[摘要] 在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、土地政策和市場(chǎng)化機(jī)制的共同影響下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了重大變遷，集體土地所有權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)被明確加以保護(hù)并得以落實(shí)，部分地區(qū)已經(jīng)逐漸走出穩(wěn)健可行的增值保值路徑，但在取得成就的同時(shí)也陷入集體資產(chǎn)流失、產(chǎn)權(quán)不明晰等質(zhì)疑。改革開放40年以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的框架體系和發(fā)展模式紛繁復(fù)雜，本文從中國(guó)獨(dú)特的土地制度和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要政策的視角，分析集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展軌跡。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可分為四個(gè)階段，并逐步形成各種發(fā)展模式，2012 年至今的新發(fā)展階段，集體經(jīng)濟(jì)再發(fā)展的制度和政策基礎(chǔ)逐步具備，未來發(fā)展需要進(jìn)一步進(jìn)行制度和組織創(chuàng)新。
[關(guān)鍵詞] 集體經(jīng)濟(jì)；改革開放；制度變遷；政策研究
集體經(jīng)濟(jì)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的主要形式。憲法規(guī)定：公有制經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的主體，它包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是指在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營(yíng)體制改革之后形成的包括鄉(xiāng)、村、村民小組和部分農(nóng)民共同所有的農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。集體經(jīng)濟(jì)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一直占有重要地位。從一定意義上來講，集體經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)農(nóng)村基層組織凝聚力、號(hào)召力和戰(zhàn)斗力的重要保證。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是一個(gè)事關(guān)黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位的政治問題。陳錫文認(rèn)為，涉及億萬農(nóng)民切身利益的農(nóng)村改革,雖然產(chǎn)生過爭(zhēng)論,但并沒有引發(fā)社會(huì)的不安和動(dòng)蕩,根本原因是在整個(gè)改革過程中,黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾始終堅(jiān)持了農(nóng)村土地集體所有制?農(nóng)村土地的集體所有制,是我國(guó)建立社會(huì)主義制度后農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)（陳錫文等，2018）。正是因?yàn)槭冀K保有這個(gè)制度基礎(chǔ)，才使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)雖有興衰起落，但仍一直存在，并成為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的重要抓手。
在40年的發(fā)展中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增長(zhǎng)。截至2016年底，全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)（不包括土地資產(chǎn)）總額3.1萬億元，村均555.4萬元，比2015年同比增長(zhǎng)12.5%。如此巨量的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)在改革開放40年中乃至未來的發(fā)展中，如何實(shí)現(xiàn)保值增值，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等功能意義十分重大。當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革被作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的兩大重點(diǎn)任務(wù)全面推進(jìn)。2018年，已有超過13萬個(gè)村組完成改革，確認(rèn)集體成員超過1億人。目前北京、上海、浙江三省市已經(jīng)基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，先行試點(diǎn)的29個(gè)縣也積累了很多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。中央明確到2021年底要基本完成這項(xiàng)改革，2018年，在改革開放40周年之際，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部繼續(xù)擴(kuò)大改革試點(diǎn)覆蓋面，已確定吉林、江蘇、山東3個(gè)省開展整省試點(diǎn)，河北省石家莊市等50個(gè)地市開展整市試點(diǎn)，天津市武清區(qū)等150個(gè)縣（市、區(qū)）開展整縣試點(diǎn)，目前中央試點(diǎn)單位共涉及1000個(gè)縣左右，約占全國(guó)總數(shù)的1/3（李婕，2018）。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度和政策基礎(chǔ)正在逐步夯實(shí)，在當(dāng)前改革深入推進(jìn)之際，梳理改革開放40年來集體經(jīng)濟(jì)的歷史變遷，對(duì)于在改革中利用歷史經(jīng)驗(yàn)、精細(xì)操作改革具有重要意義。
集體經(jīng)濟(jì)按照城鄉(xiāng)關(guān)系可以分為兩大類：村集體經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)。要理解集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須將其放置在一定的制度環(huán)境之中。它不僅受到農(nóng)村土地政策和其它相關(guān)政策的影響，更受到國(guó)家宏觀政策中城鄉(xiāng)關(guān)系偏“城”、工農(nóng)關(guān)系偏“工”、土地使用與開發(fā)中偏“公”等三個(gè)不平等關(guān)系的影響。陳錫文認(rèn)為農(nóng)村改革改革進(jìn)展，大體上是如下路徑：不斷深化和拓展:改革商品流通體制——改革資源要素配置機(jī)制——改革城鄉(xiāng)二元分割的體制——確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機(jī)制（陳錫文等，2018）?這個(gè)路徑是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷市場(chǎng)化發(fā)展的路徑，與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑和趨勢(shì)相互佐證。在集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)增值保值的基礎(chǔ)上推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)恿Α?/p>
