摘要：農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟組織所有，也非集體經(jīng)濟組織成員所有，還非集體經(jīng)濟組織成員集體所有，歸根到底屬于國家所有或全民所有。農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理邊界之義。
農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”應(yīng)作何解釋？是作集體經(jīng)濟組織或者作共同解釋？還是作其他解釋？正確理解“集體”，有助于準確把握農(nóng)村土地集體所有制度實質(zhì)、科學安排“三農(nóng)”制度或深化其改革、推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
一、農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟組織所有
由于農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等主要歸屬制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地主要歸屬制度的制定與改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，宜由國家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由國家有計劃地推進改革，而不宜由集體經(jīng)濟組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動。也即集體經(jīng)濟組織不能自主決定集體土地的歸屬，對集體土地不具有所有權(quán)。如果集體土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，那么集體經(jīng)濟組織成員承包經(jīng)營土地、取得使用宅基地等時就應(yīng)付土地使用費、土地流轉(zhuǎn)費或地租給集體經(jīng)濟組織，而他們實際是依法地無償?shù)厥褂没蛘加校蝗绻w土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，那么集體經(jīng)濟組織就可通過收回、調(diào)整、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置集體土地，集體經(jīng)濟組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法權(quán)益就容易受到侵犯，而集體經(jīng)濟組織對集體經(jīng)濟組織成員依法占有的承包土地、宅基地進行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權(quán)。其實，由于集體經(jīng)濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費，不能破產(chǎn)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外任何組織或個人，因此它并非經(jīng)濟實體。而且，集體經(jīng)濟組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設(shè)組織機構(gòu)，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實體組織。那么，既非經(jīng)濟實體也非實體組織的集體經(jīng)濟組織就不宜成為土地所有權(quán)人。簡而言之，集體土地并非集體經(jīng)濟組織所有。
二、農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟組織成員所有
農(nóng)村土地集體所有的制度實質(zhì)本應(yīng)是全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員共同占有集體土地，因此，既不能將集體土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外任何組織或個人，也不能將集體土地分割給具體的集體經(jīng)濟組織成員所有。實際上，為了穩(wěn)定農(nóng)民務(wù)農(nóng)有地這一政策預(yù)期，往往規(guī)定相當長的土地承包期，當時屬于該集體經(jīng)濟組織的成員可依法地無償?shù)爻邪?jīng)營承包土地；當時屬于該集體經(jīng)濟組織的成員也可依法地無償?shù)厣暾埲〉谜匾孕藿ㄗ≌捎谧≌袡?quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此本人和其他家庭成員或其住宅繼承人可長期居住于該集體經(jīng)濟組織。隨著人的生老病亡、遷入遷出等，會導致相當部分彼時屬于集體經(jīng)濟組織成員而此時不屬于集體經(jīng)濟組織成員——隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展、加上保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變以及國家尚沒有有償退出閑置宅基地的制度安排而會導致人地矛盾越來越突出。進而，既容易導致有相當部分依法享有土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)卻不屬于該集體經(jīng)濟組織成員，也容易導致有相當部分應(yīng)該屬于該集體經(jīng)濟組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。這容易偏離農(nóng)村土地集體所有制成員共同依法占有、農(nóng)地農(nóng)用、無償使用的政策初衷。其實，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體土地的一定時期內(nèi)或一定條件下的依法占有：集體經(jīng)濟組織成員須依法承包土地并有承包期限，農(nóng)業(yè)用地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并可根據(jù)相關(guān)法律政策規(guī)定退回或收回以便重新發(fā)包；集體經(jīng)濟組織成員也須依法申請取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于居住，并可參照重慶地票制度探索閑置宅基地有償退出制度改革以便變通解決住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)這一困境。因此，集體經(jīng)濟組織成員對其承包土地、宅基地不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定的流轉(zhuǎn)權(quán)。倘若集體經(jīng)濟組織成員對其承包土地、宅基地具有所有權(quán)，那就既沒體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有的制度實質(zhì)，也不符合農(nóng)村土地集體所有的政策初衷，可以說它是一種典型的土地私有制。二十世紀五十至七十年代，農(nóng)民土地私有逐步被集體所有制替代，這是吸取土地私有歷史教訓、體現(xiàn)土地公有本質(zhì)屬性、遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、弘揚傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化而作出的較為理性的制度安排。
