——基于武漢基于武漢、上海等市郊農(nóng)業(yè)政策的比較分析
摘要：人地資源關(guān)系緊張是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展長期面臨的約束條件, 保障糧食安全依賴于土地高效利用。稅費改革后, 農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重所引發(fā)的土地撂荒現(xiàn)象基本消除, 農(nóng)村又出現(xiàn)新類型的土地低效利用問題。武漢市郊農(nóng)村的情況表明, 工商資本參與流轉(zhuǎn)土地和小農(nóng)戶經(jīng)營都存在困境, 提高土地利用效率的關(guān)鍵是構(gòu)建與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的土地制度。東部沿海經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)的實踐表明, 城鎮(zhèn)化程度越高, 土地資源重新配置的動力越強(qiáng)。以長三角和珠三角為代表的先發(fā)地區(qū), 從上世紀(jì)八十年代開始自發(fā)探索與城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的土地制度, 有效地解決了土地高效利用問題, 這些先發(fā)地區(qū)的做法對全國改革具有啟示意義。
人地資源關(guān)系緊張是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展長期面臨的約束條件。近年來, 我國農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口量一路攀升, 將每年凈進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品折算為土地, 中國虛擬進(jìn)口的土地資源達(dá)到全國耕地面積的三成以上。[1]這意味著我國大量的農(nóng)產(chǎn)品是依靠其他國家和地區(qū)的土地資源來供給的。在人地資源矛盾短期內(nèi)無法緩解的情況下, 通過制度改革來提高土地利用效率是保障糧食安全的重要手段。本文將以武漢市郊農(nóng)村土地低效利用現(xiàn)象為例, 分析農(nóng)村現(xiàn)存土地制度的不足之處, 并結(jié)合上海等其他城鎮(zhèn)化先發(fā)地區(qū)的農(nóng)業(yè)政策實踐, 來探討提升土地利用效率的農(nóng)村土地制度改革。
一、農(nóng)村土地低效利用的類型與變化
2012年以來, 筆者及所在的研究團(tuán)隊多次在武漢市周邊農(nóng)村開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營和土地制度問題調(diào)研。自2007年開始, 武漢市政府積極推行土地流轉(zhuǎn), 2009年武漢市成立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所, 成為全國典型經(jīng)驗。[2]武漢市還出臺一系列優(yōu)惠政策引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)、建立農(nóng)業(yè)園區(qū)和試點土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。武漢市農(nóng)業(yè)政策的基本思路是, 推動土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn), 傳統(tǒng)的一家一戶小農(nóng)經(jīng)營方式在政策上被排斥, 工商資本借機(jī)下鄉(xiāng)大量流轉(zhuǎn)土地。以武漢市黃陂區(qū)為例, 該區(qū)耕地80.55萬畝, 截止2017年9月, 全區(qū)土地流轉(zhuǎn)50.61萬畝, 其中工商資本流轉(zhuǎn)面積25.45萬畝, 占50.28%, 在武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所完成登記鑒證的超過550宗, 平均單宗流轉(zhuǎn)面積超過700畝。 (1)
目前武漢市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)達(dá)一半左右, 流轉(zhuǎn)比例超過全國同期水平。武漢市的土地流轉(zhuǎn)率較高, 但是土地利用效率并沒有同步提高。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn), 武漢市的各個區(qū)都出現(xiàn)政府引進(jìn)工商資本并重點扶持的農(nóng)業(yè)企業(yè)陷入經(jīng)營困難的現(xiàn)象。武漢市黃陂區(qū)某街道, 自2008年至2011年期間政府引進(jìn)10家農(nóng)業(yè)公司, 流轉(zhuǎn)土地1.5萬畝。經(jīng)過幾年經(jīng)營之后, 這10家公司分別出現(xiàn)了“跑路”、“轉(zhuǎn)租”和“轉(zhuǎn)型”三種結(jié)果。在政府推動土地流轉(zhuǎn)初期, 一些企業(yè)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不了解, 再加上政府優(yōu)惠政策的吸引, 一些從來沒有從事過農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的企業(yè)誤認(rèn)為農(nóng)業(yè)行業(yè)的利潤很大, 貿(mào)然流轉(zhuǎn)土地。部分企業(yè)經(jīng)營一兩年之后, 發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的投資回報率低, 就出現(xiàn)單方面撕毀土地流轉(zhuǎn)合同甚至“跑路”的情況。
