中國四十年的改革事業(yè)肇始于農(nóng)村。我國的經(jīng)濟體制改革發(fā)端于農(nóng)村。從小崗村“敢為天下先”的秘密探索到中央高層的逐步認可，最終作為一項基本經(jīng)營制度的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的廣泛推行，是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的“第一步”，也是國家經(jīng)濟體制改革的先聲。我國政治體制改革的源頭也是在農(nóng)村。中共中央、國務院1983年10月發(fā)布了《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制恢復。全國人大1987年又通過了《村民委員會組織法（試行）》，其后開始在全國普遍建立了村民委員會。筆者曾將改革后的這種鄉(xiāng)村治理格局稱之為“鄉(xiāng)政村治”。由此，在農(nóng)村基層形成了有中國特色的農(nóng)村基層民主政治。時至今日，完善和健全這一治理格局仍然關(guān)乎能否實現(xiàn)農(nóng)民的安居樂業(yè)、農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定有序和農(nóng)村的治理有效，關(guān)乎能否順利達成國家治理現(xiàn)代化的目標。
四十年來，除了上述兩大改革成就之外，給地主、富農(nóng)分子“摘帽”也是農(nóng)村改革中不可忽視且意義重大的歷史事件。1979年1月29日，中共中央作出《關(guān)于地主、富農(nóng)分子摘帽問題和地、富子女成份問題的決定》。這一政策給地主、富農(nóng)及其子女去除了“階級成分”和”家庭出身”的沉重枷鎖，使他們都成為社會上平等的一員并真正享受到應有的權(quán)利，從而進一步調(diào)動了最廣大人民群眾參與社會主義建設(shè)的積極性。
總之，農(nóng)村改革板塊對于中國整個改革系統(tǒng)具有巨大意義和功用。農(nóng)村改革的豐富經(jīng)驗都決定了探討中國的改革開放之路離不開對農(nóng)村改革軌跡的深刻總結(jié)，決定了回顧和展望中國的農(nóng)村改革之路對于深化改革具有十分重要的理論與現(xiàn)實意義。中國農(nóng)村改革的破題之作是土地制度改革，“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”。因而本文將著重探討農(nóng)村經(jīng)濟體制改革中的土地問題。
一、農(nóng)民問題的實質(zhì)是土地問題
中國共產(chǎn)黨在民主革命時期，所以能夠打敗國民黨取得勝利，主要是依靠農(nóng)民，依靠農(nóng)民戰(zhàn)爭，以“農(nóng)村包圍城市”，最后奪取城市的結(jié)果。所以，民主革命的根本問題是農(nóng)民問題。能否得到廣大農(nóng)民的支持和參加是解放戰(zhàn)爭成敗的關(guān)鍵。而農(nóng)民問題的實質(zhì)又是土地問題。誰能解決農(nóng)民的土地問題，誰就能得到農(nóng)民的擁戴。進入社會主義革命和建設(shè)時期，鄧小平又強調(diào)“社會主義建設(shè)的根本問題仍然是農(nóng)民問題”，他還認為“三農(nóng)”問題關(guān)系到社會主義建設(shè)的成敗。而土地問題則始終是農(nóng)民問題的核心。
當然，農(nóng)民問題也不僅僅是土地問題，它還涉及農(nóng)業(yè)的機械化、現(xiàn)代化和科學種田，涉及農(nóng)民的居住條件和生活環(huán)境、農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生與文化教育，以及農(nóng)村的飲水、道路、通訊、養(yǎng)老等一系列問題。而這一切又集中表現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)村仍很貧窮、多數(shù)農(nóng)民的收入仍太微薄。所以要解決農(nóng)民問題就必須改變農(nóng)村的貧窮面貌、提高農(nóng)民的收入，就必須實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，縮小乃至最終消滅城鄉(xiāng)差別，使農(nóng)民在農(nóng)村能安居樂業(yè)。
新中國成立以來，農(nóng)村經(jīng)濟體制，主要是土地制度，有過三次大的變革。而每一次農(nóng)村的變革又都推動了城市經(jīng)濟體制的改革并影響到整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。也可以這么說，在中國的每一次經(jīng)濟體制的變革和國民經(jīng)濟的大發(fā)展與變化都是從農(nóng)村開始、從農(nóng)村出發(fā)的。變革有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓，值得我們深刻地反思。