集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵豐富，一方面，集體資產(chǎn)包含三類資產(chǎn)：資源型、非經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。另一方面，村和鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)化程度不同，潛力不同，發(fā)展模式有差異。本文通過城鄉(xiāng)關(guān)系、土地政策等理解集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境和作用發(fā)揮，以這條脈絡(luò)簡(jiǎn)化集體經(jīng)濟(jì)40年變遷的分析，將40年的變遷過程分為四個(gè)階段，客觀描述集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同形式和主要特征，總結(jié)其發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。文章最后將對(duì)集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行作用和功能定位，提出集體經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的問題，提出在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下進(jìn)一步推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干建議。
一、改革開放以來集體經(jīng)濟(jì)的四個(gè)發(fā)展階段
貫穿改革以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史進(jìn)程的基本線索有兩條：一是黨中央關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文件，二是集體經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期的主體面貌和發(fā)展模式。首先要梳理1979—2018年的中央領(lǐng)導(dǎo)和中央有關(guān)部門的有關(guān)重要講話和文件，自上而下分析中央發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的政策和指示精神；其次要通過全國(guó)各地重要的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索案例進(jìn)行自下而上的總結(jié)，發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的動(dòng)向。在這樣的分析基礎(chǔ)上，同時(shí)結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，改革開放40年的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出較為明顯的四個(gè)變遷階段。
（一）第一階段，1978—1984年
在這一階段，針對(duì)人民公社時(shí)期集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的弊端，黨中央果斷決策推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，喚醒了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提高，糧食產(chǎn)量激增。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制得到迅速推廣。到1983年底，全國(guó)農(nóng)村基本上實(shí)行了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。到1984年，中央將土地承包期規(guī)定為15年不變（孔祥智、高強(qiáng)，2017）。
雙層經(jīng)營(yíng)體制被視為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。家庭經(jīng)營(yíng)在這一階段是由農(nóng)戶承包集體所有的土地，各家各戶分別經(jīng)營(yíng)，但是只是集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)形式，換言之，家庭經(jīng)營(yíng)也是集體經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式。這是與人民公社體制下集體經(jīng)濟(jì)形式的重要不同。與家庭經(jīng)營(yíng)同時(shí)存在的是集體經(jīng)濟(jì)組織從事的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。村集體經(jīng)濟(jì)組織在生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上繼續(xù)存在，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但是，并不主要進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是轉(zhuǎn)為為家庭經(jīng)營(yíng)的各家各戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的各種服務(wù)。
這一階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，主要是土地和生產(chǎn)性固定資產(chǎn)基本均分到戶；只有部分村集體還保留少量機(jī)動(dòng)地，以及林地、園地、魚塘等，這些土地的發(fā)包可以成為村集體一部分收入的來源。雙層經(jīng)營(yíng)體制中的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，恰恰就是依靠農(nóng)戶承包費(fèi)、少量機(jī)動(dòng)地和其它集體所有的資源，來為農(nóng)戶提供服務(wù)。這一階段確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本模式，即以家庭承包制為基礎(chǔ)，家庭經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。家庭經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)皆為集體經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主要含義是為家庭經(jīng)營(yíng)提供服務(wù)。這一階段確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基本模式主要指的是在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和家庭經(jīng)營(yíng)的相互關(guān)系問題，集體經(jīng)濟(jì)壯大的源泉被設(shè)定為承包農(nóng)戶向集體繳納承包費(fèi)，以及運(yùn)用機(jī)動(dòng)地和其它資源為農(nóng)戶提供服務(wù)所得的利潤(rùn)。但是，可想而知，由于集體包含的農(nóng)戶數(shù)量有限，農(nóng)戶繳納的承包費(fèi)和所需的農(nóng)業(yè)服務(wù)的總量有限，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間極其有限。
社辦企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的雛形，承接了改革開放的經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)。1983年，社隊(duì)企業(yè)總資產(chǎn)1 008億元，比1978年增長(zhǎng)了104.5%，年均增長(zhǎng)15.5%，高于全國(guó)社會(huì)總產(chǎn)值平均8%的增長(zhǎng)速度。解決了部分農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，引發(fā)了第一波投資辦企業(yè)的熱潮（宋洪遠(yuǎn)，2008）。
（二）第二階段：1984—2001年
20世紀(jì)80年代中期以后，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從以農(nóng)業(yè)為主體轉(zhuǎn)向了以工業(yè)為主體。這意味著須由農(nóng)業(yè)提供剩余才能啟動(dòng)和推進(jìn)的工業(yè)化第一階段已經(jīng)結(jié)束，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已開始向工業(yè)化的中期階段轉(zhuǎn)變。但國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策卻依然停留在工業(yè)化初期階段，既沒有為農(nóng)業(yè)提供與工業(yè)平等發(fā)展的完善的政策支持，更遲遲沒有使工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)成為現(xiàn)實(shí)。結(jié)果，農(nóng)業(yè)的發(fā)展滯后導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受限，陷于徘徊，加上發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的政策不明確，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題日漸突出。
