摘要：本文通過(guò)對(duì)普通農(nóng)業(yè)型村莊農(nóng)民家庭城市化的考察發(fā)現(xiàn), 絕大多數(shù)農(nóng)民家庭均維持著半城市化狀態(tài), 正在城市化的農(nóng)民家庭已然分化為耕者和非耕者, 二者的行為邏輯存在“保障—維權(quán)”的顯著區(qū)別且相互沖突。由于未能協(xié)調(diào)好這一沖突, 當(dāng)前的農(nóng)地制度改革對(duì)高質(zhì)量城市化起反作用。具體來(lái)說(shuō), 耕者希望低價(jià)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模, 并渴求解決土地細(xì)碎化問(wèn)題以降低耕作成本, 從而增加家庭收入, 最終提高進(jìn)城安居能力;而非耕者則主張鞏固個(gè)體地權(quán), 并希望以地權(quán)換取理想的財(cái)產(chǎn)性收入, 與其進(jìn)城安居能力無(wú)關(guān)。當(dāng)下的農(nóng)地制度改革走向與非耕者的地權(quán)訴求相契合, 結(jié)果是耕者利益受損, 并最終凝結(jié)成高質(zhì)量城市化的反作用力。因此, “耕者有其田”是保障農(nóng)村人口有序且高質(zhì)量向城市轉(zhuǎn)移, 防止“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”, 進(jìn)而保障快速變遷社會(huì)總體穩(wěn)定的農(nóng)地制度。
一、問(wèn)題的提出
在少數(shù)工業(yè)型村莊和被征地拆遷村莊農(nóng)民城市化過(guò)程中, 農(nóng)民變市民的資本主要源于由農(nóng)地利用性質(zhì)轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的相對(duì)可觀的土地增值收益。學(xué)界將工業(yè)型村莊農(nóng)民的城市化稱為“農(nóng)民自主城市化” (賀雪峰等, 2018) , “農(nóng)民自主城市化”過(guò)程中農(nóng)地非農(nóng)使用產(chǎn)生的增值收益主要?dú)w其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有。以珠三角為例, 這里的農(nóng)民早已不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 其農(nóng)地已經(jīng)大量用于建設(shè)工廠或商業(yè)街, 其宅基地已經(jīng)成為高聳的出租房用地, 農(nóng)民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為從事工商業(yè)尤其是從事物業(yè)出租的市民。被征地拆遷農(nóng)村農(nóng)民的城市化, 常常被轉(zhuǎn)化為失地農(nóng)民的市民化問(wèn)題, 失地農(nóng)民可以獲得政府征地拆遷補(bǔ)償, 政府補(bǔ)償是農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益在政府、村莊和村民之間分配時(shí), 給予村集體和村民的那一部分, 它往往能解決失地農(nóng)民城市化的住房問(wèn)題, 同時(shí)也能對(duì)市民轉(zhuǎn)變過(guò)程中的就業(yè)、養(yǎng)老等困難進(jìn)行兜底。然而, 在廣大普通農(nóng)業(yè)型村莊農(nóng)民自發(fā)向城市遷移的城市化過(guò)程中, 沒(méi)有密集的資本和城郊的優(yōu)勢(shì), 普通農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)地只能作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與農(nóng)民的勞動(dòng)力相結(jié)合生產(chǎn)出極為有限的農(nóng)業(yè)剩余, 但并不能以此斷定農(nóng)地對(duì)這些農(nóng)民的城市化而言作用極為有限, 當(dāng)然也不能指望農(nóng)地能為這些農(nóng)民的城市化提供他們所需的一切資源。
普通農(nóng)業(yè)型村莊占中國(guó)村莊絕大多數(shù), 普通農(nóng)業(yè)型村莊農(nóng)民如何實(shí)現(xiàn)城市化, 應(yīng)是一個(gè)更具代表性、普遍性和典型性的城市化命題。基于這個(gè)認(rèn)知, 就產(chǎn)生了很多亟待解決的問(wèn)題, 如普通農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)民向城市遷移的城市化過(guò)程如何發(fā)生?這些農(nóng)民是如其他發(fā)展中國(guó)家一樣淪為貧民窟的一員, 還是能夠在城市安居樂(lè)業(yè)?他們?nèi)绾潍@取進(jìn)城安居所需的資源?在他們進(jìn)城安居的過(guò)程中, 農(nóng)地在其中發(fā)揮著怎樣的功能?中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)地制度是否與這些占絕大多數(shù)的、正在城市化的農(nóng)民對(duì)農(nóng)地制度的訴求相一致?正在城市化的農(nóng)民群體對(duì)農(nóng)地制度的訴求是否一致?若不一致, 為確保城市化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn), 中國(guó)的農(nóng)地制度在不一致的訴求中該走向何處?本文將致力于回答這些問(wèn)題。
自2014年以來(lái), 筆者以“普通農(nóng)業(yè)型村莊農(nóng)民的城市化如何發(fā)生”為主題開(kāi)展了廣泛的田野調(diào)查。首先, 于2014年6月、2015年9月和10月、2016年5月和6月, 在江漢平原4個(gè)不同村莊1分別開(kāi)展了為期數(shù)周的駐村調(diào)研, 從農(nóng)民的視角來(lái)理解當(dāng)前城市化的具體實(shí)踐樣態(tài);其次, 于2016年7月和8月到湖北某地級(jí)市的農(nóng)村綜合改革辦公室掛職, 從政府及城市的角度反觀農(nóng)民的城市化, 在兩種不同視角的張力中, 進(jìn)一步理解當(dāng)前政府推進(jìn)農(nóng)民市民化和農(nóng)地制度改革工作;最后, 2017年至2018年7月, 筆者先后到江蘇、福建、湖北、浙江、貴州、重慶等地的農(nóng)村開(kāi)展為期10天到20天不等的駐村調(diào)研2, 對(duì)前期的調(diào)查發(fā)現(xiàn)進(jìn)行檢驗(yàn)和進(jìn)一步推進(jìn)。研究的田野工作以深度訪談法為主、以參與式觀察法為輔, 力圖形成對(duì)城市化的過(guò)程機(jī)制以及農(nóng)地在此過(guò)程中角色的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)和質(zhì)性判斷。
