黨的十八屆三中全會提出，要建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價（以下簡稱經營性集體建設用地入市）。要縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制（以下簡稱征地制度改革）。要保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，通過慎重穩妥的試點，探索農民增加財產性收入渠道（以下簡稱宅基地制度改革）。經營性集體建設用地入市、征地制度和宅基地制度改革可歸納為“三塊地”改革。
土地是財富之母，土地問題既是經濟問題，更是政治問題。歷史經驗證明，土地制度的變遷涉及社會安定穩定，關系到執政基礎。“三塊地”改革是十八屆三中全會系列改革的亮點，也是社會關注的焦點，是我國改革開放近40年后面臨的又一次改革攻堅戰。如果說安徽小崗村的自發改革是對農業用地的變革，催生了農村土地承包經營責任制的建立，那么，當前的宅基地制度改革和經營性集體建設用地入市則是對農村建設用地的改革，必將倒逼征地制度改革，催生城鄉統一的建設用地市場的建立。可見，“三塊地”改革不但涉及《土地管理法》等相關法律法規的修改，而且對當前中國經濟體制改革都有重大的現實意義。
“三塊地”改革試點是以三年為期。2015年，經全國人大授權，國土部牽頭在全國選取34個縣進行“三塊地”改革試點。兩年多來，各試點地方都取得了一定成效：一是建立相應的制度。有的地方制定增值收益的分配辦法，有的地方探索建立宅基地自愿有償退出機制等。二是推進節約集約用地。如福建晉江市探索宅基地制度改革，啟動以來共騰退宅基地3748畝，其中城市改造騰退宅基地1732畝，節地率66%。三是加強耕地保護。四是探索農民增加財產性收入渠道，維護了農民權益。但是，“三塊地”改革總體進展不夠快，探索不夠深，辦法不夠多，離改革目標還有一定差距。今年是“三塊地”改革的收官之年，要進一步明確改革方向，找準改革突破口，加快改革步伐。而這個突破口，就是宅基地制度改革。在宅基地制度改革上摸索出辦法，不但可以推進經營性集體建設用地改革和征地制度改革，而且對于進一步釋放、激發農村活力，保障農民權益，促進社會安定穩定也具有重要作用。
宅基地制度改革的基本原則必須堅持“四不”，即不要破壞集體所有制、不要把耕地減少了、不要把糧食產量減少了、不要損害農民利益。在這個大前提下，我認為宅基地制度改革的初步思路是：“規劃先行、調整置換、兩權分離、流轉自由、住房改革、稅收調節、配套改革”。
規劃先行。實行鄉村規劃全覆蓋，在主體功能區以及國土規劃的基礎上，組織制定覆蓋全部國土面積的城鎮規劃和鄉、村規劃，對于后者，要以村莊為單位或根據自愿原則，組成村莊聯合體制定或以鄉鎮為一個規劃單元編制詳細的控制性詳規。修改《城鄉規劃法》，增加鄉、村規劃的強制性和權威性，細化編制、公示、修改、實施的具體要求和步驟。鄉、村規劃必須和土地利用總體規劃、主體功能區規劃、國土規劃、生態紅線等相銜接，并落在一張圖上，實行多規合一，以便于規劃的實際實施。同時，確保規劃嚴格實施，強化規劃嚴肅性，未經必要的程序不得隨意調整修調規劃。
調整置換。全面開展農村房屋地籍調查，加快農村住房歷史遺留問題處理。在不動產統一登記的基礎上，對現有建在耕地上的農民住宅等與鄉村規劃不符合的宅基地，采取限制產權、贖買、拆除、重新安置等多種方式，使其逐步退出。其中，宅基地有償退出是宅基地調整置換的前提，是激活農村資源資產的關鍵。要進行制度創新，一方面要尊重歷史，實事求是，另一方面也要依法依規，合理可行。關鍵是理清權屬關系，落實用途管制，區分處置政策，以調動各方面積極性，處理好國家、集體、農民三者利益關系。
