一、引言
作為絕大多數(shù)的普通農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)民向城市遷移的城市化過程如何發(fā)生？是如其他發(fā)展中國家一樣淪為貧民窟的一員，還是能夠在城市安居樂業(yè)？他們?nèi)绾潍@取進城安居所需的資源？在他們進城安居的過程中，農(nóng)地在其中發(fā)揮著怎樣的功能？中國當前的農(nóng)地制度是否與這些占絕大多數(shù)的、正在城市化的農(nóng)民對農(nóng)地制度的訴求相一致？正在城市化的農(nóng)民群體對農(nóng)地制度的訴求是否一致？若不一致，為確保城市化進程的穩(wěn)步推進，中國的農(nóng)地制度在不一致的訴求中該走向何處？本文將致力于回答這些問題。
二、高質(zhì)量的城市化目標與能力分化的農(nóng)民
（一）目標共識與廣泛實踐：高質(zhì)量的城市化
在高質(zhì)量且高成本的進城實踐中，農(nóng)民家庭至少在三個方面存在共識。首先，除了在城市就業(yè)之外，在城市擁有屬于自己的房子也是農(nóng)民家庭城市化追求的目標，大城市對農(nóng)民家庭來說更類似于讓其獲取較高收入的驛站。其次，雖然可以通過家庭幾代人共同努力獲得中小城市的房子，但農(nóng)民家庭并不會選擇或者不會立即選擇全家進城安居，也不會輕易放棄農(nóng)村的收入，因此農(nóng)民家庭生活總伴隨有城鄉(xiāng)拆分的底色。最后，城市務工收入足以滿足其城市生活所需的農(nóng)民家庭也不會輕易放棄農(nóng)村戶籍，更不會放棄農(nóng)村以土地為核心的各項資源。
（二）耕者與非耕者：城市化過程中的農(nóng)民家庭及其分化
高質(zhì)量城市化目標的實現(xiàn)，需要農(nóng)民家庭收入達到相應的標準：非農(nóng)收入結構和較高收入水平是高質(zhì)量城市化對農(nóng)民家庭提出的硬要求，而不同農(nóng)民家庭的達標能力存在顯著差異。
本文將參與城市化的農(nóng)民家庭分為耕者和非耕者來討論，即只要家庭成員中有人直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即為耕者，大多數(shù)參與城市化的耕者家庭收入結構和非農(nóng)收入水平均未達標；家庭成員都沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即為非耕者，而大多數(shù)參與城市化的非耕者家庭收入結構和非農(nóng)收入水平都能達標。同時，耕者與非耕者存在相互轉(zhuǎn)化。但從實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標的能力，能夠穩(wěn)定地作為非耕者在城市體面生活的，確屬相對優(yōu)勢的農(nóng)民家庭，而大部分耕者因個體客觀經(jīng)濟需要不能離開農(nóng)地，屬相對弱勢的農(nóng)民家庭。
（三）保障與維權：普遍“半城市化”狀態(tài)下的兩套行為邏輯
從當前的城市化實踐狀態(tài)來看，絕大多數(shù)農(nóng)民家庭均處在半城市化狀態(tài)，但對于實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標而言，相對優(yōu)勢的非耕者和相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態(tài)的行為邏輯完全不同。
相對優(yōu)勢的非耕者退回農(nóng)村參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性很小，因為他們已經(jīng)達到高質(zhì)量城市化的硬要求，然而他們并不愿以無償或低償?shù)姆绞椒艞夀r(nóng)地承包權，因此通過與農(nóng)村維系制度關聯(lián)將這個權利持有在自己手中，等政策來實現(xiàn)其權利變現(xiàn)的價值。所以，相對優(yōu)勢的非耕者維持“半城市化”狀態(tài)的出發(fā)點在于維護以農(nóng)地為核心的權利，即“維權”。
相反，相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態(tài)緣于其還未達到高質(zhì)量城市化的要求，必須從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以充分配置家庭中所有成員的勞動能力，用相對弱勢的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和相對優(yōu)勢的勞動力進城務工的辦法盡可能多的積累家庭資源，以保障其有相對充分的家庭資源，參與到高質(zhì)量的城市化過程中。所以，相對弱勢的耕者維持“半城市化”狀態(tài)的出發(fā)點是“保障”。