二、研究思路
在中國(guó)的語(yǔ)境中, 城市化是家庭行為, 而非個(gè)體行為 (石智雷、楊云彥, 2012) , 城市化是農(nóng)民以家庭為單位致力于在城市實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)的高質(zhì)量3城市化過(guò)程, 而不只是抽象的勞動(dòng)力就業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)變的過(guò)程 (夏柱智、賀雪峰, 2017) 。在考察普通農(nóng)業(yè)型村莊時(shí), 筆者發(fā)現(xiàn), 絕大多數(shù)農(nóng)民家庭都處于“半城市化”狀態(tài), 這里的“半城市化”是指, 農(nóng)民家庭一方面致力于在城市安居樂(lè)業(yè), 另一方面卻又與農(nóng)村保持著經(jīng)濟(jì)和制度關(guān)聯(lián)的狀態(tài), 因而是一種不穩(wěn)定、不徹底的城市化狀態(tài)。其中, 經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的根本在于農(nóng)地產(chǎn)出仍然是農(nóng)民家庭收入的組成部分, 制度關(guān)聯(lián)的根本在于農(nóng)民家庭成員維系著自身作為農(nóng)民的戶籍身份, 以享有其背后附著的以農(nóng)地為核心的基本權(quán)利 (陳文瓊、劉建平, 2017) 。深入考察發(fā)現(xiàn), 農(nóng)民家庭維持半城市化狀態(tài)的原因并不相同, 這根源于當(dāng)下正在城市化的農(nóng)民群體存在顯著分化, 并且分化的農(nóng)民群體各自的地權(quán)訴求相互沖突 (陳文瓊、劉建平, 2018) , 能否處理好這組沖突直接關(guān)系著高質(zhì)量城市化能否有序推進(jìn)。面對(duì)分化的農(nóng)民群體及其相互沖突的地權(quán)訴求, 應(yīng)當(dāng)立足于有序推進(jìn)高質(zhì)量的城市化, 梳理和反思當(dāng)前的農(nóng)地制度設(shè)置及其實(shí)踐中存在的問(wèn)題, 并探討下一步農(nóng)地制度改革的方向。
首先, 本文將呈現(xiàn)江漢平原普通農(nóng)業(yè)型村莊農(nóng)民家庭城市化的基本情況、具體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力差異;其次, 在當(dāng)前農(nóng)地性質(zhì)和地權(quán)格局下, 梳理能力存在差異的農(nóng)民對(duì)農(nóng)地權(quán)利的不同訴求, 并進(jìn)一步厘清不同訴求之間的關(guān)系;再次, 以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民家庭城市化目標(biāo)為目標(biāo), 考察當(dāng)前農(nóng)地制度及其轉(zhuǎn)向是否順應(yīng)正在城市化的農(nóng)民家庭的地權(quán)訴求, 或者順應(yīng)了哪一部分農(nóng)民家庭的地權(quán)訴求, 又與哪一部分農(nóng)民家庭的地權(quán)訴求存在偏離, 研究農(nóng)地制度是否有助于農(nóng)民家庭城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);最后, 探討農(nóng)地制度設(shè)置如何與農(nóng)民家庭城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更契合。具體研究思路如圖1所示。
圖1 有序推進(jìn)高質(zhì)量的城市化與農(nóng)地制度訴求的邏輯關(guān)系建構(gòu)
三、高質(zhì)量的城市化目標(biāo)與能力分化的農(nóng)民
改革開(kāi)放40年來(lái), 農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了天翻地覆的變化, 從城市化視角來(lái)看, 主要體現(xiàn)在兩方面:一是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工帶來(lái)農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)的改變、收入水平的提高和生活狀態(tài)的改善;二是農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房定居, 從而進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的新階段, 即農(nóng)民從在城鄉(xiāng)間往返的狀態(tài)逐漸向在城市穩(wěn)定下來(lái)的狀態(tài)轉(zhuǎn)變 (賀雪峰、董磊明, 2009) 。后者要求農(nóng)民家庭收入水平進(jìn)一步提高, 收入結(jié)構(gòu)徹底向非農(nóng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。
事實(shí)上, 在農(nóng)民家庭城市化的具體行為邏輯中, 一些重要的社會(huì)現(xiàn)象引起了學(xué)者的關(guān)注:首先, 農(nóng)民所追求的是一種具體的、能在城市體面生活下去的城市化, 這是一種高質(zhì)量的城市化 (夏柱智、賀雪峰, 2017) ;其次, 正在城市化的農(nóng)民家庭普遍維持著“半城市化”狀態(tài) (王海娟, 2015;王德福, 2017) ;最后, 同處“半城市化”狀態(tài)的農(nóng)民家庭在收入水平和收入結(jié)構(gòu)上均存在著顯著不同 (陳文瓊、劉建平, 2017) 。需要首先解答的問(wèn)題是這三個(gè)社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)理及三者之間的社會(huì)關(guān)聯(lián)。