二、建國以來的前兩次土地制度大變革
（一）第一次大變革——土地改革
中國共產(chǎn)黨在奪取政權(quán)后必須兌現(xiàn)在戰(zhàn)爭期間對農(nóng)民的承諾。于是1950年初開始在全國逐步展開土地改革運動。筆者有幸作為土改工作隊員，1950年在湖北省紅安縣參加了一年的土改工作。
土地改革就是要改變中國農(nóng)村延續(xù)了幾千年的土地制度，就是要沒收地主的土地、農(nóng)具、耕牛等生產(chǎn)資料和房屋，分配給廣大貧農(nóng)、雇農(nóng)。對富農(nóng)則只沒收其多出的土地（生產(chǎn)資料和房屋一般不動）。
對待中農(nóng)（包括富裕中農(nóng)）的土地、農(nóng)具、財產(chǎn)是不許動的。在分配中，先滿足貧、雇農(nóng)，叫做“填坑”；然后補給佃中農(nóng)不足的部分，叫做“補齊”；土地改革要消滅地主階級，但絕對不是要從肉體上消滅他們每一個人。土地改革的目的是要實現(xiàn)耕者有其田，同時也是要把每一個地主分子改造成為自食其力的勞動者，成為新人，所以對他們及其家屬也分給同樣一份土地。
到1952年，土地改革在全國基本完成。幾千年來壓在億萬農(nóng)民身上的大山——封建土地制度被徹底破除。地主作為一個階級已經(jīng)消滅，富農(nóng)階級已不復存在。貧、雇農(nóng)也因分得土地實現(xiàn)了耕者有其田而“中農(nóng)化”。土地改革后，廣大農(nóng)民的積極性空前高漲，從而促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，同時，也推動了整個囯民經(jīng)濟的發(fā)展并得到全國人民的擁護。所有這一切都證明了土改大方向的正確和改革的成功。
（二）第二次大變革——從合作社到人民公社
土地改革后的農(nóng)村，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力獲得一定程度的解放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有所提高，廣大農(nóng)民生活也有了很大改善。但與此同時，在一些地區(qū)由于種種原因又出現(xiàn)了土地買賣和兩極分化的現(xiàn)象。這就提出了一個問題：農(nóng)民得到土地后，下一步該怎么辦？毛澤東認為唯一的辦法就是通過推行合作社，對農(nóng)業(yè)進行社會主義改造。這就是要把土地私有制改造成為集體的公有制，把單干的個體農(nóng)戶用合作社的形式把他們組織起來。毛澤東還認為，在當時的中國，這樣做不僅必要，而且是可能的。他提出，土改后的農(nóng)民有兩個積極性：一是作為小私有者，有自發(fā)地走資本主義道路的積極性；一是作為勞動者又有走社會主義道路的積極性。由于毛澤東過高地估計了作為勞動者農(nóng)民社會主義的積極性，并強調(diào)革命的不停頓，所以他要求趁熱打鐵，引導農(nóng)民走社會主義合作化道路。
不過，在合作化的初期，在發(fā)展速度問題上毛澤東還是持謹慎態(tài)度的。他強調(diào)辦合作社應該考慮到可能性，即條件問題，包括政治、經(jīng)濟和干部條件。他還強調(diào)要堅持“自愿互利”的原則，強調(diào)要控制發(fā)展數(shù)字、分步驟地穩(wěn)步前進?？墒堑搅?955年后，全國就掀起了合作化的高潮。原來毛澤東自己認為需要三個五年計劃才能完成的任務，現(xiàn)在他卻認為再有三到四年“就可以基本上完成由半社會主義到全社會主義的轉(zhuǎn)變”，完成對農(nóng)業(yè)社會主義的改造。這樣一來，各地不顧實際條件是否成熟都加快了步伐并很快在全國實現(xiàn)了合作化，而且是高級社。
到了1958年3月，毛澤東又提出了小社并大社的問題。在1958年8月北戴河會議上通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)村建立人民公社問題的決議》。這樣，全國又掀起了人民公社的熱朝。不到二十天時間全國農(nóng)村基本上實現(xiàn)了公社化。
農(nóng)業(yè)合作化、特別是公社化帶來的后果是嚴重的。它極大地束縛了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；它使得農(nóng)業(yè)發(fā)展遭到抑制、甚至破壞；由于農(nóng)業(yè)受挫，使得全國物資供應高度緊張、城市人民生活也極其困難，市場上什么東西都短缺，買什么東西都要票。
社會主義國家人民應該享有富裕的物質(zhì)生活和高度的民主生活。而這一切，在人民公社時期都沒有實現(xiàn)。農(nóng)村的社會主義改造——從合作社到人民公社，沒有達成預期目標，并最終造成嚴重后果。
三、第三次大變革——土地承包到戶
（一）十一屆三中全會：土地制度第三次變革的序幕