第二類是“轉(zhuǎn)租”。一些企業(yè)流轉(zhuǎn)土地之后嘗試公司化經(jīng)營, 發(fā)現(xiàn)雇傭農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的管理難度大, 企業(yè)得出“自己越經(jīng)營的多, 就虧的越多”的教訓(xùn), 于是這些企業(yè)就在套取政府各類項目資金補(bǔ)貼之后, 將土地轉(zhuǎn)包給農(nóng)民實施家庭經(jīng)營, 企業(yè)從中賺取土地租金差價。這類轉(zhuǎn)包土地的情況比較普遍, 該街道10家農(nóng)業(yè)公司的6家屬于這種模式。
第三類是“轉(zhuǎn)型”。個別企業(yè)利用近年來的一二三產(chǎn)業(yè)融合政策, 大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地之后, 結(jié)合村莊整治和土地增加掛鉤政策, 爭取建設(shè)用地方面的政策, 建設(shè)旅游性質(zhì)的田園綜合體, 從純農(nóng)業(yè)經(jīng)營向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
從促進(jìn)土地有效利用的角度看, 武漢市過去十年間推動土地向企業(yè)流轉(zhuǎn)的政策沒有成功。絕大部分企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后陷入了經(jīng)營困境, 成功從農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的企業(yè)占少數(shù), 并且這些個別成功的典型, 都是政府整合各項涉農(nóng)項目資金集中投入打造的成果。
工商資本參與流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營失敗的根源在于企業(yè)化的組織形式不適用農(nóng)業(yè)種植。目前農(nóng)業(yè)種植環(huán)節(jié)不能做到工業(yè)生產(chǎn)那樣標(biāo)準(zhǔn)化, 并且農(nóng)業(yè)還具有勞動密集型特征, 與家庭經(jīng)營方式相比, 雇工經(jīng)營和企業(yè)化管理存在先天不足。在種植環(huán)節(jié)上, 農(nóng)產(chǎn)品存在價格上的天花板, 刨去租金、農(nóng)資、人工和管理成本之后, 企業(yè)幾乎不具利潤空間, 并且還面臨著自然災(zāi)害風(fēng)險。在種植領(lǐng)域, 凡是一家一戶農(nóng)民能夠有效完成的, 企業(yè)就不存在競爭力。武漢市大力推動土地向工商資本流轉(zhuǎn), 嘗試在產(chǎn)中環(huán)節(jié)引入公司化經(jīng)營, 最終造成了土地的低效利用。
向工商資本流轉(zhuǎn)土地不能提高土地利用效率, 問題是武漢市郊那些未流轉(zhuǎn)土地的村莊也存在土地低效利用狀況。當(dāng)前城鄉(xiāng)之間已經(jīng)形成統(tǒng)一的勞動力市場, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營的外部環(huán)境改變。在城鄉(xiāng)人口自由流動的背景下, 農(nóng)民按照勞動報酬最大化的標(biāo)準(zhǔn)選擇就業(yè), 城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)的工資收入成為務(wù)農(nóng)投入的參照標(biāo)準(zhǔn)。近年來農(nóng)民工的工資水平一直上漲, 務(wù)農(nóng)報酬相對降低, 農(nóng)民因此而缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。家庭經(jīng)營形態(tài)下的土地低效利用反映的是農(nóng)業(yè)比較收益低的問題。
農(nóng)村稅費改革之前, 我國曾一度出現(xiàn)過全國性的土地拋荒現(xiàn)象。1990年代中期以后, 農(nóng)業(yè)稅費標(biāo)準(zhǔn)一路增高, 糧食價格下跌, 土地變成了“負(fù)擔(dān)”。在此背景下, 紛紛出現(xiàn)農(nóng)民放棄土地承包并引發(fā)土地撂荒。這輪土地撂荒問題一直到農(nóng)村稅費改革后緩解。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅, 并開始實施種糧補(bǔ)貼政策, 農(nóng)民種田積極性大幅提高, 之前因國家政策所引發(fā)的土地撂荒現(xiàn)象自然得到解決。