(一) 目標(biāo)共識(shí)與廣泛實(shí)踐:高質(zhì)量的城市化
自人口流動(dòng)政策松動(dòng)以來(lái), 城市化成為學(xué)界關(guān)注的核心問(wèn)題之一。長(zhǎng)期存在的農(nóng)民工現(xiàn)象, 讓中國(guó)的城市化被視為一種特殊的城市化, 從而衍生出特色的城市化相關(guān)研究主題, 諸如推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究4 (陶然、徐志剛, 2005;王春光, 2006) 、農(nóng)民工市民化的影響因素研究 (李楠, 2010) 、賦予農(nóng)民工同等市民權(quán)的研究 (王小章, 2009;秦暉, 2012) 、農(nóng)民工“返鄉(xiāng)城市化”研究5 (章錚, 2006;夏怡然, 2010) 、農(nóng)民工進(jìn)城買(mǎi)房的影響因素研究 (劉成斌、周兵, 2015) 等。
隨著研究的深入, 一些關(guān)乎農(nóng)民城市化的關(guān)鍵要素逐漸清晰起來(lái)。首先, 農(nóng)民城市化影響因素研究需要整合到以農(nóng)民家庭為單位的城市化研究中來(lái), 如此方能規(guī)避諸多個(gè)體化的不確定性因素, 以更深入地探討農(nóng)民城市化的一般機(jī)理 (石智雷、楊云彥, 2012;陳文瓊、劉建平, 2018) ;其次, 農(nóng)民在城市化過(guò)程中, 除了追求獲得一份工資報(bào)酬相對(duì)可觀的工作之外, 還致力于在城市擁有屬于自己的房子, 以求能穩(wěn)定且體面地在城市生活下去 (夏柱智、賀雪峰, 2017;陳文瓊、劉建平, 2018) , 所以“進(jìn)城買(mǎi)房”逐漸成為鄉(xiāng)村社會(huì)的熱門(mén)話題;最后, 除了常住人口城市化率之外, 戶籍人口城市化率也是城市化率的重要考量 (李明月、胡竹枝, 2012) , 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的意愿問(wèn)題也成為近幾年學(xué)界和政策界討論的熱點(diǎn)之一。在這些研究的基礎(chǔ)之上, 本文認(rèn)為, 農(nóng)民以家庭為單位的城市化應(yīng)該包含四個(gè)方面的內(nèi)容, 即進(jìn)城務(wù)工、進(jìn)城買(mǎi)房、進(jìn)城定居和在城市落戶。
農(nóng)民家庭追求的城市化目標(biāo)是高成本的:農(nóng)民需要在城市擁有屬于自己的穩(wěn)定的住所;他們也需要在城市生活并享受城市里優(yōu)于鄉(xiāng)村的各項(xiàng)社會(huì)資源——尤其是教育資源。這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)均需要農(nóng)民家庭支付相當(dāng)?shù)某杀? 而高成本支撐的是進(jìn)城的農(nóng)民家庭居有其所并能體面參與城市生活的城市化。因此, 本文將上述四方面的目標(biāo)總結(jié)為“高質(zhì)量的城市化目標(biāo)”。
筆者2014年至2016年在江漢平原的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn), 許多現(xiàn)象和數(shù)據(jù)都在與“高質(zhì)量的城市化目標(biāo)”相呼應(yīng), 其中農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房的數(shù)據(jù)最為顯著, 詳見(jiàn)表1。筆者第三輪調(diào)研的六個(gè)不同省份的普通農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)村社會(huì), 也均被進(jìn)城買(mǎi)房定居的城市化廣泛動(dòng)員起來(lái)。
注:戶籍戶數(shù)是筆者在相應(yīng)村莊開(kāi)展田野工作時(shí)村莊的在冊(cè)戶籍戶數(shù)。有效戶數(shù)指的是適用于本文分析的戶數(shù), 這里排除了兩類農(nóng)戶, 一是和本村戶籍的子女分開(kāi)單獨(dú)立戶的老年人農(nóng)戶, 二是只有女兒且不招女婿的農(nóng)戶, 排除前者是為了避免農(nóng)民家庭的重復(fù)計(jì)算, 排除后者緣于其在社會(huì)學(xué)意義上屬于即將走向衰亡的家庭。
對(duì)第一輪調(diào)研四個(gè)村莊和第三輪調(diào)研六個(gè)村莊的田野調(diào)查有以下四方面的發(fā)現(xiàn):首先, 純農(nóng)戶所占比重已不足10%, 即超過(guò)90%的農(nóng)民家庭均有成員進(jìn)城務(wù)工, 同時(shí)近40%的農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)收入完全由務(wù)工收入構(gòu)成。其次, 除相對(duì)貧困的貴州銅仁雙村外, 每個(gè)村莊都有超過(guò)一半的農(nóng)戶進(jìn)城買(mǎi)房, 若將考慮范圍擴(kuò)大到打算買(mǎi)房的農(nóng)民家庭, 這一比重將會(huì)更大。再次, 除相對(duì)發(fā)達(dá)的浙江紹興虹村之外, 雖然農(nóng)民家庭在進(jìn)城務(wù)工和進(jìn)城買(mǎi)房上保持著高度熱情, 但在“在買(mǎi)房所在城市定居”這一行為上, 這些村莊的農(nóng)民家庭卻顯得相對(duì)滯后。受經(jīng)濟(jì)能力限制, 多數(shù)農(nóng)民家庭選擇在家鄉(xiāng)附近的中小城市買(mǎi)房——據(jù)當(dāng)?shù)卮甯刹亢痛迕袼? 這一比重高達(dá)80%以上, 然而為了最大化家庭經(jīng)濟(jì)收入、最小化家庭支出, 以緩解進(jìn)城初期的資源壓力, 農(nóng)民家庭無(wú)法放棄農(nóng)村收入, 甚至仍然需要去沿海發(fā)達(dá)城市務(wù)工, 所以只有部分家庭成員入住城市, 甚至城市房屋目前完全閑置, 存在這兩種情況的農(nóng)民家庭占已經(jīng)進(jìn)城買(mǎi)房農(nóng)戶總數(shù)的60%以上。最后, 農(nóng)民家庭戶籍進(jìn)城的意愿極低, 在所有10個(gè)村里, 近10年來(lái), 農(nóng)民家庭全體成員整體戶籍城市化的情況基本沒(méi)有發(fā)生。例如, 表1所涉及的所有農(nóng)戶, 20世紀(jì)80年代以來(lái), 整戶戶籍城市化的只有14戶, 且均發(fā)生在全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前。
