多地體現(xiàn)為“機(jī)械團(tuán)結(jié)”或者說“物理團(tuán)結(jié)”，鄉(xiāng)村占據(jù)優(yōu)勢農(nóng)業(yè)資源與空間資源。鄉(xiāng)村的優(yōu)勢空間資源與農(nóng)業(yè)資源分別為城市技術(shù)資源與資本資源發(fā)揮效用提供場所與原料。通過城鄉(xiāng)優(yōu)勢社會資源基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)互為依賴，城鄉(xiāng)之間并不存在孰優(yōu)孰劣。城市可通過技術(shù)與資本對鄉(xiāng)村制約，鄉(xiāng)村可通過農(nóng)業(yè)資源與空間資源制約城市[18]。只要提供平等的市場平臺、市場機(jī)制、市場空間，城鄉(xiāng)之間優(yōu)勢資源要素平等交換，城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢資源在市場上通過自由競爭與自由交換實(shí)現(xiàn)配置，城鄉(xiāng)社會治理關(guān)系就可以保證差異性基礎(chǔ)上的優(yōu)勢互補(bǔ)、平等共存，城鄉(xiāng)社會“互治”基礎(chǔ)上的“受治理”就可以實(shí)現(xiàn)。然而，在一段時期內(nèi)，城鄉(xiāng)由于各自內(nèi)部的市場性差異，城鄉(xiāng)社會外圍公權(quán)力等因素的干擾，反映城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢社會資源的價值規(guī)律無法通過供給機(jī)制、價格機(jī)制、競爭機(jī)制充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。特別是在城市與鄉(xiāng)村各自對對方的“他治理”方面，城市相對于鄉(xiāng)村更能充分利用市場機(jī)制發(fā)揮自身優(yōu)勢資源效用，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會治理關(guān)系，既非對稱也非平等、平衡，相對于城市對農(nóng)村的“他治理”，農(nóng)村對城市的“他治理”又顯得相對被動。
(二)城鄉(xiāng)社會治理的外部干擾
城鄉(xiāng)社會治理總體上屬于人類社會治理的一個領(lǐng)域，城鄉(xiāng)社會治理服從服務(wù)于人類社會治理發(fā)展規(guī)律。在城鄉(xiāng)社會治理關(guān)系方面，城市的市場程度較高，社會性基礎(chǔ)上的“生物團(tuán)結(jié)”，相對于鄉(xiāng)村的自然性基礎(chǔ)上的“物理團(tuán)結(jié)”，更有利于城市的優(yōu)勢資源作用效用發(fā)揮。自人類社會工業(yè)化以來，城市社會的優(yōu)勢社會資源效用更容易體現(xiàn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會治理關(guān)系與人類社會的工業(yè)化進(jìn)程顯著相關(guān)，甚至在某種程度上，不平衡的城鄉(xiāng)社會“他治理”關(guān)系，與處于被動狀態(tài)的城鄉(xiāng)社會各自優(yōu)勢資源所發(fā)揮的市場效用有關(guān)。自文明產(chǎn)生以來，生產(chǎn)力的發(fā)展進(jìn)程史，在很大程度上是由工業(yè)化發(fā)展程度所體現(xiàn)，而社會工業(yè)化發(fā)展程度又深刻影響城鄉(xiāng)社會市場機(jī)制作用發(fā)揮。
筆者根據(jù)人類社會總體工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程，繪制了人類社會的城鄉(xiāng)關(guān)系的總體歷時態(tài)圖譜。人類社會城鄉(xiāng)治理關(guān)系總體呈現(xiàn)從“一元”共生向“二元”對立再向“一元”融合方面發(fā)展(更高社會發(fā)展階段)的趨勢。其中，在城鄉(xiāng)“二元”對立的私有制歷史階段，鄉(xiāng)村往往處于“主體”但處處“被動”的地位，而城市往往處于“主導(dǎo)”但處處“主動”的地位。筆者把在私有制的人類歷史發(fā)展階段、工業(yè)革命之前的緩慢工業(yè)化階段定性為工業(yè)化前期階段。把人類社會第一次工業(yè)化直至工業(yè)化成為整個社會國民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，且城鄉(xiāng)差距開始縮小某個歷史節(jié)點(diǎn)作為工業(yè)化中期來分析，把工業(yè)化中期階段之后直至城鄉(xiāng)對立趨于徹底消滅的歷史階段作為工業(yè)化后期階段。把工業(yè)化前期階段的社會階段定性為前工業(yè)化時期，把城鄉(xiāng)對立消滅，實(shí)現(xiàn)“一元”融合之后的歷史階段定性為后工業(yè)化時期。基于以上區(qū)分，從而繪制出城鄉(xiāng)關(guān)系歷時態(tài)發(fā)展態(tài)勢圖，如圖3所示。
圖3 城鄉(xiāng)關(guān)系歷時態(tài)發(fā)展態(tài)勢圖
注：代表城市 代表鄉(xiāng)村