農(nóng)業(yè)社會主義改造的結(jié)果，不僅沒有給農(nóng)民帶來“新的利益”，反而導致“三農(nóng)”問題日益尖銳。文化大革命造成的破壞更是雪上加霜，整個國民經(jīng)濟到了崩潰的邊緣。是到了必須調(diào)整‘三農(nóng)’政策的時候了。否則，將會因失去農(nóng)民的支持而動揺以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民政權(quán)。
1978年12月在中共中央十一屆三中全會上通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》和《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》兩個文件并下發(fā)試行。文件提出的以“包干到戶、包產(chǎn)到戶”為主要內(nèi)容的各種形式的責任制受到廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。從而拉開了農(nóng)村土地制度第三次大變革的序幕，并推動了全囯經(jīng)濟體制的改革。第三次土地制度變革的實質(zhì)是：在土地集體所有制不變的情況下，把土地的經(jīng)營使用權(quán)還給了農(nóng)民，農(nóng)民在承包地上種什么、如何種又有了生產(chǎn)的自主權(quán)。
新的農(nóng)村土地政策迅速地推動了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的大發(fā)展、大變化，其后的30年間農(nóng)民的年純收入從134元增加到4140元，貧困人口從2.5億減少到1479萬。正是這一新政，也推動了整個國民經(jīng)濟的改革、開放和發(fā)展，使全國人民的生活水平得到了極大的提高。1978年國內(nèi)國民生產(chǎn)總值僅為3600多億元人民幣，到了2007年總產(chǎn)值已近2.5萬億元人民幣。但是與此同時，人們也產(chǎn)生了困惑。他們不禁要問，到底什么是社會主義呢？如果說消滅私有制、實行公有制，消滅剝削、實行按勞分配才是社會主義，那么為什么今天把過去改掉了的東西又改了回來？又允許私有經(jīng)濟的存在和發(fā)展、又出現(xiàn)了剝削和財富的兩極分化？人們對改革開放的種種做法提出了質(zhì)疑，甚至認為這是否定社會主義、是開倒車。
應該怎樣回答這個問題呢？這里我想引用一位前中央領(lǐng)導人在一次訪談中說的一段話來作為回答。他說：在俄國、中國這樣落后的國家，由于經(jīng)濟、文化條件的制約，革命勝利后不能夠立即實行社會主義，只能進行社會主義準備，或者叫社會主義的初級階段，即準備階段，也可以稱為新民主主義階段。這也就是今天強調(diào)的“有中國特色的社會主義”吧。關(guān)于這一點，馬克思在《政治經(jīng)濟學批判》序言、導言中就明確的告誡過我們，他說：“無論哪一種社會形態(tài)，在它所能容納的全部生產(chǎn)力發(fā)揮出來以前，是決不會滅亡的；而新的更高的生產(chǎn)關(guān)系，在它存在的物質(zhì)條件、在舊社會的胎胞里成熟以前，是決不會出現(xiàn)的?！痹噯?，我們國家在革命勝利后，怎么可能從一個半殖民地、半封建社會跳過資本主義階段，一下子進入社會主義社會呢？所以，1978年以來推行的改革開放政策乃是撥亂反正，不是倒退，它使前進的列車又回到了正確的軌道上來。
（二）十七屆三中全會：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革的“第二步”
中國農(nóng)村實行土地承包政策以來成績裴然，但是，隨著囯民經(jīng)濟的發(fā)展，一些地區(qū)的農(nóng)民在改革初期所獲得的種種好處正在逐步喪失。問題集中表現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱、農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然落后、農(nóng)民收入仍然很低。城鄉(xiāng)居民收入的差距拉大。同時，農(nóng)民感到自己不是承包地真正的主人，不少人已經(jīng)對土地失去了信心。他們甚至不惜把承包的土地拋荒，去到城市打工。中國農(nóng)村面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。
正是在這種形勢下，在十一屆三中全會30年后，2008年10月9日至12日中國共產(chǎn)黨召開了十七屆三中全會，通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。“決定”確定了到2020年改革的基本任務和目標是：農(nóng)民的純收入翻一番、農(nóng)民的消費水平大幅提升、絕對貧困現(xiàn)象基本消滅、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局、改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、確保國家糧食安全，解決十幾億人口吃飯問題。但是，由于政府重視了改善農(nóng)民工在城市的處境，使得城市對農(nóng)民的吸引力越來越大。而我們的目標應該是建設(shè)好社會主義新農(nóng)村，要使農(nóng)民既能自由進城打工，也樂意回鄉(xiāng)務農(nóng)。形成城鄉(xiāng)之間的良性互動。