當(dāng)前出現(xiàn)的土地低效利用問題與之前政策性土地撂荒的性質(zhì)不同。用農(nóng)民自己的話說, “現(xiàn)在種田要算經(jīng)濟(jì)賬”。這個所謂的“經(jīng)濟(jì)賬”包括兩個方面:一是比較務(wù)農(nóng)與務(wù)工哪個更合算;二是比較增加務(wù)農(nóng)勞動投入所產(chǎn)生的收益是否值得。農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營邏輯發(fā)生了變化。過去在缺乏農(nóng)業(yè)之外就業(yè)機(jī)會的情況下, 農(nóng)民不計邊際報酬地追加勞動投入以獲得更高總產(chǎn)出, 形成小農(nóng)精耕細(xì)作生產(chǎn)方式和“過密化”[3]農(nóng)業(yè)經(jīng)營邏輯。當(dāng)前已經(jīng)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場, 務(wù)工構(gòu)成務(wù)農(nóng)的機(jī)會成本。另外, 目前農(nóng)民的生活水平大幅度提升, 農(nóng)民對土地的依賴程度降低, 農(nóng)民投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時會權(quán)衡邊際收益, 農(nóng)民放棄不計辛苦地投入勞動而增加一點收益的傳統(tǒng)邏輯。與之相關(guān)的農(nóng)村土地低效利用, 包括以下幾個方面。
一是“老人農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象日漸普遍。務(wù)農(nóng)的比較收益太低, 農(nóng)村青壯年勞動力流入到勞動報酬更高的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè), 留在農(nóng)村種地是被市場淘汰的中老年群體, 他們屬于“半勞動力”。
二是農(nóng)業(yè)“副業(yè)化”趨勢明顯。農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入在農(nóng)民家庭收入中占比越來越低, 農(nóng)民主要不依賴農(nóng)業(yè)來維持家庭生活, 這會降低農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的積極性。
三是土地粗放經(jīng)營的情況普遍。開始“算經(jīng)濟(jì)賬”的農(nóng)民受到邊際收益遞減規(guī)律支配, 在增加勞動投入而獲得更高報酬與減少勞動投入而降低辛苦程度之間, 農(nóng)民開始選擇后者。與之相關(guān), 農(nóng)民選擇容易種的土地、選擇種植勞動環(huán)節(jié)少的作物, 土地粗放經(jīng)營替代了傳統(tǒng)的精耕細(xì)作方式。
四是土地撂荒與季節(jié)性撂荒。土地撂荒在丘陵山區(qū)較多, 這與生產(chǎn)基礎(chǔ)條件差, 無法機(jī)械化耕作有關(guān), 另外是季節(jié)性拋荒, 越來越多的農(nóng)民放棄收益較低的冬季種植。
歸結(jié)起來, 過去二十多年以來的農(nóng)村土地低效利用存在三種不同類型。稅費改革前的土地撂荒與國家政策有關(guān), 這種政策性土地低效利用通過政策調(diào)整很快被解決。取消農(nóng)業(yè)稅費之后, 國家不僅給予農(nóng)民種糧補(bǔ)貼, 而且投入大量資金改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。國家惠農(nóng)政策降低了生產(chǎn)成本、改善了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的外部條件。另一方面, 勞動力的市場配置改變了不同生產(chǎn)要素之間的相對價格, 進(jìn)而降低農(nóng)民對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的積極性, 導(dǎo)致新的土地低效利用問題。針對當(dāng)前存在的農(nóng)民家庭經(jīng)營方式下的土地低效利用問題, 各地地方政府積極引導(dǎo)土地向工商資本流轉(zhuǎn), 嘗試推動農(nóng)業(yè)公司化和土地規(guī)模化經(jīng)營。實踐表明, 公司化經(jīng)營方式在種植環(huán)節(jié)缺乏組織優(yōu)勢, 造成土地流轉(zhuǎn)之后的低效利用問題。
表1 農(nóng)村土地低效利用的類型與變化
以上三種不同類型土地低效利用問題的表現(xiàn)形態(tài)和發(fā)生機(jī)制各不相同, 現(xiàn)將其歸納為表1所示。
二、農(nóng)村地權(quán)結(jié)構(gòu)與土地低效利用
工商資本因缺乏組織優(yōu)勢造成大規(guī)模流轉(zhuǎn)后的土地低效利用, 身處城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場中的小農(nóng)因經(jīng)營邏輯變化造成土地低效利用。上述兩種類型的土地低效利用盡管發(fā)生機(jī)制不同, 但是都與農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)有關(guān)。
首先來看大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)存在的問題。國家實行土地流轉(zhuǎn)政策的一個基本動力是解決未來農(nóng)村可能出現(xiàn)的“無人種地”問題。問題是, 工商資本下鄉(xiāng)并不能保障土地有效利用。工商資本參與流轉(zhuǎn)土地后無法正常經(jīng)營, 除了存在雇工生產(chǎn)的管理難度大的原因外, 還存在土地流轉(zhuǎn)費過高的原因。武漢市土地流轉(zhuǎn)費起步是550元/畝, 每5年按照5—10%幅度上漲。以2007年第一批簽訂的流轉(zhuǎn)合同算起, 現(xiàn)在已經(jīng)漲到600—700元/畝。2013年全國的數(shù)據(jù)是, 糧食 (水稻、小麥與玉米) 、蔬菜、蘋果三類作物種植的土地成本分別為181.36元、279.91元、337.97元。[4]武漢市土地租金高出正常土地生產(chǎn)成本的數(shù)倍。近年來糧食價格略有下跌, 農(nóng)資和人工成本上升, 較高的土地租金擠壓了企業(yè)的利潤空間。土地租金過高成為困擾土地流轉(zhuǎn)和土地利用的重要障礙。