按照圖3所示，前工業(yè)化時期，城鄉(xiāng)對立關(guān)系基本或幾乎不存在。工業(yè)化初期開始形成城鄉(xiāng)二元對立，隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)開始逐步顯現(xiàn)、拉大直至在工業(yè)化中期階段達(dá)到頂峰。城鄉(xiāng)“二元”矛盾對立在工業(yè)化中期進(jìn)入高峰以后，開始逐步尋求緩解，直至城鄉(xiāng)“二元”對立矛盾在工業(yè)化后期階段逐步趨于消亡。人類社會后工業(yè)化時期，城鄉(xiāng)二元治理矛盾逐步消除。城鄉(xiāng)關(guān)系的這種歷時態(tài)發(fā)展態(tài)勢，充分說明，工業(yè)化時期城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)有其歷史必然性與歷史階段性的特點(diǎn)。工業(yè)化階段，城市通過自身優(yōu)勢資源效用發(fā)揮主導(dǎo)工業(yè)化進(jìn)程，城市始終處于城鄉(xiāng)關(guān)系的強(qiáng)勢地位。這是人類社會發(fā)展階段過程中的“應(yīng)然規(guī)律”。工業(yè)化進(jìn)程的城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展進(jìn)程展示了生產(chǎn)力的發(fā)展水平，根據(jù)生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的社會發(fā)展規(guī)律，表征生產(chǎn)力發(fā)展特征的工業(yè)化決定了城鄉(xiāng)治理關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢。城鄉(xiāng)關(guān)系的決定因素除了表征生產(chǎn)力發(fā)展程度的工業(yè)化之外，還取決于社會制度及其相聯(lián)系的不同社會制度的價值取向。自從私有制產(chǎn)生以來，在城鄉(xiāng)治理中，由于政府棲居于城市，在城鄉(xiāng)不平衡的城鄉(xiāng)社會“他治理”關(guān)系中起著推波助瀾的作用，所謂“屁股決定腦袋”就是這個道理。且城市對鄉(xiāng)村的相對優(yōu)勢，隨著奴隸社會、封建社會、資本主義社會的發(fā)展進(jìn)程而不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)治理二元矛盾在資本主義條件下達(dá)到頂峰。恩格斯曾指出，資本主義社會，“導(dǎo)致城鄉(xiāng)中產(chǎn)階層的破產(chǎn)。使有產(chǎn)者與無產(chǎn)者的鴻溝更加加大了，使得普遍的不安定成為社會的正常狀態(tài)”[19]。
在西方資本主義發(fā)展的過程中，由于其深刻地體會到國內(nèi)城鄉(xiāng)治理二元矛盾對資本主義的沖擊，資本主義國家為了自我矛盾的解決緩和，采取了掠奪殖民地，轉(zhuǎn)移國內(nèi)城鄉(xiāng)矛盾到海外殖民地的方式。資本主義國家通過數(shù)百年殖民掠奪、商業(yè)欺詐、對國外弱小國家的壓榨等措施，換來的是其城鄉(xiāng)自身關(guān)系的相對和解，也弱化了其自身在資本主義階段本應(yīng)劇烈顯現(xiàn)的城鄉(xiāng)二元矛盾。進(jìn)入現(xiàn)代社會，資本主義國家仍然通過自身在資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢，通過所掌控的跨國公司等組織，以控制國際市場各種資源的價格來尋求自身城鄉(xiāng)治理矛盾的進(jìn)一步緩和。一般來說，西方資本主義國家的城鄉(xiāng)社會關(guān)系譜系途徑，不適用于后發(fā)國家，尤其是不適用于后發(fā)的以社會主義為價值定向發(fā)展的國家。
不平衡規(guī)律是人類社會發(fā)展的普遍規(guī)律。當(dāng)部分國家在比較特殊的內(nèi)外環(huán)境中開始進(jìn)入社會主義社會階段，一方面，社會主義國家生產(chǎn)力的高度發(fā)展為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的緩解提供了可能與條件；另一方面，社會主義的價值與制度取向也在尋求著優(yōu)化城鄉(xiāng)治理關(guān)系的有效途徑，處理好鄉(xiāng)村與城市、市場與政府關(guān)系，逐步使城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理成為可能。
四、城鄉(xiāng)社會治理趨勢：從“分治”走向“協(xié)同”