三、農(nóng)地性質(zhì)、地權格局與相互沖突的地權訴求
（一）集體所有制框架內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料是農(nóng)地的根本屬性
農(nóng)地的根本屬性是集體所有制框架內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的農(nóng)地面臨的客觀的現(xiàn)實是：它們的利用性質(zhì)不能變更，從而擁有農(nóng)地的農(nóng)民家庭也無法參與相對可觀的土地增值收益的分配過程，這些農(nóng)民家庭只能將農(nóng)地與自身作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的勞動結合，生產(chǎn)出有限的農(nóng)業(yè)剩余。
（二）細碎化的小農(nóng)承包經(jīng)營格局
這里的細碎化是指“小且散”，即單個農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)地“地塊小，并且極為分散”，這是構成當前農(nóng)地地權格局的核心特征。細碎化的地權格局對相對優(yōu)勢的非耕者并不產(chǎn)生直接影響，而對直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對弱勢的耕者產(chǎn)生了很大的負面影響。
（三）集體與個體：差異化地權訴求中的沖突性
相對優(yōu)勢的非耕者的地權訴求，聚焦在充實個體地權，并期待能有政策或?qū)嵺`機會賦予他們更大的權利變現(xiàn)的空間。
相對弱勢的非耕者的地權訴求有兩個具體體現(xiàn)：一是，節(jié)省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的管理成本、時間成本、交易成本和機會成本，這個訴求只能通過解決地權細碎化才能實現(xiàn)；二是，抑制租金上漲，從而耕者才能低價甚至無成本擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。耕者的這兩個訴求，從根本上來講，只能通過給予農(nóng)地集體所有權以確切可操作的空間，才能實現(xiàn)。
因此，相對優(yōu)勢的非耕者和相對弱勢的耕者的地權訴求是相互沖突的，前者主張地權盡可能地個體化，而后者主張集體土地權利能有切實可操作的空間。
四、農(nóng)地制度改革新趨勢與高質(zhì)量城市化的反作用力
（一）“個體化”與“財產(chǎn)化”：呼應非耕者地權訴求的農(nóng)地制度改革趨向
近年來，有兩個層面的農(nóng)地制度改革，一是國家層面有關農(nóng)地制度改革的總體方針，二是地方層面農(nóng)地制度改革的具體試驗。
自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施以來，國家層面的農(nóng)地產(chǎn)權制度改革總體上一直傾向于充實和穩(wěn)固農(nóng)戶的個體地權，并相應削弱集體地權，以至于當前即便擁有農(nóng)地所有權，集體也很難找到落實權利的路徑。地方的農(nóng)地制度改革試驗主要包括農(nóng)地有償退出試驗、農(nóng)地產(chǎn)權交易試驗等農(nóng)地產(chǎn)權制度改革試驗，和推動農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)、促成資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)業(yè)的農(nóng)地利用制度改革試驗等。這些改革試驗是“增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”這一總體方針的具體實踐路徑。
國家層面的農(nóng)地制度改革的當前趨勢，無疑響應了相對優(yōu)勢的非耕者的地權訴求；地方層面的改革試驗則進一步增加了相對優(yōu)勢的非耕者對地權變現(xiàn)的期待值。
（二）“返耕”與“返農(nóng)”：維權邏輯下的“逆城市化”