工商資本之所以要支付如此高的土地流轉(zhuǎn)費, 與當(dāng)前農(nóng)村土地權(quán)利分散格局有關(guān)。一方面, 為了機(jī)械化作業(yè)和方便管理, 企業(yè)一般要求土地集中連片。另一方面, 掌握土地承包經(jīng)營權(quán)的千家萬戶農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)意愿不同, 這些造成土地流轉(zhuǎn)難度。
按照對土地的依賴程度, 大致可以分為四類農(nóng)民。第一類是已經(jīng)進(jìn)城買房、在城市具有穩(wěn)定就業(yè)的, 屬于成功城鎮(zhèn)化的農(nóng)戶, 這部分農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 對土地的依賴程度低。第二類是舉家進(jìn)城但是在城市沒有定居且無穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民, 這部分農(nóng)民暫脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 由于未來預(yù)期不確定而對土地具有一定依賴性, 他們?nèi)菀捉邮芏唐诘耐恋亓鬓D(zhuǎn)。第三類是“半工半耕”的農(nóng)戶, 即家庭內(nèi)部分工, 青壯年勞動力外出務(wù)工, 年老的父母或是妻子在家務(wù)農(nóng), 依靠務(wù)工和務(wù)農(nóng)兩份收入維持家庭生活, 農(nóng)業(yè)收入對于這部分家庭不可或缺, 這類農(nóng)戶對于土地具有較高依賴性。第四類是純農(nóng)戶, 包括缺乏外出務(wù)工能力的純農(nóng)戶, 以及一部分自發(fā)流轉(zhuǎn)土地所形成的種田能手。純農(nóng)戶完全依靠農(nóng)業(yè)收入, 他們對土地的依賴程度最高, 種田能手具有擴(kuò)大種植規(guī)模的動力。
以上四類農(nóng)戶對土地依賴程度依次提高。依據(jù)我們的調(diào)查經(jīng)驗來看, 以上四類農(nóng)戶的占比大概是1:2:6:1, 其中“半耕半工”農(nóng)戶在農(nóng)村占絕對數(shù)量。通常來說, 農(nóng)戶對土地的依賴程度越低, 流轉(zhuǎn)土地的意愿越強(qiáng), 他們對土地租金的要求也越低。問題是, 一旦工商資本要求集中連片流轉(zhuǎn)土地時, 土地流轉(zhuǎn)價格就是由最不愿意放棄土地的那些少數(shù)農(nóng)戶決定。那些沒有農(nóng)業(yè)替代就業(yè)機(jī)會純農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營的條件是, 流轉(zhuǎn)土地的收入不低于務(wù)農(nóng)收入, 或是不低于務(wù)農(nóng)收入太多。土地在位置上不可移動性, 土地流轉(zhuǎn)價格由最后一個放棄土地權(quán)利的農(nóng)戶決定。大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)通常出現(xiàn)“釘子戶”問題, 即在土地相互插花的格局下, 只要一戶反對, 集中連片流轉(zhuǎn)土地就有可能失敗。為了讓最依賴土地的農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地, 或是讓極少數(shù)“釘子戶”放棄土地權(quán)利, 工商資本不得不提高價格, 致使土地租金高于正常水平。
其次, 小農(nóng)戶經(jīng)營也受農(nóng)村地權(quán)結(jié)構(gòu)的影響。小農(nóng)戶經(jīng)營方式下存在的粗放經(jīng)營和季節(jié)性撂荒等低效利用問題, 反映的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的矛盾。
當(dāng)前務(wù)農(nóng)報酬相對于務(wù)工收入過低。站在農(nóng)民的角度看, 務(wù)農(nóng)收益低是相對意義上的, 而非絕對意義上的。從絕對意義上看, 務(wù)農(nóng)收益并不低。以武漢市郊為例, 一季中稻的畝產(chǎn)為1200斤左右, 產(chǎn)值達(dá)1500元以上, 刨去農(nóng)資成本, 農(nóng)民種植一畝水稻的收益不低于800元。農(nóng)民認(rèn)為種田賺的是“辛苦錢”, 這800元的收益主要是自己的勞動報酬。農(nóng)民的算賬方式與企業(yè)不同, 在不計算勞動成本、地租和管理成本的情況下, 農(nóng)民務(wù)農(nóng)具有一定的收益。
在務(wù)農(nóng)絕對收益并不低的情況下, 農(nóng)村依然出現(xiàn)土地低效利用問題, 原因是農(nóng)村土地權(quán)利過于分散和單個農(nóng)戶的土地承包面積太小。我國農(nóng)村超過2億個家庭承包戶, 戶均承包面積不足10畝。這種“人均一畝三分地、戶均不過十畝”的小規(guī)模土地承包形態(tài), 限制農(nóng)業(yè)經(jīng)營的總收益。按照一個家庭10畝土地計算, 每畝收益800元, 則全年務(wù)農(nóng)收益不超過1萬元。當(dāng)前的1萬元收入無法維持農(nóng)民正常家庭生活, 一個家庭如果純粹依靠自家承包地上的務(wù)農(nóng)收入, 很容易變成農(nóng)村中的貧困戶。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下, 勞動力只有得到充分使用才能獲得社會平均勞動報酬。