近年來，世界糧食形勢的嚴峻，已經(jīng)引起中國政府的高度重視。黨的十七大明確提出了“確保國家糧食安全”的要求。國務(wù)院2008年7月2日討論通過的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》，進一步明確了關(guān)于糧食生產(chǎn)的具體目標。同時，近幾年的中央一號文件都將糧食安全擺在十分重要的位置。
爭議：中國糧食安全的多重思考
1992年中國政府在薩烏馬國際會議上提出了糧食安全的概念，認為糧食安全是指“能夠有效地提供全體居民以數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量達標的包括糧食在內(nèi)的各種食物”。國內(nèi)學(xué)者對糧食安全問題也進行了廣泛的關(guān)注，并形成不同的觀點。林毅夫和蔡昉從比較優(yōu)勢與貿(mào)易利益的角度對中國糧食戰(zhàn)略提出反思，認為過分強調(diào)糧食自給自足會影響農(nóng)業(yè)資源的配置效率；黃季琨則在總結(jié)和評估中國糧食生產(chǎn)增長過程的基礎(chǔ)之上對中國未來25年內(nèi)糧食供給、需求和貿(mào)易的發(fā)展趨勢做了綜合的論證，并提出了“口糧安全”的概念；盧鋒指出中國長期以來在糧食問題上存在過分強調(diào)自給自足的“泛政治化”認識誤區(qū)，認為中國未來在保持基本的糧食生產(chǎn)能力的前提下，應(yīng)實行較為自由化的農(nóng)產(chǎn)品和糧食貿(mào)易體制；潘巖認為中國糧食安全的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，糧食消費需求呈剛性增長，而耕地、水資源等對糧食生產(chǎn)的約束將日益突出，國家糧食安全面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。同時，國內(nèi)學(xué)者從不同的視角提出了關(guān)于確保國家糧食安全的觀點：朱希剛對中國糧食供需平衡問題的研究，重點分析了中國糧食生產(chǎn)潛力及其實現(xiàn)途徑；而柯炳生、王德文等則對中國國內(nèi)糧食市場及政策做了全面的回顧與剖析，并指出應(yīng)實現(xiàn)基本機制市場化；丁聲俊等認為，糧食安全涉及需求者、需求時間、產(chǎn)地來源、所需糧食、糧食數(shù)量與質(zhì)量以及購買力六個要素；翟虎渠等提出糧食安全應(yīng)當(dāng)包括數(shù)量安全、質(zhì)量安全和生態(tài)安全；陳錫文從生產(chǎn)、流通、儲備、進出口以及低收入人口的定向補貼五個方面來理解糧食安全；蔡昉認為經(jīng)濟發(fā)展進入“劉易斯轉(zhuǎn)折”之后，中國的糧食生產(chǎn)與發(fā)展面臨激勵機制的轉(zhuǎn)換，應(yīng)適時提出主動的糧食安全戰(zhàn)略；等等。
國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于糧食安全問題存在兩種截然對立的觀點。一種觀點否定國家糧食安全問題的存在，認為即使存在糧食安全隱患，也是由于供給渠道不暢。如茅于軾認為中國歷史上出現(xiàn)的饑荒是由于市場機制不能發(fā)揮作用，中國不能因為糧食安全這個并不存在的問題而延滯中國的工業(yè)化進程。另一種觀點認為中國的糧食安全存在極大的隱患，如周立、楊學(xué)祥、王磊等認為國際上的一些國家挾糧食而扼制其他國家已經(jīng)成為一種常見的現(xiàn)象，認為糧食生產(chǎn)不能遵循國際分工的比較優(yōu)勢原理，而應(yīng)該遵循國家的安全戰(zhàn)略。
形勢：中國糧食安全不容樂觀
糧食是一種特殊商品，具有準公共物品的性質(zhì)，而且隨著社會、政治、經(jīng)濟的發(fā)展，糧食的功能不斷擴展，其價值的評估將更加復(fù)雜，但一個基本共識是，糧食的可獲取性是現(xiàn)代社會人們的一種基本生活權(quán)利，糧食的這個社會屬性主要是通過糧食安全這個概念揭示出來的。隨著工業(yè)化與城市化的進一步發(fā)展，人們越來越認識到農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為制約國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和制約因素，糧食問題日益嚴峻。這由糧食屬性決定：（1）糧食供給的價格彈性大，需求的價格彈性小，是一種特殊商品；（2）糧食是國民經(jīng)濟戰(zhàn)略物質(zhì)，是整個社會成員賴以生存的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品；（3）在現(xiàn)有的條件下，糧食既是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，又是多功能產(chǎn)品；（4）在現(xiàn)有的國際競爭格局中，糧食已經(jīng)成為國際戰(zhàn)略物品，成為國與國之間利益博弈的重大籌碼；（5）農(nóng)業(yè)包括糧食具有食品保障、原料供給、生態(tài)保護、觀光休閑、文化傳承等功能，為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展做出了巨大貢獻，對糧食產(chǎn)業(yè)不能簡單地拿經(jīng)濟指標來衡量。