三、農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟組織成員集體所有
農(nóng)村土地集體所有制也即全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員共同依法占有集體土地。倘若集體經(jīng)濟組織成員集體所有集體土地或者共同共有集體土地，則其時點性或成員具體化與全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員共同依法占有集體土地相矛盾。因此，農(nóng)村集體土地只能被全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員占有而不是所有。按份共有集體土地的實質(zhì)是土地私有制。簡而言之，農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟組織成員集體所有，也非集體經(jīng)濟組織成員共同共有，更非集體經(jīng)濟組織成員按份共有。
四、農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國家所有或全民所有
實行土地公有制的我國，農(nóng)村土地集體所有制也應(yīng)屬于土地公有制范疇。農(nóng)村土地集體所有制讓廣大農(nóng)民實現(xiàn)了他們數(shù)千年來夢寐以求的耕者有田、建宅有地的樸實愿望，成為了土地的主人，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤；集體土地被依法征收可轉(zhuǎn)為國有土地，一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅收。因此，它的本質(zhì)是土地公有制。但它又是非典型土地公有制：集體土地以集體經(jīng)濟組織為地理邊界，當時屬于該集體經(jīng)濟組織的成員可依法地無償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋亍⒄亍＿@并不像經(jīng)營性國有土地通過征繳稅費的形式有償使用或有償占有來體現(xiàn)土地公有屬性。就集體土地保障糧食安全、供給一些工業(yè)原材料、解決農(nóng)民生計生活、維護社會穩(wěn)定甚至鞏固黨的執(zhí)政根基等作用而言，農(nóng)村土地集體所有制也可以說是一種受土地用途管制（首先體現(xiàn)在土地宏觀調(diào)控下城鄉(xiāng)功能分區(qū)）的非典型全民所有土地制度。簡而言之，集體土地歸根到底屬于國家所有或全民所有。既然如此，那么國家或代表全民的政府就有權(quán)向土地使用者或土地占有者征收土地方面的稅賦，而其他任何組織或個人都無權(quán)征收。進而，在我國，土地流轉(zhuǎn)費只是土地占有權(quán)得以實現(xiàn)的經(jīng)濟形態(tài)，它未必是土地所有權(quán)得以實現(xiàn)的經(jīng)濟形態(tài)，只有土地稅賦才是土地所有權(quán)得以實現(xiàn)的經(jīng)濟形態(tài)。工業(yè)化中期以前，廣大農(nóng)民就交了公糧或繳納了農(nóng)業(yè)稅賦。進入工業(yè)化中期后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)業(yè)風險多且難以管控的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性顯得更加突出，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源的地位作用顯得更加重要，而且鑒于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當?shù)爻擎?zhèn)、長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除等實際，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計，加上收益小、不穩(wěn)定、難計量，并往往對個體或微型企業(yè)的營業(yè)、個人的所得等給予一定免稅額。因此，為了鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展甚至為了維護社會穩(wěn)定，需要政府加大“三農(nóng)”扶持力度，一般就不再從土地使用收益或土地流轉(zhuǎn)收益中征收土地使用稅，進而當時屬于該集體經(jīng)濟組織的成員就可依法地無償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋亍⒄亍?/p>
五、農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理邊界之義
綜上所述，農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟組織所有，也非集體經(jīng)濟組織成員所有，更非村干部、地方政府所有；既非集體經(jīng)濟組織成員集體所有，也非集體經(jīng)濟組織成員共同共有，更非集體經(jīng)濟組織成員按份共有；歸根到底屬于國家所有或全民所有，集體土地只宜為集體經(jīng)濟組織成員共同占有。既然集體經(jīng)濟組織對集體土地不具有所有權(quán)，既然既非經(jīng)濟實體也非實體組織的集體經(jīng)濟組織不宜成為土地所有權(quán)人，那么，集體經(jīng)濟組織在土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能，農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理邊界之義。以集體經(jīng)濟組織為地理邊界的農(nóng)村土地集體所有制，是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性只適宜家庭經(jīng)營而不適宜集體經(jīng)營、政府經(jīng)營甚至雇工經(jīng)營從而遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，是符合人多地少、聚村而居的國情農(nóng)情從而弘揚精耕細作、血親相連、利益相關(guān)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化，也是基于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村資源要素集聚度不高競爭力不強實行依法無償用地政策從而遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展而作出的理性制度安排。實踐證明，農(nóng)村土地集體所有制是一項遵循發(fā)展規(guī)律、符合國情農(nóng)情、具有很強容納性、具有強大生命力的農(nóng)村基本制度。倘若將農(nóng)村土地集體所有制中“集體”當作“集體經(jīng)濟組織”，則因偏離黨的“三農(nóng)”基本政策而會動搖集體所有、村民自治這兩大農(nóng)村基石。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會）
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