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”問題需通過擴(kuò)大家庭經(jīng)營面積來解決。武漢市郊以及全國其他地區(qū)農(nóng)村, 都存在一定數(shù)量的村莊內(nèi)部自發(fā)的流轉(zhuǎn)土地而形成的種植大戶, 他們無償或是以每畝一兩百元的低價流轉(zhuǎn)親屬鄰居的土地, 當(dāng)他們經(jīng)營面積達(dá)到50—100畝時, 就可以獲得不低于務(wù)工的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益, 成為新時期村莊中的“中堅農(nóng)民”。[5]按照現(xiàn)有的生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)條件, 一對30—55歲的農(nóng)民夫婦, 夫妻兩人借助一些小型農(nóng)業(yè)機(jī)械有能力經(jīng)營100畝的土地, 一年總收入可達(dá)5—8萬元, 不低于夫妻外出務(wù)工收入。與種植10畝土地相比, 經(jīng)營50—100畝土地就具備了“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”, 即實現(xiàn)勞動力的充分使用。
土地小規(guī)模占有格局形成于上世紀(jì)八十年代, 當(dāng)時城鎮(zhèn)化率低, 農(nóng)業(yè)之外的就業(yè)機(jī)會很少, 絕大部分農(nóng)民依靠土地生活, 土地承包一般按照人頭或勞力平均配置。為了照顧公平, 土地分配時還按照地力肥瘦和水源條件遠(yuǎn)近等搭配, 造成地塊細(xì)碎插花形態(tài)。單個家庭所控制的土地資源太少, 是造成小農(nóng)戶家庭經(jīng)營“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的根源, 戶均不到10畝的土地還分散插花, 這又進(jìn)一步加劇了小農(nóng)戶家庭經(jīng)營“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。
從土地利用效率方面看, 那些村莊中為數(shù)不多的實現(xiàn)農(nóng)業(yè)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的“中堅農(nóng)民”, 全部家庭收入來源于土地, 他們?yōu)榱嗽黾涌偸杖胍话惴N植兩季, 與經(jīng)營10畝的普通農(nóng)戶相比, 他們“精耕細(xì)作”程度更高, 對先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的需求和接受度也更高。這些向親屬鄰居流轉(zhuǎn)土地所形成的“中堅農(nóng)民”, 很好地將進(jìn)城農(nóng)戶的土地利用起來, 并且他們對土地的利用效率要高于農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶。這說明, 地權(quán)適度集中有利于提高土地利用效率。
三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)村土地制度設(shè)置
與湖北省內(nèi)普通農(nóng)村相比, 武漢市郊的土地低效利用問題更嚴(yán)重。我們調(diào)查湖北省其他一些縣市, 發(fā)現(xiàn)與武漢市地形相似的其他縣市的土地撂荒和土地粗放經(jīng)營現(xiàn)象反而更少。大城市郊區(qū)的土地利用效率更低, 反映了兩方面問題。一方面, 越靠近城市中心, 土地非農(nóng)使用的預(yù)期越強(qiáng), 土地被征收的機(jī)會越多, 農(nóng)民對土地權(quán)利越是重視。與普通農(nóng)村相比, 城市郊區(qū)農(nóng)民的土地權(quán)利意識更強(qiáng), 市郊農(nóng)民不會輕易放棄對土地的控制, 這倒逼土地流轉(zhuǎn)費上漲并影響土地規(guī)模化經(jīng)營。另一方面, 市郊農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會更多, 城鄉(xiāng)勞動力市場更發(fā)達(dá), 武漢市郊六七十歲的農(nóng)村老年人也能輕松找到綠化、保潔等工作機(jī)會。與一般農(nóng)村相比, 市郊地區(qū)的務(wù)農(nóng)機(jī)會成本更高, 小農(nóng)戶經(jīng)營所面臨的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”問題更嚴(yán)重。
土地具有生產(chǎn)功能, 也具有財產(chǎn)價值, 市郊農(nóng)民的地權(quán)意識集中在土地的財產(chǎn)價值上。受城市建設(shè)輻射, 市郊地區(qū)的土地財產(chǎn)價值凸顯, 市郊農(nóng)民將土地當(dāng)做財產(chǎn)“占有”著, 而不太重視土地的生產(chǎn)價值。這就是市郊農(nóng)民自己不愿意耕種時, 寧可將土地撂荒也不愿意低價流轉(zhuǎn)的原因。市郊農(nóng)村更加嚴(yán)重的土地低效利用問題, 反映了土地的生產(chǎn)功能與土地財產(chǎn)屬性的張力。