綜上所述, 農(nóng)民家庭廣泛參與城市化的實(shí)踐至少在三個(gè)方面存在共識(shí)。首先, 除了在城市就業(yè)之外, 在城市擁有屬于自己的房子也是農(nóng)民家庭城市化追求的目標(biāo), 大城市對(duì)農(nóng)民家庭來(lái)說(shuō)更類似于讓其獲取較高收入的驛站, 因?yàn)闆](méi)有足夠的收入以購(gòu)買(mǎi)這座城市昂貴的房子, 農(nóng)民家庭即便在大城市務(wù)工, 也大都選擇在家鄉(xiāng)附近的中小城市買(mǎi)房定居。其次, 雖然可以通過(guò)家庭幾代人共同努力獲得中小城市的房子, 但農(nóng)民家庭并不會(huì)選擇或者不會(huì)立即選擇全家進(jìn)城安居, 也不會(huì)輕易放棄農(nóng)村的收入, 因?yàn)閰⑴c城市生活需要相當(dāng)?shù)募彝ソ?jīng)濟(jì)資源支撐, 除非在城市的務(wù)工經(jīng)商收入足以滿足其城市生活所需, 否則農(nóng)戶家庭生活總伴隨有城鄉(xiāng)拆分的底色。最后, 城市務(wù)工收入足以滿足其城市生活所需的農(nóng)民家庭也不會(huì)輕易放棄農(nóng)村戶籍, 更不會(huì)放棄農(nóng)村以土地為核心的各項(xiàng)資源。這三點(diǎn)共識(shí)可以總結(jié)為一種高質(zhì)量城市化目標(biāo)共識(shí), 即不同農(nóng)民家庭對(duì)高質(zhì)量城市化目標(biāo)具有共識(shí), 但農(nóng)民家庭戶籍城市化及其與高質(zhì)量城市化目標(biāo)的關(guān)系, 則需要在農(nóng)民家庭的地權(quán)訴求中進(jìn)一步討論。
(二) 耕者與非耕者:城市化過(guò)程中的農(nóng)民家庭及其分化
高質(zhì)量城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 需要農(nóng)民家庭收入達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)積累要能負(fù)擔(dān)城市的房子, 經(jīng)濟(jì)收入結(jié)構(gòu)要從兼業(yè)結(jié)構(gòu)向非農(nóng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變, 家庭非農(nóng)收入水平要能支撐其全部家庭成員在城市生活所需, 否則農(nóng)民家庭不會(huì)放棄農(nóng)村收入, 也大多不會(huì)選擇全家人進(jìn)城生活, 因?yàn)檗r(nóng)村收入是通過(guò)家庭中幾近甚至已經(jīng)被勞動(dòng)力市場(chǎng)擠出的成員用還富余著的勞動(dòng)能力獲得的。因此, 非農(nóng)收入結(jié)構(gòu)和較高收入水平是高質(zhì)量城市化對(duì)農(nóng)民家庭提出的硬要求, 而不同農(nóng)民家庭同時(shí)達(dá)到這兩項(xiàng)要求的能力存在顯著差異。
參照學(xué)界共識(shí), 農(nóng)戶可以分為四類, 即純農(nóng)戶、一類兼業(yè)戶、二類兼業(yè)戶和非農(nóng)戶。農(nóng)民相互進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)時(shí), 存在“造孽”“一般化”“還可以”“有錢(qián)”等習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)6, 其中, “造孽”指連簡(jiǎn)單的家庭再生產(chǎn)都難以為繼的農(nóng)民家庭, “一般化”指家庭收入還不錯(cuò)但因家庭負(fù)擔(dān)過(guò)重而少有結(jié)余的農(nóng)民家庭, “還可以”指家庭收入能夠相對(duì)自如應(yīng)對(duì)家庭負(fù)擔(dān)且產(chǎn)生少量可自由支配收入的農(nóng)民家庭, “有錢(qián)”指擁有相對(duì)充分可自由支配收入的農(nóng)民家庭。本文將農(nóng)民家庭收入水平的分化相應(yīng)歸為如下四類, 即貧弱階層——“造孽”、中間階層——“一般化”、中上階層——“還可以”和富裕階層——“有錢(qián)”。筆者對(duì)表1中7個(gè)村民小組所有農(nóng)民家庭的收入結(jié)構(gòu)和收入水平進(jìn)行了摸底調(diào)查, 經(jīng)后期整理, 259戶農(nóng)民家庭在“結(jié)構(gòu)—水平”二維坐標(biāo)中的分布情況如表2所示。
城市化、農(nóng)民分化與“耕者有其田”
根據(jù)表2, 并結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù), 在107戶非農(nóng)戶中有100戶農(nóng)民家庭在城市有房子, 且這100戶農(nóng)民家庭再生產(chǎn)的所有過(guò)程均在城市進(jìn)行, 但能在城市完成家庭再生產(chǎn)的同時(shí)還能略有結(jié)余的只有73戶, 這73戶是非農(nóng)戶中的中上階層和富裕階層。而剩余的152戶農(nóng)戶中, 所有純農(nóng)戶、一類兼業(yè)戶及二類兼業(yè)戶中的貧弱階層和中間階層, 共計(jì)111戶, 他們的共同特征是城市收入水平有限, 均沒(méi)有達(dá)到高質(zhì)量城市化對(duì)家庭收入水平和收入結(jié)構(gòu)的要求, 且二類兼業(yè)戶中的中上階層和富裕階層脫離了農(nóng)村收入也不一定能達(dá)到高質(zhì)量城市化的上述要求。換言之, 純農(nóng)戶、一類兼業(yè)戶和二類兼業(yè)戶中的絕大多數(shù)正在城市化的農(nóng)民家庭都還離不開(kāi)從農(nóng)地中獲取的收入, 這里以“耕者”對(duì)這些農(nóng)民家庭進(jìn)行概括, “非農(nóng)戶”即“非耕者”。耕者和非耕者都是以家庭為單位界定的, 即只要家庭成員中有人直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 即為耕者;家庭成員都沒(méi)有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 即為非耕者。判斷農(nóng)民家庭是否為耕者, 根本在于是否有家庭成員直接行使農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán), 而不僅是承包權(quán);若農(nóng)民家庭僅僅保留著農(nóng)地的承包權(quán), 而將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去, 則為非耕者。