不斷強化個體地權，而通過徹底轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的權利變現(xiàn)值又無法達到產(chǎn)權持有者的期待，并且，因為農(nóng)地的根本屬性是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，考慮到當前經(jīng)濟社會發(fā)展水平，對不能變更利用性質(zhì)的農(nóng)地變現(xiàn)值抱以期待，本就是不現(xiàn)實的，但是農(nóng)地制度改革的新趨勢卻一再助長這種期待。所以，對相對優(yōu)勢的非耕者而言，最理性的選擇就是把這份個體地權牢牢抓在手里等待更加有利于自己的政策。但是，這部分相對優(yōu)勢的非耕者已經(jīng)不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至其中有些家庭只有一兩個高齡老人還保留著農(nóng)村戶籍，他們或者出于今后的政策將對自己不利的擔心，或者出于對自己將不再是村社集體成員的擔憂，進而開啟了兩類獨特的“逆城市化”現(xiàn)象，一是“返農(nóng)”，二是“返耕”，不急于走出“半城市化”狀態(tài)。
“返農(nóng)”現(xiàn)象指的是重新找回農(nóng)村戶籍，變回農(nóng)民，經(jīng)驗中的直接表現(xiàn)是戶籍的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，他們“返農(nóng)”的出發(fā)點在于找回集體成員身份從而持續(xù)合法享有個體地權，并繼續(xù)等待本就不現(xiàn)實的政策；“返耕”現(xiàn)象指的是相對優(yōu)勢的非耕者重新實踐自身的農(nóng)地經(jīng)營權，這類現(xiàn)象雖然不如“返農(nóng)”突出，但仍然值得注意，相對優(yōu)勢的非耕者“返耕”的出發(fā)點是在農(nóng)地制度變革過程中為個體地權尋找安全感。
（三）“不增反減”：耕者實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標的能力
提高收入水平，是相對弱勢的耕者實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標的能力提升重要任務之一，以支撐他們在城市購買房屋，這將有助于他們度過經(jīng)濟壓力最大的進城安居初期階段。但是，農(nóng)地制度改革的新趨勢，至少從兩個方面限制了相對弱勢的耕者實現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標的能力。
一方面，沒有伴隨著適當?shù)牡貦嗉w化改革，賦予集體治理“反對者”的能力以實現(xiàn)按戶連片，相反，細碎化地權格局將隨著“土地確權”進一步固化，耕者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因細碎化而產(chǎn)生的各項成本沒有下降可能，有限農(nóng)業(yè)剩余只能在不能下降的成本中耗散。另一方面，在改革過程中調(diào)整農(nóng)民與土地關系時，沒有識別農(nóng)民分化情況，造成有限農(nóng)業(yè)剩余進一步從耕者流入非耕者手中，這一影響是通過不斷增長的農(nóng)地租金實現(xiàn)的。
（四）地權過于個體化是當前反作用于高質(zhì)量城市化的癥結之一
當前階段，過于個體化的地權傾向，一定程度上使“強者愈強、弱者愈弱”，并且對高質(zhì)量的城市化存在明顯的反作用。
對于已經(jīng)達到高質(zhì)量城市化目標硬要求的非耕者而言，地權個體化的改革趨向雖然與他們的地權訴求相契合，但從當前的政策實踐來看，地權個體化主張已經(jīng)對這部分群體有序完成高質(zhì)量的城市化起了反作用，如因“維權”而發(fā)生的“返耕”和“返農(nóng)”。
對于相對弱勢的耕者而言，當前契合相對優(yōu)勢的非耕者地權訴求的農(nóng)地制度改革實踐直接損害了他們的利益。并且，當前過于個體化的地權傾向是在將本可以歸耕者享有的勞動報酬以租金的方式轉(zhuǎn)移到非耕者手中。“強者愈強、弱者愈弱”，這種地權傾向構成了相對弱勢的耕者實現(xiàn)高質(zhì)量城市化的反作用力。
五、“耕者有其田”：有序推進高質(zhì)量城市化的政策啟示
在農(nóng)地性質(zhì)是集體所有制框架內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料這一基本共識下，“耕者有其田”的農(nóng)地制度設置，既能很大程度上響應相對弱勢的耕者的地權訴求，又能有效消除相對優(yōu)勢的非耕者的進城羈絆，還能在耕者和非耕者狀態(tài)動態(tài)變化中適時調(diào)劑。正是在這個意義上，本文認為，從有序推進高質(zhì)量城市化目標的實現(xiàn)來看，“耕者有其田”是農(nóng)地制度變革的可取方向。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2018年第6期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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