和第一階段一樣，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)是農(nóng)村土地制度。1993年，中共中央發(fā)布一號(hào)文件，規(guī)定在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變，開啟第二輪農(nóng)村土地承包。第二輪承包，不僅僅是承包期限的延長(zhǎng)，還具有兩個(gè)重要特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)“增人不增地，減人不減地”，基本杜絕了土地的調(diào)整；二是嚴(yán)格控制“機(jī)動(dòng)地”。1997年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，強(qiáng)調(diào)各地“原則上不應(yīng)留‘機(jī)動(dòng)地’”。上述兩項(xiàng)規(guī)定意在堵住村集體通過土地發(fā)包獲取不規(guī)范收入的做法，但也客觀上限制了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的資源，成為相當(dāng)多的村集體陷入“空殼”的原因。
在這一階段中，帶給集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展亮色的是集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，也構(gòu)成這一階段集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出特征。許多地區(qū)靠發(fā)展集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，將企業(yè)收益用于村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施和福利事業(yè)，并給承包農(nóng)戶提供服務(wù)。集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入來源不再依賴對(duì)集體所有的農(nóng)地資源的利用和通過為農(nóng)服務(wù)賺取利潤(rùn)，而是運(yùn)用集體建設(shè)用地自辦或和城市外來資本合作興辦第二、第三產(chǎn)業(yè)。這一階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了迅速發(fā)展。1978，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從152.42萬個(gè)增加至1 888.16萬個(gè)，總產(chǎn)值從493.07億元增加至6 495.66億元，分別提高了11.4倍和12.2倍。1986年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值為3472億元，首次超過了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（3 010.7億元）（吳豐華，2013）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開辟了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非農(nóng)化和市場(chǎng)化路徑。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式在發(fā)展初期采用由集體直接派出企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，后逐步采用承包制，在1990年代中期開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，集體企業(yè)絕大多數(shù)轉(zhuǎn)為民營(yíng)。集體企業(yè)改制之后，借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得集體收入的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力也迅速下降。
這一階段的集體經(jīng)濟(jì)的興衰發(fā)展與城鄉(xiāng)關(guān)系上的城市發(fā)展導(dǎo)向和工業(yè)化導(dǎo)向密不可分，是集體經(jīng)濟(jì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的“犧牲”成就了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。首先，在改革的動(dòng)態(tài)調(diào)整中，集體資產(chǎn)的重要資源是土地，土地開發(fā)政策更偏向于城市，高房?jī)r(jià)引導(dǎo)了農(nóng)村各類生產(chǎn)要素向城市流動(dòng)，擁有稀缺資源的地區(qū)和與市場(chǎng)結(jié)合緊密的行業(yè)先富。1986年出臺(tái)的《土地管理法》，明確了“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體的土地實(shí)行征用”，采取“城市土地國(guó)有、農(nóng)村和城市郊區(qū)土地集體所有的”城鄉(xiāng)土地分治，促使國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)了高速工業(yè)化，但是發(fā)展的背后是集體經(jīng)濟(jì)的土地低價(jià)被征收。1998年的《土地管理法》中更是提出：“任何單位個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地時(shí)，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。集體土地的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害。集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)變相損失較大。
需要重點(diǎn)加以認(rèn)識(shí)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展是市場(chǎng)長(zhǎng)期“供給”不足而導(dǎo)致的需求爆發(fā)的結(jié)果。“凡有產(chǎn)品即有銷路”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用簡(jiǎn)單地生產(chǎn)設(shè)備和廉價(jià)的勞動(dòng)力可以迅速滿足消費(fèi)者的低端需求。與國(guó)有企業(yè)相比，集體經(jīng)濟(jì)的主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨資金、資源短缺影響，原材料、燃料、設(shè)備等未能列入國(guó)家計(jì)劃，發(fā)展生產(chǎn)只能采取“資金靠自籌、技術(shù)靠退休、設(shè)備靠換舊”的辦法，因此生產(chǎn)產(chǎn)品面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大。一旦面對(duì)宏觀調(diào)控，國(guó)企依賴政府和金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)先支持更容易躲避風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的反應(yīng)則較滯后。資金鏈斷裂等原因迅速導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉潮的出現(xiàn)，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展差距。這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的兩次衰退恰逢宏觀調(diào)控和亞洲金融危機(jī)，內(nèi)部和外部的沖擊加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的退潮，也影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