兩權分離。參考城鎮國有土地兩權分離模式以及農村承包經營權三權分置的思路，設計包括宅基地在內的農村集體建設用地所有權和使用權分離的制度體系。即宅基地使用權作為農村集體土地所有權的用益物權，可設置一定年限的使用權。
流轉自由。允許農村經營性集體建設用地和農村宅基地流轉，是農村土地制度改革的核心內容。在所有權不變的情況下允許使用權進行流轉，包括宅基地在內的農村集體建設用地使用權，可以參照國有劃撥地的有關規定進行轉讓、出租、抵押，其轉讓對象將不僅僅限于本集體經濟組織成員，還可跨村、跨鄉鎮甚至跨市縣，所有限制宅基地轉讓、出租、抵押的法律障礙都將消除，宅基地和其他國有建設用地一樣入市，同地同權。在流轉過程中要充分尊重農民意愿，不得讓農民宅基地“被流轉”，侵害其合法權益。同時要嚴格土地用途管制，不得以流轉為名改變農用地用途、侵占耕地。
如果宅基地可以自由轉讓，是否會引發城市居民或者工商資本大量下鄉，造成農民或其他群體大范圍背井離鄉？是否會對城市房地產造成沖擊？
對于第一個問題，其實工商資本下鄉的“引力”和宅基地自由流轉并沒有很大關系。工商資本下鄉追逐的不是宅基地，而是城鎮住房用地和農村宅基地制度性差距造成的巨大利差，如果打通農村宅基地和城鎮住房建設用地的體制障礙，實現同樣入市、同地同權，那么這個巨大利差就會減少甚至趨同，地價就會逐漸回歸由其區位和用途所決定的本源上。工商資本下鄉的動力減小，再加上規劃管控，這個擔心完全沒必要。相反，宅基地制度改革將推進城鄉人財物進一步流動，會出現一部分城市人口帶著資金、知識和經驗上山下鄉，為鄉村建設注入新的活力，推動農村低保、農民養老保險或保障和城鎮接軌，推進農村住房保障制度健全。
對于第二個問題，確有其現實意義。如果實現農村宅基地和城市住房建設用地的同地同權、同地同價，那么目前為多數城市所依賴的土地財政運作模式將不可持續。由于宅基地等農村集體建設用地的入市而形成城鄉統一的建設用地市場所釋放出來的巨大價值，將更多在廣大農村地區得以體現，更多土地出讓收入將留在農村，用于生態修復和農田保護，用于古村落保護，用于農村基礎設施建設，鄉村面貌將出現翻天覆地的變化，多年未能有效解決的城鄉差距問題也將逐步得到解決。從這個意義上講，推進農村宅基地制度改革也是落實五大發展理念的題中應有之義。從另一個方面看，也將倒逼地方政府加快產業轉型升級，降低對土地出讓金的依賴。
住房改革。中國人多地少，農村現行的“一戶一宅”的宅基地制度不適合節約集約用地的要求。宅基地制度形成有其歷史原因，隨著城鎮化進程的加快，越來越多的農村人口將到城市就業、居住，將來應該限制、減少乃至取消增量宅基地，對存量宅基地，應該逐步消化退出，最終取消“一戶一宅”，實行居者有其屋，建立城鄉一體的保障性住房體系。當然，這不可一蹴而就，不能一刀切，要老人老辦法，新人新辦法。可以借鑒土地承包經營權中“增人不增地，減人不減地”的做法，對新增加的農業人口和農戶，不予分配宅基地，納入合理的住房保障體系。對原有的、合法取得的宅基地，建立退出補償機制。同時推行農村住房制度改革，由政府和集體經濟組織建立針對不同保障層次、城鄉一體化的保障性住房體系。
稅收調節。包括宅基地在內的農村建設用地如果和國有建設用地同樣入市，同地同權，那么增值收益歸誰？政府可通過房產稅等稅收方式取得房地產的增值收益，這些稅收收入又通過二次分配使得全體公眾得以共享。如此循環反復，增值收益就巧妙地通過稅收的再分配作用得到共享。
配套改革。宅基地制度改革不能單兵突進，特別是涉及的相關法律法規修改需要加快進度。比如土地法、房地產管理法、城鄉規劃法、物權法、擔保法，甚至村民組織法等法律法規都需要修改。
作者為福建省國土資源廳廳長
中國鄉村發現網轉自：福建日報 2017年07月17日
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