我國不同時期城鄉(xiāng)社會治理發(fā)展的歷時態(tài)規(guī)律，基本符合人類城鄉(xiāng)治理關(guān)系的普遍規(guī)律，即從“一元”共生向“二元”對立再向“一元”(更高社會發(fā)展階段)融合發(fā)展演進(jìn)。且在私有制產(chǎn)生的奴隸社會、封建社會，城鄉(xiāng)關(guān)系的二元化狀態(tài)始終存在。城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的最終依賴力量是生產(chǎn)力的發(fā)展水平，但我國城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展也有其歷史進(jìn)程的特殊性。我國經(jīng)歷過最長久繁榮的封建社會，封建社會處于外圍狀態(tài)的政府為平衡城鄉(xiāng)治理中的城市強(qiáng)勢地位，依照士農(nóng)工商的政治原則，強(qiáng)調(diào)重本抑末，盡量壓低城市商人的政治地位[20]，以此達(dá)到政治身份與經(jīng)濟(jì)身份分離的方式，在一定程度上抑制了城鄉(xiāng)二元差別，但同時這種主觀的壓制城市商業(yè)發(fā)展的方式，也導(dǎo)致我國近代生產(chǎn)力發(fā)展重要標(biāo)志的工業(yè)化發(fā)展的相對滯后，反而延宕或推延了城鄉(xiāng)社會二元對立關(guān)系的歷史進(jìn)程。
直到1840年以后突然遭遇西方資本主義的野蠻剝削與壓迫，被迫停滯在百年半殖民地半封建社會歷史階段。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，穿越過資本主義社會歷史階段，直接過渡到社會主義初級階段。自從進(jìn)入社會主義初級階段以來，一方面，從生產(chǎn)關(guān)系的角度表明，我國已經(jīng)進(jìn)入社會主義；另一方面，社會主義初級階段的生產(chǎn)力發(fā)展水平，也同時決定了我國還只能是“不夠格的社會主義”。對于我國當(dāng)時生產(chǎn)力的狀況，毛澤東形象地說當(dāng)時“90%左右的經(jīng)濟(jì)生活停留在古代”[21]，還相當(dāng)落后。由于在城鄉(xiāng)社會治理關(guān)系方面，起最終決定作用的是社會生產(chǎn)力，這就決定了我國社會主義初級階段的城鄉(xiāng)二元對立歷史階段的必然性，而且這種歷史必然性也無法通過主觀意志直接跨越或取消。
囿于我國已經(jīng)進(jìn)入社會主義初級階段，在處理國家內(nèi)政外交方面的社會主義價值指向原則，決定了不能像西方資本主義國家那樣，采取對外轉(zhuǎn)移城鄉(xiāng)矛盾的方式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理矛盾的緩解。工業(yè)化中期進(jìn)程中產(chǎn)生的城鄉(xiāng)社會治理二元矛盾加劇的必經(jīng)階段，只能通過國內(nèi)發(fā)展來消化。
新中國成立以來，城鄉(xiāng)二元社會矛盾的強(qiáng)化，一方面，受制于工業(yè)化進(jìn)程的“社會自發(fā)”的影響；另一方面，也與城鄉(xiāng)社會外圍“他治理”的政府治理政策失當(dāng)因素有關(guān)。在某種程度上，在一定時期內(nèi)公權(quán)力的政府，在城鄉(xiāng)社會治理矛盾中發(fā)揮了負(fù)面強(qiáng)化作用。新中國成立初期的政府，急需擺脫國內(nèi)外安全環(huán)境的壓力，要求必須迅速加快擺脫工業(yè)化進(jìn)程的困境，于是采取了對鄉(xiāng)村農(nóng)產(chǎn)品的價格管制(如擴(kuò)大工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差)的方式為城市工業(yè)化進(jìn)程讓路的思路。這一方面使國家通過畸形的快速工業(yè)化，建立了獨(dú)立自主的工業(yè)體系，但也導(dǎo)致鄉(xiāng)村優(yōu)勢社會資源價值的長期扭曲。由于城鄉(xiāng)差距的明顯，造成了城市人口迅猛增長的速度超過糧食的增長速度，為限制過多過快的人口進(jìn)入城市，繼而又采取了以城鄉(xiāng)戶籍為核心、分配保障制度等一系列二元經(jīng)濟(jì)社會分割體制。二元分割的經(jīng)濟(jì)社會體制，進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)二元的社會流動，影響了城鄉(xiāng)社會各自優(yōu)勢社會資源平等的市場交換，影響了城鄉(xiāng)社會二元矛盾的緩解。
改革開放以來，我國逐步放松了新中國成立初期采取的城鄉(xiāng)二元固化政策，尤其在改革開放初期到20世紀(jì)80年代中期階段，通過農(nóng)民糧食增收擺脫貧困的方式，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元矛盾的部分緩解。隨著黨的十二屆三中全會，國家改革重心由農(nóng)村向城市的逐步轉(zhuǎn)移，鑒于城鄉(xiāng)二元“分治”對社會秩序與社會發(fā)展的持續(xù)侵蝕，城鄉(xiāng)社會從“分治”走向“協(xié)同治理”②的時代呼之欲出。