（三）第三階段，2001—2012年
2001年，我國(guó)加入WTO，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)一方面面臨更大的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)壓力，但也獲得了進(jìn)入全球化市場(chǎng)的重大機(jī)遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)利用勞動(dòng)密集型的優(yōu)勢(shì)，借助低廉的勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢(shì)和關(guān)稅下調(diào)的機(jī)遇，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始進(jìn)入上升通道。同時(shí)，國(guó)外先進(jìn)的的管理制度和技術(shù)開始被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所借鑒，優(yōu)質(zhì)的企業(yè)得以生存并壯大，大部分規(guī)模小、設(shè)備落后和職工素質(zhì)相對(duì)低下的集體經(jīng)濟(jì)組織被淘汰，集體經(jīng)濟(jì)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的體制機(jī)制影響非常深遠(yuǎn)。2003年人均GDP已超過1 000美元，農(nóng)業(yè)占GDP比重已降至15%以內(nèi)，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重已超過3：1，這些指標(biāo)均達(dá)到或超過了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)起步階段的國(guó)際參照值，中國(guó)初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件（宋洪遠(yuǎn)，2008）。面對(duì)前一階段城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)的嚴(yán)重問題和失衡態(tài)勢(shì)，有賴于不斷增長(zhǎng)的綜合國(guó)力，黨和國(guó)家高層開始提出一系列關(guān)于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系變化的新認(rèn)識(shí)和新判斷，不斷進(jìn)步的理論指導(dǎo)實(shí)踐不斷發(fā)展。
黨中央在發(fā)展戰(zhàn)略上“兩個(gè)趨向”的論斷為新型城鄉(xiāng)關(guān)系奠定基調(diào)，政策強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度不斷加大。2004年9月，十六屆四中全會(huì)提出：“縱觀一些工業(yè)化國(guó)家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。兩個(gè)趨向的提出預(yù)示著發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的潛在機(jī)遇。
國(guó)家在2006年開展新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和“三提五統(tǒng)”被取消，絕大部分沒有集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也沒有機(jī)動(dòng)地可以獲取承包費(fèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織失去了為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)的必要財(cái)力，集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)的“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”在多數(shù)村莊名存實(shí)亡。中央在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)中倡導(dǎo)舉辦農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這兩種形式后，于2008年通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變”。毫無疑問，這種統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與之前的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)開始有了質(zhì)的區(qū)別。
2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)提出了“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，“發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能”。加上2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》等一系列法律、政策，進(jìn)一步推動(dòng)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。各地有關(guān)政策中對(duì)包括村集體經(jīng)濟(jì)組織推動(dòng)或組織流轉(zhuǎn)達(dá)到一定規(guī)模的，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，這一政策推動(dòng)了以村為單位、以村兩委為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)合作社（有些地方也叫土地股份合作社）產(chǎn)生，客觀上加速了土地流轉(zhuǎn)，也為村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來部分收入。
這一階段中，城郊地區(qū)和城中村借助征地補(bǔ)償，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。隨著立法的完善和市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制的完善和創(chuàng)新，農(nóng)民集體在土地補(bǔ)償過程中的博弈性從弱到強(qiáng)，特別是北上廣深等地區(qū)開始整村拆遷甚至市場(chǎng)化運(yùn)作物業(yè)經(jīng)濟(jì)和園區(qū)經(jīng)濟(jì)，入股園區(qū)企業(yè)等方式，為集體經(jīng)濟(jì)的保值增值提供了穩(wěn)健安全的發(fā)展模式，讓集體村一方面“暴富”的同時(shí)有了可持續(xù)富裕的可能。在此階段，集體經(jīng)濟(jì)按照區(qū)域位置、地方政策和集體實(shí)施個(gè)體的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了新形勢(shì)新變化新模式，強(qiáng)集體強(qiáng)村強(qiáng)鎮(zhèn)開始出現(xiàn)。城市化進(jìn)程加速，東部地區(qū)部分集體村經(jīng)濟(jì)實(shí)力大增，但中西部因?yàn)橘Y源等限制，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍較為落后，空心村、負(fù)資產(chǎn)村比例較多。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展被作為國(guó)家戰(zhàn)略，新農(nóng)村建設(shè)在全國(guó)范圍展開。一方面，政府繼續(xù)通過集體土地的出讓獲得高溢價(jià)。在這一時(shí)期，雖然地方政府通過合法低價(jià)征收集體土地進(jìn)而出讓土地，但地方政府成為土地增值的主要獲得者。1999—2009年，國(guó)有土地出讓收入成交價(jià)款與地方財(cái)政收入之比從0.092:1提高到0.437:1，部分地區(qū)比例更高達(dá)0.6:1，形成了“土地財(cái)政”（韓俊，2012）。2008年金融危機(jī)以來，政府快速推出4萬億財(cái)政刺激計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)觸底后的迅速回升，但M2規(guī)模的大幅攀升提升了城市地產(chǎn)的價(jià)格，加劇了集體經(jīng)濟(jì)的原出讓土地資源損失程度。