根據(jù)表2, 有68.22%的非耕者——他們是107戶屬于“非農(nóng)戶”的農(nóng)民家庭中在城市有房子、能夠在城市完成家庭再生產(chǎn)同時(shí)還能有結(jié)余的73戶——目前能夠或者暫時(shí)能夠達(dá)到高質(zhì)量城市化目標(biāo)的要求;而只有不足26.97%的耕者能夠達(dá)到這一要求, 若排除掉來(lái)自土地的收入, 耕者群體中達(dá)到高質(zhì)量城市化要求的比重會(huì)更低。所以, 當(dāng)以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化的能力為衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí), 從靜態(tài)的比較來(lái)看, 大部分非耕者屬于相對(duì)優(yōu)勢(shì)群體, 而絕大部分耕者屬于相對(duì)弱勢(shì)群體。
從動(dòng)態(tài)角度看, 耕者與非耕者存在相互轉(zhuǎn)化。屬于貧弱階層和中間階層甚至中上階層中的少數(shù)非耕者目前雖然在城市, 但他們隨時(shí)可能退回農(nóng)村。情況很可能是這些非耕者農(nóng)民家庭中相對(duì)弱勢(shì)的勞動(dòng)力退回到農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 從而轉(zhuǎn)變?yōu)楦? 這種情況在經(jīng)驗(yàn)中并不鮮見(jiàn)。而少數(shù)耕者雖目前尚未退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 但農(nóng)業(yè)收入于其家庭在城市安居樂(lè)業(yè)而言已經(jīng)越來(lái)越不重要甚至可有可無(wú)了, 他們隨時(shí)可能因家庭生活的某些需要而退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入城市。從實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的能力和動(dòng)態(tài)變化的耕者與非耕者來(lái)看, 能夠穩(wěn)定地作為非耕者在城市體面生活的, 確屬相對(duì)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民家庭;而大部分耕者因個(gè)體客觀經(jīng)濟(jì)需要不能離開(kāi)農(nóng)地, 屬相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民家庭。
(三) 保障與維權(quán):普遍“半城市化”狀態(tài)下的兩套行為邏輯
從城市化的四個(gè)內(nèi)容來(lái)看, 259戶有效戶數(shù)中, 參與到進(jìn)城務(wù)工中來(lái)的農(nóng)戶有253戶, 其中一半以上家庭的收入結(jié)構(gòu)尚未非農(nóng)化;進(jìn)城買(mǎi)房的農(nóng)戶有190戶, 這190戶同時(shí)也進(jìn)城務(wù)工, 但有108戶的收入結(jié)構(gòu)沒(méi)有非農(nóng)化;進(jìn)城安居的農(nóng)戶有165戶, 其中全部家庭成員都常年在城市生活的農(nóng)戶只有63戶, 即進(jìn)城安居農(nóng)戶大多保持著“城市—農(nóng)村”兩地分居的狀態(tài);全體家庭成員都在城市落戶的農(nóng)戶為0戶, 多數(shù)進(jìn)城安居的農(nóng)民家庭中僅有少數(shù)家庭成員實(shí)現(xiàn)了戶籍城市化, 許多農(nóng)民家庭甚至完全不考慮戶籍城市化。因此, 城市化進(jìn)程中, 農(nóng)民家庭普遍處于“半城市化”狀態(tài), 在經(jīng)濟(jì)收入上和制度身份上與農(nóng)村保持關(guān)聯(lián)的狀態(tài);經(jīng)濟(jì)收入關(guān)聯(lián)發(fā)生在正在城市化的耕者群體中, 制度身份關(guān)聯(lián)既發(fā)生在耕者中, 也發(fā)生在正在城市化的非耕者中。但對(duì)于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)而言, 相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者和相對(duì)弱勢(shì)的耕者維持“半城市化”狀態(tài)的行為邏輯完全不同。
相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者退回農(nóng)村參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性很小, 因?yàn)樗麄円呀?jīng)達(dá)到高質(zhì)量城市化的硬要求, 且農(nóng)村收入于他們而言已然可有可無(wú)。除了那點(diǎn)微乎其微的租金——大約每畝地每年200~600元7, 非耕者與農(nóng)村基本上不再有經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)。然而, 他們并不愿以無(wú)償或低償?shù)姆绞椒艞夀r(nóng)地承包權(quán), 而是通過(guò)與農(nóng)村維系制度關(guān)聯(lián)將這個(gè)權(quán)利持有在自己手中, 期待能有有利于他們的好政策, 以增加其權(quán)利變現(xiàn)的價(jià)值。所以, 相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者維持“半城市化”狀態(tài)的出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)以農(nóng)地為核心的權(quán)利, 即“維權(quán)”。