“決定”還提出了實現(xiàn)上述目標的辦法，如強調(diào)大力推進改革創(chuàng)新、加強農(nóng)業(yè)制度建設(shè)、健全農(nóng)村土地各項管理制度、堅守18億畝耕地紅線最嚴格的保護制度等等。但是，最重要的還是要求進一步完善土地承包制度。根據(jù)“決定”的精神，對農(nóng)民承包的土地，今后將在兩個方面加以調(diào)整：第一，進一步延長土地經(jīng)營的承包期，如從原來的30年延長到50年或70年。第二，強調(diào)在農(nóng)村土地歸屬權(quán)（集體公有性質(zhì)）和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，農(nóng)民可以將承包土地的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，促進土地自由流轉(zhuǎn)。這樣做的目的是讓農(nóng)民對所承包的土地有更多、更大的權(quán)利。延長承包期和促進土地有償自由流轉(zhuǎn)是對土地承包制的新突破，這也將大大增加農(nóng)民對土地的信心，其意義深遠。
四、深化改革——再從農(nóng)村出發(fā)
近年來，隨著土地承包期的延長和“三權(quán)”分置改革的推進，還有不少小農(nóng)戶仍然堅守農(nóng)業(yè)，但小農(nóng)經(jīng)濟面臨農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、農(nóng)地細碎化、小農(nóng)對接社會化服務難等諸多難題，總之，就是傳統(tǒng)的細碎化的單家獨戶式小生產(chǎn)如何和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對接的問題。中國農(nóng)村面臨著新的困難與挑戰(zhàn)，又處在一個新的十字路口。所以必須在土地家庭承包的基礎(chǔ)之上進一步深化農(nóng)地制度改革。
完善和健全土地家庭承包制，需要遵循兩個基本原則：一是充分總結(jié)新中國成立以來我國土地制度改革的正反面經(jīng)驗教訓。土地制度改革是為了使生產(chǎn)關(guān)系更為適應生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)村土地制度改革絕不能退回到合作化、人民公社時期的“老路”上去，歷史經(jīng)驗已經(jīng)證明，這是走不通的“死胡同”。家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位在很長的歷史階段內(nèi)仍必須堅持。因此，也絕不能完全照搬西方大農(nóng)業(yè)的做法和“經(jīng)驗”。中國農(nóng)民的“進城”之路是漫長的，土地對于農(nóng)民還有一定的社會保障功能，絕不能強制推行大規(guī)模農(nóng)業(yè)；此外，中國的人地關(guān)系遠沒有歐美一些國家寬松，不切合實際地強調(diào)發(fā)展大規(guī)模經(jīng)營也不符合中國實際。韓國經(jīng)歷過的農(nóng)業(yè)危機也表明“并不是所有國家都適合發(fā)展資本化的大規(guī)模農(nóng)業(yè)”。二是充分尊重農(nóng)民群眾的意愿。怎么改革農(nóng)村土地制度、采取什么樣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營道路，都需要尊重和聽取農(nóng)民的意愿，絕不可強迫或變向強迫農(nóng)民。誠如習近平總書記所言的“把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇”。2017年，總書記再次指出，將土地承包期往后延長30年，穩(wěn)定承包關(guān)系并“長久不變”。尊重農(nóng)民的選擇權(quán)和意愿，是尊重農(nóng)民土地承包權(quán)的表現(xiàn)，是落實和堅守黨和國家對農(nóng)民土地承包權(quán)的相關(guān)承諾的表現(xiàn)。此外，只有真正尊重農(nóng)民的選擇權(quán)，才能不斷激發(fā)基層的創(chuàng)造性。目前，各地在堅持家庭承包的基礎(chǔ)上，已然發(fā)展了各種新的經(jīng)營形式。如“反租倒包”“連片經(jīng)營”等。