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的高速推進(jìn)，地方用地量也大增，地方政府的財(cái)力大增，集體土地的價(jià)值開始被市場(chǎng)高度認(rèn)可，集體土地出讓方與政府和土地開發(fā)商的博弈加大。北上廣深等發(fā)達(dá)地區(qū)開始逐漸加大貨幣化和房屋補(bǔ)償力度，開始為農(nóng)民建立社會(huì)保障制度，解決就業(yè)，甚至出現(xiàn)了股份合作、商業(yè)合作等補(bǔ)償方式。這一階段的后期，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍大幅度提高，但最根本的征地方式和城鄉(xiāng)土地二元制度并未任何改變。當(dāng)然，現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)土地資源價(jià)值出現(xiàn)極大的提升，土地資源成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極為重要的資產(chǎn)，為第四階段的集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體資產(chǎn)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。
（四）第四階段，2012至今
這一階段集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出特點(diǎn)是，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鄉(xiāng)要素流動(dòng)更加緊密相關(guān)，集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度更加明晰，政府直接參與的力度開始加大。
第一，鎮(zhèn)域在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用開始逆勢(shì)凸顯。如北京市探索的鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌發(fā)展模式，由相關(guān)村組建鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司，聯(lián)合運(yùn)作，以鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司作為市場(chǎng)主體進(jìn)行集體土地開發(fā)。通過制度設(shè)計(jì)，保障鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權(quán)共享和收益平衡。“聯(lián)營(yíng)公司”為入市主體，保證集體土地所有權(quán)不變，民主決策、充分授權(quán)，企業(yè)管理、規(guī)范運(yùn)作。堅(jiān)持“業(yè)態(tài)引領(lǐng)、用途引導(dǎo)、節(jié)約集約”原則，綜合制定了增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法，實(shí)現(xiàn)多方共贏。借助“園區(qū)平臺(tái)”，通過行政審批權(quán)獲得對(duì)土地等核心資源的壟斷權(quán)力；通過招商引資發(fā)揮市場(chǎng)集聚效應(yīng)，通過“園區(qū)+集體所有制”承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的角色，鎮(zhèn)域政府的權(quán)力、設(shè)計(jì)、績(jī)效三者空前地互為推動(dòng)，產(chǎn)生出新的活力（郭光磊，2016）。這種統(tǒng)合治理模式滲入城鄉(xiāng)建設(shè)的各個(gè)層面，使得政府的能量和作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色定位。
第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)土地開發(fā)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大。國(guó)土部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，宣布將北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市納入試點(diǎn)。這意味著政府開始分階段地向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移土地紅利，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)支撐。在此之前，海淀區(qū)東升鎮(zhèn)和大興區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性土地入市模式已經(jīng)試點(diǎn)成功。理論基礎(chǔ)源自北京市農(nóng)村工作委員會(huì)印發(fā)的《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點(diǎn)民主決策程序及實(shí)施主體組建運(yùn)行管理暫行辦法》。試點(diǎn)實(shí)施主體由試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)組建，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)，以相應(yīng)的村經(jīng)濟(jì)合作社為團(tuán)體成員，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份聯(lián)營(yíng)專營(yíng)公司，經(jīng)營(yíng)管理集體產(chǎn)業(yè)用地。
第三，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有了再起飛的理論和政策基礎(chǔ)。當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)分化嚴(yán)重，東部地區(qū)特別是北上廣深等一線城市的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入一個(gè)由工業(yè)和農(nóng)業(yè)融合階段向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)階段轉(zhuǎn)變的全新發(fā)展階段，農(nóng)村勞動(dòng)力也正處在由第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的快速時(shí)期，特別是部分農(nóng)民已轉(zhuǎn)成居民，產(chǎn)權(quán)意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的股權(quán)所有者變成了居民，表明發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入了前所未有的階段。
集體經(jīng)濟(jì)在改革開放的近40年中興衰交替，終于開始進(jìn)入深度的市場(chǎng)化階段。1992年7月23－24日，鄧小平在審閱中共十四大報(bào)告稿時(shí)，指出農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展會(huì)有兩個(gè)飛躍，第一個(gè)飛躍是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制；第二個(gè)飛躍就是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)以公有制為主體，農(nóng)業(yè)也一樣，最終要以公有制為主體。現(xiàn)今，鄧小平所提出的實(shí)現(xiàn)“第二次飛躍”的條件是否逐漸成熟，集體經(jīng)濟(jì)的再起飛是否具備了現(xiàn)實(shí)可能性？這個(gè)問題由來已久，在改革開放40年后回答這個(gè)問題不再突兀。2012年以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面出臺(tái)了若干政策，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有了再起飛的可能性。