農(nóng)村現(xiàn)行土地制度形成于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。實施土地承包的最初目標(biāo)是將集體公有的土地生產(chǎn)資料交給個體農(nóng)戶, 通過經(jīng)營制度調(diào)整來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。與改革之前的集體統(tǒng)一經(jīng)營模式相比, 家庭承包經(jīng)營明確了農(nóng)民與集體的權(quán)責(zé)關(guān)系, 農(nóng)民獲得了自主經(jīng)營權(quán)和對土地的控制權(quán), 促進(jìn)了土地高效利用。確定家庭承包責(zé)任制以后, 農(nóng)村土地制度一直朝著鞏固承包關(guān)系和延長承包期限的方向調(diào)整, 目的是讓農(nóng)民吃上“定心丸”。目前土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)物權(quán)化, 土地承包關(guān)系十分穩(wěn)定。
問題在于, 隨著土地承包關(guān)系不斷強(qiáng)化穩(wěn)定, 我國還同步經(jīng)歷了高速城鎮(zhèn)化的過程。2015年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)57.35%, 大量農(nóng)村青壯年勞動力到城市二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn), 相當(dāng)一部分原來的土地承包戶已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動, 變成了“不在村地主”。這批“不在村地主”不依賴農(nóng)業(yè)收入, 他們重視對土地的“占有”權(quán)利, 但是卻不重視對土地的實際利用。那些已經(jīng)成功進(jìn)城的農(nóng)戶, 傾向?qū)⑼恋禺?dāng)做“鄉(xiāng)愁”而非生產(chǎn)資料, 正在進(jìn)城的農(nóng)戶將土地當(dāng)做萬一進(jìn)城失敗時退守農(nóng)村的保底手段, 占農(nóng)村主體部分的兼業(yè)農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)當(dāng)做副業(yè)經(jīng)營。純農(nóng)業(yè)戶所占比例很小, 絕大部分農(nóng)戶對土地的依賴程度不高, 并且隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)和工業(yè)化發(fā)展, 農(nóng)村人地分離趨勢將繼續(xù)加劇, 這不利于土地生產(chǎn)功能的最大程度發(fā)揮。
土地屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料, 土地與勞動結(jié)合才能生產(chǎn)出糧食和創(chuàng)造財富。提高土地利用效率的關(guān)鍵是促進(jìn)土地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者結(jié)合。城鎮(zhèn)化帶來人地分離, 不斷強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)置, 保護(hù)的是原承包戶權(quán)利, 而非實際經(jīng)營者的權(quán)利, 阻礙土地與生產(chǎn)者的有效結(jié)合。武漢市郊存在土地流轉(zhuǎn)困境與小農(nóng)戶經(jīng)營“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”矛盾, 反映土地與經(jīng)營主體未能有效結(jié)合, 進(jìn)而造成土地的低效利用。
土地制度設(shè)置必須要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢, 我國東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗印證了這一點。包括長三角、珠三角在內(nèi)的東部沿海地區(qū), 屬于我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的先發(fā)地區(qū), 這些地區(qū)在上世紀(jì)八十年代后期, 就面臨著土地均平承包與農(nóng)業(yè)勞動力外流的矛盾。這些先行發(fā)展地區(qū)在全國實施第二輪土地承包“生不增、死不減”政策之前, 就自發(fā)探索適應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢的農(nóng)村土地制度做法。這些先發(fā)地區(qū)的做法對于突破當(dāng)下困境具有啟示意義。
包括上海、蘇南在內(nèi)的長三角地區(qū), 實施家庭承包責(zé)任制以后, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也蓬勃發(fā)展, 遍地開花的村辦鎮(zhèn)辦企業(yè)吸納本地農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”到企業(yè)就業(yè)。上海市郊農(nóng)村和蘇南農(nóng)村, 自上世紀(jì)八十年代中期開始, 就發(fā)生了農(nóng)業(yè)勞動力流出現(xiàn)象。當(dāng)時廣大中西部地區(qū)農(nóng)村正在推行第一輪土地承包15年不變的政策, 上海和蘇南地區(qū)則面臨著解決農(nóng)民離土后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題。