以美國為首的少數(shù)發(fā)達國家不斷發(fā)展糧食生產(chǎn)的擴張能力，通過高補貼政策、高技術(shù)支撐、高資本控制、高市場操縱等手段，迫使多數(shù)非發(fā)達國家的糧食生產(chǎn)能力不斷下降，將糧食作為世界經(jīng)濟戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略“核武器”，操縱糧價作為轉(zhuǎn)移經(jīng)濟危機和打擊新興經(jīng)濟體的最有效手段。面對這樣的國際新形勢，在國內(nèi)絕對耕地面積萎縮，實際播種面積減少，科技支撐能力不足，水利基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，農(nóng)民“斷代”現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，農(nóng)民種糧積極性難以提高等問題客觀存在的背景下，中國的糧食安全形勢不容樂觀。
戰(zhàn)略：如何保證中國的糧食安全
如何保證中國的糧食安全？我們認為應(yīng)實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變，即從局部性的糧食安全向全局性的國家安全轉(zhuǎn)變，從被動性糧食安全向主動性糧食安全轉(zhuǎn)變，從單純的糧食安全向提升國家的全球競爭力轉(zhuǎn)變，從強調(diào)糧食生產(chǎn)向同時促進農(nóng)民增收轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略的改變，關(guān)鍵是提高糧食的綜合生產(chǎn)能力，前提是要保證農(nóng)民能夠從種糧中得到比較收益，而提高種糧效益無非是靠價格和補貼。一方面，政府補貼的推動力要通過市場價格的原動力起作用，另一方面，市場的價格原動力需要政府補貼的推動力來激發(fā)。市場激勵需要政府的政策配套才能走得更遠，而政府的政策必須得到市場的激勵才能可持續(xù)發(fā)展。具體要從兩個方面著手：一是創(chuàng)新政府對糧食綜合生產(chǎn)能力的推動力。要加大對農(nóng)田基本建設(shè)的法定投入，確保糧食的基本生產(chǎn)能力；優(yōu)化組合糧食生產(chǎn)補貼的長效政策，確保糧食的市場競爭能力；構(gòu)建農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的替代機制，確保糧食生產(chǎn)方式的更新能力；維護農(nóng)民市場競爭中的平等地位，確保糧食的持續(xù)生產(chǎn)能力；提升傳統(tǒng)的食品體系和品種結(jié)構(gòu)，確保糧食的多樣化生產(chǎn)能力。二是激活市場對糧食綜合生產(chǎn)能力的原動力。要將“政府要糧和農(nóng)民發(fā)財”統(tǒng)一起來，形成調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的長效機制；發(fā)揮價格信號對資源配置的誘導(dǎo)作用，完善糧食最低保護價的定價機制；調(diào)動農(nóng)民和企業(yè)多方參與糧食儲備的積極性，構(gòu)建面向世界的糧食儲備體系；推進糧食流通產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)，強化糧食在世界市場的戰(zhàn)略競爭能力。
面對國內(nèi)外糧食安全形勢的新變化，只有把僅僅滿足于國內(nèi)需求的“口糧農(nóng)業(yè)”上升為服務(wù)于國家全球競爭的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，實行高財政補貼政策以支撐強大的糧食生產(chǎn)能力，從而將強有力的糧食生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)化為強有力的國際市場競爭優(yōu)勢，才能真正掌握中國糧食安全的主動權(quán)。
（作者單位：湖南省社會科學(xué)院）
來源：中國社會科學(xué)報2010-2-9
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