習(xí)近平提出三權(quán)分置思想，并提出落實(shí)集體土地所有權(quán)，這進(jìn)一步鞏固了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。三權(quán)分置思想下的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐也為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的空間。2013年3月，在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議的江蘇團(tuán)會(huì)議上，習(xí)近平在聽取相關(guān)匯報(bào)后指出，“改革開放從農(nóng)村破題，大包干是改革開放的先聲。當(dāng)時(shí)中央文件提出要建立統(tǒng)分結(jié)合的家庭承包責(zé)任制，但實(shí)踐的結(jié)果是，‘分’的積極性充分體現(xiàn)了，但‘統(tǒng)’怎么適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，始終沒有得到很好的解決”。“農(nóng)村合作社就是新時(shí)期推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。今后要著力解決農(nóng)業(yè)比較效益低的問題，真正使務(wù)農(nóng)不完全依靠國(guó)家補(bǔ)貼也能致富”。這充分體現(xiàn)了“統(tǒng)”與“分”的辯證思想，批評(píng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的重“分”輕“統(tǒng)”的問題（張楊、程恩富，2018）。
2013年，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》除賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)利外，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押、擔(dān)保，并且允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。2015年通過的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》進(jìn)一步提出“三權(quán)分置”的主張，即落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。十八大報(bào)告提出：“壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”；十八屆三中全會(huì)也提出要“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。
習(xí)近平在2017年12月28日至29日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，要走中國(guó)特色社會(huì)主義的鄉(xiāng)村振興之路。這表明，城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)新的變化。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)村發(fā)展的已有基礎(chǔ)，使得黨和國(guó)家都已經(jīng)具備了提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底氣。集體經(jīng)濟(jì)作為鄉(xiāng)村振興的重要載體，具備了重大發(fā)展的機(jī)遇。
2018年9月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議審議了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。要探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。
2018年11月26日，習(xí)近平主持召開政治局會(huì)議，審議《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》。提出要發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì),提升黨組織凝聚服務(wù)群眾的能力。集體經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)功能之外的政治功能作用正受到前所未有的重視。中央政策對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的支持逐漸加大，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的理論障礙基本得以排除。
各級(jí)政府、農(nóng)民和市場(chǎng)化主體，在該階段創(chuàng)造了大量對(duì)全局改革具有重要借鑒和參考意義的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的寶貴理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但改革面臨的阻力巨大，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題仍然較多，必須依靠黨和國(guó)家的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)推動(dòng)。
二、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題
改革開放40年來，特別是黨的十八大以來中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)收入和規(guī)模發(fā)生了更加可喜變化，農(nóng)村居民的集體經(jīng)濟(jì)獲得感不斷提高。面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在部分地區(qū)取得重大成就的同時(shí)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)在中西部多數(shù)村莊逐步弱化的事實(shí)，我們也不容否認(rèn)。有學(xué)者認(rèn)為，這是由于在歷史上曾經(jīng)受過挫折而自信不足，在堅(jiān)持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中受現(xiàn)實(shí)困境的影響而定力不足。這主要是通過對(duì)村莊層面的發(fā)展變遷進(jìn)行觀察和概括的結(jié)果。但也應(yīng)該說，我們?cè)诙鄶?shù)時(shí)間里對(duì)于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)主要是有對(duì)其重要地位的明確，但是并無具體發(fā)展上的指導(dǎo)。2012年以后，對(duì)于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)才有了政策和財(cái)政扶持上的全面加強(qiáng)的局面。目前存在的問題主要有以下幾個(gè)方面。
第一，經(jīng)營(yíng)性收入偏低、區(qū)域間差異較大。大部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)底子薄，經(jīng)營(yíng)性收入少，可持續(xù)發(fā)展困難，缺乏可靠穩(wěn)定的路徑。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)全國(guó)2 749個(gè)行政村的調(diào)查和對(duì)一些地區(qū)的典型調(diào)查也印證了上述判斷。村級(jí)集體可用資金的來源總體上可分為經(jīng)營(yíng)性收入和非經(jīng)營(yíng)性收入兩個(gè)部分，而經(jīng)營(yíng)性收入的多少是衡量村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱的主要標(biāo)志。當(dāng)前村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的收入來源基本局限于廠房、倉庫、市場(chǎng)店面等物業(yè)的租賃收入以及土地等資源的發(fā)包收入，只有很少的村有投資入股分紅收益和直接的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收益。