相反, 相對(duì)弱勢(shì)的耕者維持“半城市化”狀態(tài)緣于其還未達(dá)到高質(zhì)量城市化的要求, 必須從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 以充分配置家庭中所有成員的勞動(dòng)能力, 用相對(duì)弱勢(shì)的勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和相對(duì)優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的辦法盡可能多的積累家庭資源, 以保障其有相對(duì)充分的家庭資源, 參與到高質(zhì)量的城市化過(guò)程中。所以, 相對(duì)弱勢(shì)的耕者維持“半城市化”狀態(tài)的出發(fā)點(diǎn)是“保障”。
四、農(nóng)地性質(zhì)、地權(quán)格局與相互沖突的地權(quán)訴求
對(duì)農(nóng)民家庭的高質(zhì)量城市化的考察發(fā)現(xiàn), 農(nóng)地在其中有著突出重要性:它或者成為相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者順利從“半城市化”過(guò)渡到完成高質(zhì)量城市化狀態(tài)的羈絆——因要“維權(quán)”而不得不持續(xù)保持“半城市化”狀態(tài);或者是相對(duì)弱勢(shì)的耕者參與高質(zhì)量城市化的資源保障——因需要農(nóng)地作為其充分配置家庭成員勞動(dòng)能力的重要生產(chǎn)資料。因此, 有必要在此對(duì)農(nóng)地本身進(jìn)行討論, 這里主要回答三個(gè)問(wèn)題:農(nóng)地的性質(zhì)是什么;當(dāng)前的地權(quán)格局呈現(xiàn)為一種怎樣的狀態(tài);面對(duì)當(dāng)前的地權(quán)格局, 分化的農(nóng)民各自有著怎樣的地權(quán)訴求。
(一) 集體所有制框架內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料是農(nóng)地的根本屬性
農(nóng)地性質(zhì)的爭(zhēng)議主要圍繞著農(nóng)地究竟是集體所有制中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料還是私有化的個(gè)人財(cái)產(chǎn)展開(kāi) (桂華, 2016) 。即便贊成不改變所有制性質(zhì), 也有學(xué)者主張應(yīng)該通過(guò)一些制度設(shè)置將農(nóng)地財(cái)產(chǎn)化, 使農(nóng)民手里的農(nóng)地實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)化, 即“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化” (周其仁, 2013) 。
2016年在“農(nóng)村改革要堅(jiān)持‘四個(gè)不能’底線”的講話8中強(qiáng)調(diào), 農(nóng)村土地制度改革的四條底線是“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”“堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng), 并且堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)是中國(guó)農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營(yíng)形式”“堅(jiān)持耕地紅線不動(dòng)搖”和“退不退地、進(jìn)不進(jìn)城, 要把選擇權(quán)交給農(nóng)民”。從這“四個(gè)不能”中可以得出一個(gè)判斷:農(nóng)地制度改革中產(chǎn)生的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不能隨意變更農(nóng)地利用性質(zhì), 在“耕地紅線”和“國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略”下, 農(nóng)地農(nóng)用和糧地糧用是不得觸碰的底線。換言之, 即便農(nóng)地能夠在集體所有制的框架里制度化為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn), 從農(nóng)地的最終用途來(lái)看, 它仍然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料, 尤其對(duì)于絕大部分農(nóng)地已被劃入基本農(nóng)田的廣大普通農(nóng)業(yè)型村莊而言, 更是如此。因此, 農(nóng)地的根本屬性是集體所有制框架內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。
作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的農(nóng)地面臨的客觀現(xiàn)實(shí)是:它們的利用性質(zhì)不能變更, 擁有農(nóng)地的農(nóng)民家庭無(wú)法參與相對(duì)可觀的土地增值收益的分配過(guò)程, 這些農(nóng)民家庭只能將農(nóng)地與勞動(dòng)結(jié)合, 生產(chǎn)出有限的農(nóng)業(yè)剩余。農(nóng)地租金通常有限, 農(nóng)地承包者能夠從農(nóng)地中獲取的財(cái)產(chǎn)性收入并不豐厚。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲取租金, 成為部分農(nóng)民的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)最主要也最廣泛的變現(xiàn)方式。在筆者獲得的田野經(jīng)驗(yàn)中, 絕大部分農(nóng)民家庭每年只有不足1000元的財(cái)產(chǎn)性年收益, 對(duì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的作用有限。