城鄉(xiāng)一體化的過程是逐漸縮小城鄉(xiāng)差距傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變，農(nóng)民變市民的過程。其宗旨在于解決農(nóng)村問題，途徑是以城帶鄉(xiāng)[22]。新世紀(jì)以來，國家加大了城鄉(xiāng)協(xié)同治理力度，從2004年開始，每年的中央一號文件都側(cè)重于鄉(xiāng)村問題的主題關(guān)注，為城鄉(xiāng)協(xié)同治理的短板——鄉(xiāng)村發(fā)展尋找出路。尤其是黨的十八大以來，中央城鎮(zhèn)化工作會議，黨的十八屆三中全會、四中全會、五中全會精神，多次提及城鄉(xiāng)社會治理。中央提出要把工農(nóng)、城鄉(xiāng)作為整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面的相互融合與發(fā)展[23]。在推進(jìn)城鄉(xiāng)社會治理過程中，“從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)”。“要注意處理好市場和政府的關(guān)系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境等方面的職能”[24]。
結(jié)合中央精神，筆者以為在城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理方面，通過市場機(jī)制激發(fā)城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢資源實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互治是方向所在。政府既要確保市場在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用，又要立足于確保城鄉(xiāng)優(yōu)勢社會資源公平的市場交換制度環(huán)境。城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理的最終實(shí)現(xiàn)依賴于以工業(yè)化為標(biāo)志的社會生產(chǎn)力的發(fā)展。城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)一體化必須與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)。在現(xiàn)有條件下“政府更好作用的發(fā)揮”應(yīng)當(dāng)主要基于構(gòu)建城鄉(xiāng)優(yōu)勢社會資源的平等交換，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、公共服務(wù)均等化、居民收入均衡化、要素配置合理化，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化等方面。在城鄉(xiāng)一體化中的城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理方面，政府更多地應(yīng)當(dāng)補(bǔ)齊短板，確保鄉(xiāng)村優(yōu)勢空間資源與優(yōu)勢農(nóng)業(yè)資源的效用得到充分的市場價值體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)政府行為的正當(dāng)性與城鄉(xiāng)人民需求的合理性的有機(jī)結(jié)合。
城鄉(xiāng)一體化中的城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理，要真正做到從“分治”走向“協(xié)同”，必須依托于我國現(xiàn)實(shí)社會國情。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會資源優(yōu)勢互補(bǔ)的“受治理”過程中，必須尊重城鄉(xiāng)社會平等性基礎(chǔ)上的差異性。城鄉(xiāng)社會的平等差異性客觀要求：治理城市社會與鄉(xiāng)村社會要盡可能做到優(yōu)勢互補(bǔ)，協(xié)同治理；無論是治理城市社會還是鄉(xiāng)村社會，都要充分利用市場規(guī)律與發(fā)揮“政府自覺”。從“分治”走向“協(xié)同”治理，是順應(yīng)城鄉(xiāng)本身發(fā)展規(guī)律的必由之路。
注釋：
①文中提到的“他治理”“受治理”“自治理”“互治理”，在某種程度上，可以說是我們基于治理原理及原則提出的原創(chuàng)性學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。
②本文所述協(xié)同治理與協(xié)作治理、合作治理、共同治理，甚至相互治理都有細(xì)微的區(qū)別，本文不在此贅述，皆把其視為一個層面問題。
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作者簡介：喬耀章(1954- )，男，江蘇江都人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，從事政府理論與實(shí)踐研究。江蘇 蘇州 215021；鞏建青(1986- )，男，山西靜樂人，蘇州市職業(yè)大學(xué)教育與人文學(xué)院助教，博士研究生，從事社會治理理論研究。江蘇 蘇州 215104
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2016年3期
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