在此背景下, 長三角地區(qū)集體企業(yè)發(fā)達(dá)的村莊普遍采用“兩田制”, 即農(nóng)民保留人均少量“口糧田”, 集體將剩余的土地作為“承包田”向農(nóng)業(yè)經(jīng)營專業(yè)戶集中發(fā)包。“兩田制”將農(nóng)村勞動力解放出來, 構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用工來源, “承包田”由專業(yè)戶經(jīng)營, 避免了農(nóng)業(yè)兼業(yè)化下的土地低效利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制之后, 長三角地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展, 農(nóng)業(yè)勞動力繼續(xù)減少。在“兩田制”的基礎(chǔ)上, 上海地區(qū)探索出“家庭農(nóng)場”做法, 蘇南地區(qū)發(fā)展出“土地?fù)Q社保”做法。這些探索的核心是將土地資源集中起來利用, 避免中西部地區(qū)均平化承包所產(chǎn)生的地權(quán)分散和地塊細(xì)碎問題。
珠三角地區(qū)通過土地股份化的方式實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。改革開放以后, 珠三角農(nóng)村利用“三來一補(bǔ)”政策, 大力開發(fā)集體土地, 村組兩級利用集體土地建設(shè)廠房物業(yè), 興辦村集體、鎮(zhèn)集體工業(yè)園區(qū)。土地建設(shè)開發(fā)需要統(tǒng)一規(guī)劃, 前期承包將土地分配給一家一戶, 地權(quán)分散局面影響了土地的統(tǒng)一開發(fā)。在此背景下, 珠三角地區(qū)自上世紀(jì)九十年代初期開始, 探索建立農(nóng)村土地股份合作社, 農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)折合為股權(quán), 集體以合作社名義統(tǒng)一開發(fā)土地, 然后按股分配收益。那些暫未建設(shè)廠房的耕地, 由合作社向農(nóng)業(yè)專業(yè)戶統(tǒng)一發(fā)包經(jīng)營。珠三角地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化路徑與長三角地區(qū)不同, 因此采用了不同的制度形式來解決城鎮(zhèn)化過程中的地權(quán)矛盾。
與上海、蘇南和珠三角地區(qū)相比, 武漢市郊農(nóng)村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展相對緩慢。目前長三角和珠三角地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)高度一體化, 武漢市郊在新城區(qū)覆蓋范圍之外, 還存在著大量的一般農(nóng)村。武漢市的新城擴(kuò)張主要發(fā)生在2000年之后, 即實施土地承包“生不增、死不減”政策之后。武漢市郊土地低效利用狀況反映的全國一般農(nóng)村的問題, 代表了后發(fā)地區(qū)的土地制度矛盾。對比武漢、上海、蘇南和珠三角地區(qū)的情況, 先發(fā)地區(qū)的土地政策能夠與城鎮(zhèn)化趨勢契合, 更能促進(jìn)土地的有效利用。
四、提高土地利用效率的制度選擇
改革開放以來, 我國農(nóng)村土地制度面臨的基本矛盾發(fā)生了階段性的轉(zhuǎn)移。上世紀(jì)八九十年代, 城鎮(zhèn)化總體水平較低, 城鄉(xiāng)之間的人口流動規(guī)模相對較小, 這一時期農(nóng)村土地制度需要解決土地公有與農(nóng)業(yè)分戶經(jīng)營的矛盾。具有平均取向的土地承包經(jīng)營制度, 實現(xiàn)千家萬戶農(nóng)民與土地生產(chǎn)資料的直接結(jié)合, 同時也埋下了地權(quán)分散控制的伏筆。2000年以后, 城鎮(zhèn)化加速推進(jìn), 農(nóng)村大規(guī)模人口流出, 農(nóng)村土地制度的基本矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榈貦?quán)分散控制與農(nóng)業(yè)經(jīng)營相對集中的矛盾。當(dāng)前需要解決的問題是, 促使土地從那些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的原承包戶手中釋放出來, 并向?qū)嶋H經(jīng)營主體配置。
基于對武漢、上海等地區(qū)實踐經(jīng)驗的分析, 本文認(rèn)為, 解決農(nóng)村土地低效利用問題, 需注意以下幾個方面。
一是堅持土地資源優(yōu)先向農(nóng)民配置。人多地少的矛盾將長期存在, 當(dāng)前農(nóng)村土地低效利用, 并非是缺乏農(nóng)業(yè)勞動力, “規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”所引發(fā)的土地粗放利用, 恰恰反映的是戶均土地資源太少。農(nóng)村自發(fā)形成的以“中堅農(nóng)民”為代表的農(nóng)業(yè)專業(yè)戶的土地利用效率, 高于“人均一畝三分地、戶均不足十畝”的農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶, 這說明促使土地資源適度集中是提高土地利用效率的有效手段。另一方面, 包括武漢市在內(nèi)的中西部后發(fā)地區(qū), 政府推動土地向工商資本流轉(zhuǎn), 不僅沒有解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營問題, 反而是資本下鄉(xiāng)擊垮了村莊內(nèi)生的“中堅農(nóng)民”群體, 進(jìn)一步降低了土地利用效率。