在堅持上述兩個原則上，筆者以為可以嘗試走機械化、適度規(guī)模化經(jīng)營的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的道路。具體而言，從經(jīng)營主體看，又可分為以下幾種可行的形式：一是發(fā)展“公司＋農(nóng)戶”的合作農(nóng)業(yè)。吸引企業(yè)家投資農(nóng)業(yè)，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股。企業(yè)家的“經(jīng)濟人”“理性人”角色使得其必然考慮市場收益，因此就有了辦好農(nóng)業(yè)的積極性。企業(yè)家還有新的經(jīng)營理念和經(jīng)營技術(shù)。同時，承包經(jīng)營權(quán)入股建立了農(nóng)民和外來資本的利益聯(lián)結(jié)機制。一方面，農(nóng)民可以享受收益分紅，另一方面，農(nóng)民還可以作為傭工，獲取勞動傭金。對此需要警惕的是外來資本的“非農(nóng)化”傾向。我們需要真正發(fā)揮企業(yè)家參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的積極性和優(yōu)勢，保障和提升農(nóng)作物的產(chǎn)量，使得我們真正能夠做到“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在中國人手上”。二是發(fā)展新型集體經(jīng)濟。新型集體經(jīng)濟的目標之一是“建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制”，其還具有“產(chǎn)權(quán)清晰、市場運作、分配靈活、互惠互利”等基本特征，這和歷史上合作化階段的集體生產(chǎn)經(jīng)營是不同的?，F(xiàn)今一些地方的農(nóng)民有合作的意愿，我們需要尊重這種聯(lián)合的意愿，當然，一些不愿意合作的意愿我們也不可忽視。在推進農(nóng)業(yè)合作和發(fā)展集體經(jīng)濟的過程中，尤其需要注意管理民主和干部問題，保證干部掌權(quán)后不多吃多占以免影響發(fā)揮農(nóng)民的積極性?！八那暹\動”的教訓必須被吸取和謹記。三是探索小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的辦法。江蘇射陽“聯(lián)耕聯(lián)種”、湖北沙洋的“按戶連片”耕種模式表明，通過土地整治，小農(nóng)戶也可以在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)中形成規(guī)模經(jīng)濟。但將小農(nóng)引入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化軌道還需要解決以下幾個問題。首先是小農(nóng)戶的社會化服務問題。目前，各地已經(jīng)實踐出了多種小農(nóng)與社會化服務對接的新舉措，這些地方性經(jīng)驗需要被及時總結(jié)和歸納。其次是小農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體的利益聯(lián)結(jié)機制問題。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程必然伴隨多種經(jīng)營主體的興起。小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的聯(lián)結(jié)意味著其與合作社、龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體之間存在著交織融合的利益關(guān)聯(lián)，如何使得廣大小農(nóng)真正從中得利是一個亟待解決的問題。三是職業(yè)農(nóng)民的培育問題。要不斷加強小農(nóng)戶的培訓，提升農(nóng)民的素質(zhì)。更有瞄準那些未來可能成為職業(yè)農(nóng)民的群體。例如大中專畢業(yè)生和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等。
五十年代改土地私有為公有，只花了幾年的時間。而在實行土地承包四十年后的今天，在土地問題上我們?nèi)蕴幱谪酱罨母锖蛣?chuàng)新的關(guān)鍵時期。建國后國家經(jīng)濟有三次大的改革、發(fā)展，三次都是從農(nóng)村出發(fā)、又都是從土地問題著手的。今天，土地仍是農(nóng)村改革的核心問題，農(nóng)村改革仍將擔任國家深化改革的“排頭兵”角色。土地問題仍然是我們面臨的、尚未解決好的課題，解決農(nóng)民的土地問題仍然任重道遠、事關(guān)全局。總之，深化改革將再從農(nóng)村出發(fā)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2018年06期
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