(二) 細(xì)碎化的小農(nóng)承包經(jīng)營(yíng)格局
這里的細(xì)碎化是指“小且散”, 即單個(gè)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地“地塊小, 并且極為分散”, 這是當(dāng)前農(nóng)地地權(quán)格局的核心特征。分田到戶時(shí), “小且散”的承包經(jīng)營(yíng)格局在農(nóng)地資源差異更為復(fù)雜的水稻產(chǎn)區(qū)非常嚴(yán)重, 并且一直沒(méi)有得到根本改變 (王海娟、賀雪峰, 2017) 。在長(zhǎng)期實(shí)踐中, 農(nóng)戶間自發(fā)互換地塊 (王海娟、賀雪峰, 2017) 、村集體通過(guò)村民自治的方式組織農(nóng)民互換地塊 (劉強(qiáng), 2016) 以及地方通過(guò)政策創(chuàng)新的方式鼓勵(lì)農(nóng)民組織起來(lái)解決地權(quán)細(xì)碎化問(wèn)題 (王海娟、賀雪峰, 2017) 等實(shí)踐均在發(fā)生。就筆者及筆者所在研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)各地的調(diào)查來(lái)看, 第一種方式發(fā)生率最高;第二種次之, 并且主要發(fā)生在少數(shù)省份的少部分村莊;第三種最少。解決地權(quán)細(xì)碎化問(wèn)題的訴求和自發(fā)實(shí)踐均是自下而上的, 由于缺乏宏觀的政策引領(lǐng), 地權(quán)細(xì)碎化的問(wèn)題仍然十分突出9。
(三) 集體與個(gè)體:差異化地權(quán)訴求中的沖突性
相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者的地權(quán)訴求, 聚焦在充實(shí)個(gè)體地權(quán), 并期待能有政策或?qū)嵺`機(jī)會(huì)賦予他們更大的權(quán)利變現(xiàn)的空間。然而當(dāng)前普遍存在的現(xiàn)實(shí)情況是, 相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者僅有極其有限的權(quán)利變現(xiàn)空間, 即農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)的租金收入。
細(xì)碎化的地權(quán)格局對(duì)相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者并不產(chǎn)生直接影響, 而對(duì)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對(duì)弱勢(shì)的耕者產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的管理成本、時(shí)間成本和交易成本都難以在細(xì)碎化的地權(quán)格局下減少;隨著兼業(yè)機(jī)會(huì)的增加以及農(nóng)業(yè)機(jī)械化的程度的提升, 細(xì)碎化地權(quán)格局還增加了耕者的機(jī)會(huì)成本, 因?yàn)楦咧荒芎馁M(fèi)更多的時(shí)間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而無(wú)法用更多的時(shí)間務(wù)工;因?yàn)椤靶∏疑ⅰ? 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)諸多環(huán)節(jié)中的外部性問(wèn)題或“搭便車”的問(wèn)題也難以克服, 導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的公共品供給幾近癱瘓, 農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的“第二次單干” (桂華, 2017) 實(shí)屬無(wú)奈。因此, 通過(guò)有組織的調(diào)整或互換實(shí)現(xiàn)土地連片, 是相對(duì)弱勢(shì)的耕者的第一個(gè)地權(quán)訴求。
除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的各種成本降不下來(lái)之外, 從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的耕者, 獲取農(nóng)地的成本, 即流轉(zhuǎn)土地的租金, 也存在增長(zhǎng)趨勢(shì)。該增長(zhǎng)趨勢(shì)是不斷強(qiáng)化的個(gè)體地權(quán)和尋求新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式共同作用的結(jié)果 (杜園園, 2015) , 以致于有限農(nóng)業(yè)剩余通過(guò)租金的形式進(jìn)一步從耕者手中流失。因此, 抑制租金上漲, 從而低價(jià)甚至無(wú)成本擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模, 是相對(duì)弱勢(shì)的耕者的第二個(gè)地權(quán)訴求。