上海的“家庭農(nóng)場”、蘇南地區(qū)的“返租倒包”和珠三角地區(qū)的合作社對外集中發(fā)包, 都是將土地資源配置給本地或外地的農(nóng)業(yè)專業(yè)戶, 而非工商資本。這些農(nóng)業(yè)專業(yè)戶采用家庭經(jīng)營方式, 極大地提高了土地資源利用效率。先發(fā)地區(qū)的經(jīng)驗表明, 農(nóng)民能夠?qū)⒌胤N好。黨的十九大報告重提“小農(nóng)”, 在人多地少的基本國情下, 在家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上探索農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 是我國農(nóng)村土地政策應(yīng)當(dāng)堅持的基本方向。
二是土地流轉(zhuǎn)需適度。現(xiàn)存的農(nóng)村土地低效利用問題由城鎮(zhèn)化造成, 城鎮(zhèn)化程度越高的地區(qū)矛盾越突出, 原因是城鎮(zhèn)化率越高, 離土離農(nóng)和進(jìn)城落戶的農(nóng)民越多, 人地分離情況越明顯。促進(jìn)土地資源向新型經(jīng)營主體集中來解決土地低效利用問題, 須與當(dāng)?shù)厝丝谵D(zhuǎn)移速度保持一致。土地流轉(zhuǎn)速度太快, 會擠壓一部分依靠土地的農(nóng)民生存空間, 土地流轉(zhuǎn)速度滯后于人口轉(zhuǎn)移, 則造成土地資源低效配置。我國不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化率不同, 發(fā)展階段不同, 農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移規(guī)模也不同, 不同地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)速度也應(yīng)當(dāng)不同。地方在實踐中不宜一味地追求土地流轉(zhuǎn)率。
三是土地資源整合要區(qū)分不同層次。地權(quán)分散和地塊細(xì)碎是當(dāng)前農(nóng)村土地制度矛盾的主要表現(xiàn)形式, 長三角和珠三角等先發(fā)地區(qū)的經(jīng)驗表明, 城鎮(zhèn)化程度越高, 新型經(jīng)營主體對于整合土地資源的要求越強(qiáng)烈。地權(quán)適度集中, 有利于新型經(jīng)營主體實現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”, 地塊集中可提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化率, 大幅降低生產(chǎn)成本。放眼全國, 土地整合可分為不同層次。最低層次是地塊集中。早期土地承包按照土地肥瘦遠(yuǎn)近搭配, 造成農(nóng)村土地高度插花, 嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。以湖北沙洋為代表的部分地區(qū), 借土地確權(quán)契機(jī), 推動農(nóng)民互換地塊, 實現(xiàn)土地“集中連片”, 廣東清遠(yuǎn)地區(qū)也采用了類似的土地整合辦法。第二層次的是探索統(tǒng)籌經(jīng)營模式, 實現(xiàn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的整合, 如山東汶上縣推行的“土地托管”, 江蘇射陽地區(qū)推行土地“聯(lián)耕聯(lián)種”。經(jīng)營環(huán)節(jié)的整合, 可彌補(bǔ)一家一戶分散經(jīng)營的不足, 在不改變家庭經(jīng)營形式的基礎(chǔ)上, 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的社會化大生產(chǎn)。最高層次的整合是土地經(jīng)營權(quán)的整合, 包括土地流轉(zhuǎn)、土地入股等, 放活土地經(jīng)營權(quán), 將離土離農(nóng)農(nóng)民的土地向新型經(jīng)營主體集中。
四是地權(quán)重新配置需發(fā)揮集體的功能。上文分析的不同層次的土地資源整合, 各地在實踐中都注重了發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。上海和蘇南地區(qū)早期推行“兩田制”, 以及當(dāng)前實施“家庭農(nóng)場”, 都是通過一定方式將土地資源重新集中到集體, 然后再由集體統(tǒng)一配置。珠三角地區(qū)的土地股份合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織高度重合。湖北沙洋和廣東清遠(yuǎn)地區(qū)的地塊整合, 江蘇沙洋的“聯(lián)耕聯(lián)種”和山東汶上的“土地托管”, 也都充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的功能。這些實踐表明, 發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)勢是優(yōu)化土地資源配置的有效途徑。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)學(xué)家2018年03期
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