2 749個(gè)村莊的調(diào)查顯示，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入來源中，村農(nóng)業(yè)承包收入占到總收入的38.1%，占比較大；廠房、土地及其他財(cái)產(chǎn)租賃費(fèi)收入占到10.2%；財(cái)政性補(bǔ)貼收入也占村級(jí)收入的重要位置，比例為16.4%；村辦企業(yè)收入占到17%，村級(jí)農(nóng)林牧副漁業(yè)直接收入占比較少，只有3.9%；集體留用的土地征用補(bǔ)償費(fèi)占到總收入的4.1%，其余為8.4%（韓俊、張?jiān)迫A，2008）。一些實(shí)地調(diào)查和研究資料也表明，即便是在集體經(jīng)濟(jì)收入比較高的蘇南、浙江、廣東、北京等地，其收入來源主要靠城市化、工業(yè)化進(jìn)程中集體土地的出租、出讓或開發(fā)，以及少量集體性資產(chǎn)或物業(yè)的出租，真正直接的經(jīng)營(yíng)性、生產(chǎn)性的集體經(jīng)濟(jì)收入以及逐步減少。同時(shí)東部地區(qū)，特別是一線城市的集體經(jīng)濟(jì)收入占比非常高，2016年東部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)收入2.36萬億元，占國(guó)內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)收入比高達(dá)76.1%。僅北京地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)收入高達(dá)6 000億元，占全國(guó)的五分之一，區(qū)域呈現(xiàn)強(qiáng)者更強(qiáng)，弱者更弱的局面。
第二，內(nèi)生動(dòng)力發(fā)展不足，激勵(lì)機(jī)制缺乏。通過對(duì)北京、河南和山西等地的村鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)。因激勵(lì)機(jī)制不足和集體資產(chǎn)資本使用用途管制嚴(yán)格，村干部擔(dān)心集體資產(chǎn)流失帶來連帶責(zé)任，村干部求穩(wěn)怕虧心理嚴(yán)重。許多村、鎮(zhèn)存在大量沉睡資產(chǎn)，但項(xiàng)目開發(fā)卻趨于單一化。以某直轄市某區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)為例，該區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)賬戶可利用資金達(dá)277億元，各村分布不均勻，有的村資金高達(dá)20億元，部分村資金則極少。征地補(bǔ)償款的應(yīng)用比較狹窄，僅147億元進(jìn)行了投資使用，其中80億元用于委托貸款；部分資金進(jìn)行了創(chuàng)新性的使用，如10億元規(guī)模資金投資入股區(qū)內(nèi)知名企業(yè)和某科技園使用。高達(dá)130億元資金在賬戶上沒有開發(fā)利用，造成了資金浪費(fèi)。鎮(zhèn)級(jí)政府為防止腐敗，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的存款進(jìn)行強(qiáng)制代管理，制定了嚴(yán)格的使用要求。這雖然減少了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的亂支出風(fēng)險(xiǎn)，亦導(dǎo)致村干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)積極性不足。部分村集體干脆直接存在銀行了事。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)資金的使用效率不高，存在一哄而上、重復(fù)建設(shè)、面子工程現(xiàn)象。相對(duì)于資金的投入，收入低于預(yù)期。應(yīng)深入探索如何激勵(lì)鎮(zhèn)村干部發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的熱情，將集體資產(chǎn)效用最大化，實(shí)現(xiàn)增值保值。
第三，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制方面仍然存在問題。主要表現(xiàn)在：集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏法律地位、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)不明晰、集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)不完善、集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏穩(wěn)定發(fā)展機(jī)制。具體的如：集體股份合作社無法辦理工商登記，無平等的法人主體地位，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和后續(xù)經(jīng)營(yíng)；集體經(jīng)濟(jì)組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)缺失，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不能完全落實(shí)到股份合作社社名下；集體經(jīng)濟(jì)土地征收制度導(dǎo)致的“財(cái)富剪刀差”問題，集體建設(shè)土地?zé)o法直接入市，與國(guó)有土地不同價(jià)同權(quán)問題。雖然在部分發(fā)達(dá)地區(qū)，鎮(zhèn)域集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給農(nóng)村集體帶來了一定的分紅收入。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)主體由于界定不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織多數(shù)仍然政企不分、政社不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政府代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能，容易侵害廣大農(nóng)民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
三、集體經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展建議
各省市皆有一些如華西村、河南南街村這樣的明星村個(gè)例，但數(shù)量較少，可提取的經(jīng)驗(yàn)較為散亂。特別是明星村發(fā)展過程中政府的排他性定向支持政策較多，這些村的能人干部素質(zhì)較高，具有稀缺性，可復(fù)制難度較大。總體而言，多數(shù)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子不廣。大部分村集體組織收入主要依賴上級(jí)財(cái)政支持。這些村莊缺乏發(fā)展經(jīng)濟(jì)所必須的資源、資金、人才技術(shù)等生產(chǎn)要素，缺乏發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑。但部分發(fā)達(dá)地區(qū)特別是一線城市的鎮(zhèn)域一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)通過政府參與規(guī)劃設(shè)計(jì)和開發(fā)，建立起來一批產(chǎn)權(quán)較為清晰、管理較為現(xiàn)代、人才較為充足和產(chǎn)業(yè)較為明晰的集體“園區(qū)”和物業(yè)經(jīng)濟(jì)體，具備了一定的可復(fù)制基礎(chǔ)。分析這些可復(fù)制的鎮(zhèn)域一級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展園區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)比失敗的村、鎮(zhèn)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展失敗的案例，提出如下發(fā)展建議。
（一）加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，以法律推動(dòng)集體成員確認(rèn)、責(zé)任財(cái)產(chǎn)界定等重點(diǎn)難點(diǎn)問題；規(guī)范組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行制度、資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度、法律責(zé)任制度、監(jiān)管制度等。有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，探索將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體方式和途徑。探索農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序。不同的村鎮(zhèn)資產(chǎn)按照不同資產(chǎn)屬性進(jìn)行不同改革。資源性資產(chǎn)要依法承包到戶，實(shí)行確權(quán)登記頒證，由農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)。擁有非資源性的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要分布在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，而這類地區(qū)都正在快速城鎮(zhèn)化。因此對(duì)這部分資產(chǎn)實(shí)行股份合作制改革，將它們折股到戶，按股分紅。
（二）以經(jīng)濟(jì)性功能為基礎(chǔ)拓展和培育集體經(jīng)濟(jì)的多種功能
習(xí)近平注重集體經(jīng)濟(jì)的多種功能。一是政治功能，他認(rèn)為：“社隊(duì)集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要支柱，只能加強(qiáng)，不能消弱”。二是經(jīng)濟(jì)功能。“加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力是堅(jiān)持社會(huì)主義方向，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要保證”。三是社會(huì)功能。認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)是解決貧困問題的必由之路，可以在廣泛領(lǐng)域內(nèi)幫助政府實(shí)施多項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。四是文化功能。集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力是農(nóng)村精神文明的堅(jiān)強(qiáng)后盾，活躍農(nóng)村文化生活的物質(zhì)基礎(chǔ)（北京市農(nóng)研中心課題組，2018）。
習(xí)近平對(duì)于如何發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，首要的是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)角度開始的。認(rèn)為“集體經(jīng)濟(jì)組織正在由過去的單一農(nóng)業(yè)型，加快向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向轉(zhuǎn)變”，“大部分鄉(xiāng)村繼續(xù)搞好種養(yǎng)加工，開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源，興辦集體林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，進(jìn)而搞深加工”。其次，提出要實(shí)行農(nóng)工商一體經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)服務(wù)能力，并隨著集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，逐步擴(kuò)展服務(wù)內(nèi)容，由單項(xiàng)向多項(xiàng)直到系列化服務(wù)發(fā)展。三是對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和“統(tǒng)”的功能發(fā)揮弱化的問題和狀況，從指導(dǎo)思想、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、干部素質(zhì)、政策扶持等方面進(jìn)行了分析，提出要建立扶持集體經(jīng)濟(jì)的政策體系。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，通過組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等方式，增強(qiáng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)能。從財(cái)政、稅收、貸款等方面加大對(duì)集體性質(zhì)企業(yè)的扶持力度。
（三）優(yōu)化鎮(zhèn)域和村集體經(jīng)濟(jì)合作模式，完善治理和監(jiān)督機(jī)制
隨著農(nóng)村城市化的進(jìn)程的加快，部分地區(qū)打破村域范圍的界限，開始以村村聯(lián)合、鎮(zhèn)村聯(lián)合進(jìn)行統(tǒng)籌開發(fā)。作為城市體系的一個(gè)組成部分，農(nóng)村治理體系長(zhǎng)期服從于城市戰(zhàn)略定位。村集體自主性發(fā)展受制于“頂層設(shè)計(jì)”。村干部獨(dú)立發(fā)展村域集體經(jīng)濟(jì)的空間較小，導(dǎo)致村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為遲緩。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)具有更健全的腐敗監(jiān)督機(jī)制、人才、較好的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)識(shí)別能力。由于農(nóng)村集體土地不能直接開發(fā)，鎮(zhèn)一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)方面具有比單純的村集體更得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。但鎮(zhèn)級(jí)集體組織直接對(duì)村一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)管理還缺乏明確的組織功能定位和法理性依據(jù)。因此首先必須理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織四者之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)出一套完善的鎮(zhèn)、村兩級(jí)合作、分配和監(jiān)督機(jī)制，杜絕侵占，進(jìn)而發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，提高集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出。
（四）因地制宜，不能為了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)
對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要有一個(gè)合適的定位。雖然一些地區(qū)利用區(qū)位、政策優(yōu)勢(shì)使集體經(jīng)濟(jì)獲得了較好的發(fā)展，但截止2016年底，集體沒有經(jīng)營(yíng)收益或者經(jīng)營(yíng)收益在5萬以下的村有41.8萬個(gè)，占總數(shù)的74.9%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)主要靠政府撥付。對(duì)這類村，不能強(qiáng)求發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)、城市近郊區(qū)、新型工業(yè)化地區(qū)的農(nóng)村應(yīng)抓住發(fā)展的有利機(jī)遇，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革甚至有的基本完成，集體資產(chǎn)管理體制基本完善，因此可以要以保障農(nóng)民權(quán)益為前提下適當(dāng)拓展集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子和形式。
作者簡(jiǎn)介| 仝志輝，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心主任；陳淑龍，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第6期。 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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