相對(duì)弱勢(shì)的耕者第一個(gè)地權(quán)訴求, 在實(shí)踐中, 一方面, 很難依賴農(nóng)戶私底下的互換得到實(shí)現(xiàn);另一方面, 由于地權(quán)被個(gè)體小農(nóng)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)切割零碎并被相關(guān)政策穩(wěn)固下來(lái), 這意味著, 村社集體組織互換過(guò)程中, 一旦有反對(duì)者產(chǎn)生, 這個(gè)工作就無(wú)法落實(shí)下去, 因?yàn)閾?dān)心反對(duì)者上訪, 村社集體為了“不出事”便只能“不做事”;最后一方面, 以地方政策創(chuàng)新, 為基層村社集體組織村民完成土地連片設(shè)置治理反對(duì)者的“政策庇護(hù)”, 事實(shí)上, 若不能將此創(chuàng)新政策的執(zhí)行上升為地方中心工作, 其在具體執(zhí)行過(guò)程中的效果會(huì)大打折扣, 結(jié)果往往是, “上面硬宣傳、下面軟執(zhí)行”, 能夠?qū)崿F(xiàn)按戶連片還需要依賴某些能夠被動(dòng)員起來(lái)并且工作作風(fēng)過(guò)硬的村干部。換言之, 若這種政策創(chuàng)新不能上升為地方中心工作, 細(xì)碎化問(wèn)題的解決仍然具有很大的偶然性。由此, 耕者第一個(gè)地權(quán)訴求的實(shí)現(xiàn), 要克服的癥結(jié)在于“對(duì)連片過(guò)程中的釘子戶的治理”。這些釘子戶的不配合, 既不違反政策、更不違反法律, 他們只不過(guò)在主張政策和法律賦予他們的穩(wěn)固的個(gè)體土地權(quán)利。所以, 需從宏觀的政策上重申集體土地權(quán)利, 并賦予村社集體在其擁有所有權(quán)的農(nóng)地上貫徹自身意志的可操作空間。
相對(duì)弱勢(shì)的耕者的第二個(gè)地權(quán)訴求, 直接主張限制相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者的個(gè)體地權(quán), 該限制的本質(zhì)是提升耕者的地權(quán)而弱化非耕者的地權(quán)。而實(shí)踐中, 非耕者和耕者往往處在一個(gè)動(dòng)態(tài)流變的過(guò)程中, 即這種提升和弱化需要在一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程中適時(shí)調(diào)整, 從而將非耕者讓渡出來(lái)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以低租或無(wú)租的方式轉(zhuǎn)移到耕者手中。相對(duì)弱勢(shì)的耕者希望轉(zhuǎn)讓過(guò)程中產(chǎn)生的低租不轉(zhuǎn)移給非耕者, 而用來(lái)解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的公共品供給困境。能夠進(jìn)行這種地權(quán)調(diào)劑最好的主體, 便是擁有農(nóng)地所有權(quán)并且可以及時(shí)掌握這一動(dòng)態(tài)信息的村社集體, 因此, 相對(duì)弱勢(shì)的耕者的第二個(gè)地權(quán)訴求的實(shí)現(xiàn), 也需要有政策對(duì)集體地權(quán)進(jìn)行重申并賦予它一定可操作空間。
綜上, 相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者和相對(duì)弱勢(shì)的耕者的地權(quán)訴求是相互沖突的, 前者主張地權(quán)盡可能地個(gè)體化, 而后者主張的集體土地權(quán)利能有切實(shí)可操作的空間。
五、農(nóng)地制度改革新趨勢(shì)與高質(zhì)量城市化的反作用力
從普遍存在的“半城市化”狀態(tài)來(lái)看, 要有序推進(jìn)高質(zhì)量的城市化, 需要解決兩個(gè)問(wèn)題:一是對(duì)于已經(jīng)達(dá)到高質(zhì)量城市化硬要求卻因“維權(quán)”而仍處在“半城市化”狀態(tài)中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者而言, 要引導(dǎo)他們有序走出“半城市化”狀態(tài);二是對(duì)于尚未達(dá)到硬要求的相對(duì)弱勢(shì)的耕者而言, 要在客觀資源稟賦和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的限制下, 盡可能提升其收入水平, 進(jìn)而提升其參與和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化的能力, 逐步使其具備走出“半城市化”狀態(tài)的能力。然而, 當(dāng)前農(nóng)地制度改革的一些新趨勢(shì), 不僅于解決這兩個(gè)問(wèn)題無(wú)益, 反而凝結(jié)成高質(zhì)量城市化的反作用力。
(一) “個(gè)體化”與“財(cái)產(chǎn)化”:呼應(yīng)非耕者地權(quán)訴求的農(nóng)地制度改革趨向
近年來(lái), 有兩個(gè)層面的農(nóng)地制度改革, 一是國(guó)家層面有關(guān)農(nóng)地制度改革的總體方針, 二是地方層面農(nóng)地制度改革的具體試驗(yàn);而農(nóng)地制度又包括兩個(gè)維度, 一是規(guī)定農(nóng)地權(quán)屬的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度, 二是直接關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地利用制度 (桂華, 2016) 。
自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái), 國(guó)家層面的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革總體上一直傾向于充實(shí)和穩(wěn)固農(nóng)戶的個(gè)體地權(quán), 并相應(yīng)削弱集體地權(quán), 以至于當(dāng)前即便擁有農(nóng)地所有權(quán), 集體也很難找到落實(shí)權(quán)利的路徑 (劉強(qiáng), 2016) 。十七屆三中全會(huì)提出, “現(xiàn)有承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”;十八屆三中全會(huì)提出, 要在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中, “賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。有學(xué)者認(rèn)為, 取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后這種不需要承擔(dān)義務(wù)且長(zhