改革開放以來，開發(fā)區(qū)模式創(chuàng)造了顯著的經(jīng)濟績效，但也面臨土地供應(yīng)、公共服務(wù)、廉政風(fēng)險等多方面壓力，隨著中國經(jīng)濟調(diào)速換擋，開發(fā)區(qū)治理模式須繼續(xù)轉(zhuǎn)型。浙江省“特色小鎮(zhèn)”的創(chuàng)建經(jīng)驗可作為未來開發(fā)區(qū)模式轉(zhuǎn)型升級之借鑒。
“特色小鎮(zhèn)”是對治理要素的綜合利用。“總面積3平方公里左右、核心區(qū)面積1平方公里左右”的特色小鎮(zhèn)，不可能像過去開發(fā)區(qū)建設(shè)那樣采用“攤大餅”的方式，通過粗放型經(jīng)營推高經(jīng)濟總量。特色小鎮(zhèn)的“特”，必須從創(chuàng)新中尋求、從資源優(yōu)化重組中尋求，最終形成自身的競爭優(yōu)勢。特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略是真正意義上的“底層要素創(chuàng)新”，也有力破解了傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)模式遭遇的“土地瓶頸”。
“特色小鎮(zhèn)”能有效回應(yīng)多元化公共服務(wù)訴求。開發(fā)區(qū)模式秉持的是一種典型的發(fā)展型政府邏輯，經(jīng)濟成長指標(biāo)是開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的中心任務(wù)，其公共政策難以反映、平衡日益多元化群體的差異化訴求?！疤厣℃?zhèn)”建設(shè)則把企業(yè)、創(chuàng)業(yè)人員、旅游者、本地居民等不同群體、不同層次公共服務(wù)需求融為一體，相互補強和增進。特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略實現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展成就迅速轉(zhuǎn)向社會建設(shè)成果，使全體社會民眾可以更快分享經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)成長帶來的好處，真正實現(xiàn)“人本”意義上的產(chǎn)城融合。
“特色小鎮(zhèn)”理順了政府、市場與社會的關(guān)系。“開發(fā)區(qū)”模式下“管委會－公司”的組織架構(gòu)使政府能有效整合、動員各類經(jīng)濟要素，在這個過程中政府是引領(lǐng)者，而其他市場和社會主體是跟隨者，市場機制服從于政治機制；但“特色小鎮(zhèn)”則是聚合政府、市場與社會資源的空間與平臺，政府資源能夠利用“小鎮(zhèn)”作為載體與市場、社會資源實現(xiàn)更好的協(xié)同合作。政府不再直接介入大規(guī)模的建設(shè)與投融資工程，政府“公權(quán)力”與市場“私行為”得到有效區(qū)隔，進而大大降低權(quán)力濫用的風(fēng)險。
“特色小鎮(zhèn)”能形成有效問責(zé)機制。由于區(qū)域開發(fā)工程往往涉及多元要素，責(zé)任鏈條不夠清晰，尤其我國對決策權(quán)的問責(zé)仍缺少有效手段，“審批制”園區(qū)設(shè)立模式往往存在責(zé)任虛置的問題。“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)則用“創(chuàng)建制”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的審批制，“寬進嚴定”“能進能出”的原則，以及公示考核的流程，都保證“特色小鎮(zhèn)”創(chuàng)建并非一勞永逸的過程。
目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)雖初見成效，但仍處于探索試點階段。要真正成為經(jīng)濟發(fā)展的主體、實現(xiàn)政府治理模式的深層次轉(zhuǎn)換，亟待解決以下問題：
發(fā)展理念轉(zhuǎn)換的挑戰(zhàn)。從傳統(tǒng)的“開發(fā)”模式轉(zhuǎn)向特色優(yōu)勢培育策略，需要政府尤其主要領(lǐng)導(dǎo)具有更加寬廣的視野、更加長期的布局，避免“立等可取”“立竿見影”的慣性思維。對于很多習(xí)慣了傳統(tǒng)“開發(fā)區(qū)”治理模式的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，業(yè)績理念要從“顯性化”到“隱性化”轉(zhuǎn)變，投資理念要從粗放化轉(zhuǎn)向精細化，經(jīng)營理念要從直接操辦轉(zhuǎn)向培育、養(yǎng)成，競爭理念要從同業(yè)競爭走向錯位競爭。
政府能力提升的挑戰(zhàn)。從開發(fā)區(qū)模式轉(zhuǎn)換到特色小鎮(zhèn)模式，政府不再直接進入市場參與競爭，但這絕不意味著政府職能的弱化。相反，政府越來越多地要作為方向的引領(lǐng)者、規(guī)則的制定和維護者、制度的供給者，對政府的能力要求更高，新的角色要求領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員要有更多的能力提升。而這種政府能力的提升，是無法通過“全員招商”等簡單方式來實現(xiàn)，需要創(chuàng)新制度、提升官員個人能力。
優(yōu)質(zhì)化公共服務(wù)的挑戰(zhàn)。早期開發(fā)區(qū)模式的競爭力主要依靠“政策扶持”與“制度紅利”，通過特殊的稅收、用地優(yōu)惠政策增強外來投資的吸引力。隨著開發(fā)區(qū)特殊政策逐漸取消，其競爭力則主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈條完備、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)越以及政府機構(gòu)精簡等方面。而“特色小鎮(zhèn)”想吸引優(yōu)質(zhì)資本、打造特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，必須依托于更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這既包含了自然風(fēng)貌、生活配套等“硬”設(shè)施，更涵蓋優(yōu)質(zhì)化的醫(yī)療、教育資源、政府公共服務(wù)水平等“軟”配套。
特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)營造的挑戰(zhàn)。特色小鎮(zhèn)的區(qū)位限制，使其難以通過大規(guī)模土地開發(fā)拓展產(chǎn)業(yè)規(guī)模，必須通過對既有土地上資源的優(yōu)化盤活實現(xiàn)效益升級。提高單位面積、單位投資、單位人口的產(chǎn)出成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的必由之路。但構(gòu)建特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)并不容易，如何判斷特色小鎮(zhèn)的準(zhǔn)入門檻、嚴格特色小鎮(zhèn)考核標(biāo)準(zhǔn)，避免特色小鎮(zhèn)一哄而上帶來資源上浪費，需要予以妥善應(yīng)對。還要避免地方政府進行“土地經(jīng)營”的沖動，防止特色小鎮(zhèn)“房地產(chǎn)化”可能導(dǎo)致的房地產(chǎn)業(yè)對其他特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的擠出風(fēng)險。
作者單位：浙江大學(xué)城市學(xué)院、浙江師范大學(xué)法政學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新華網(wǎng) 2017-07-12
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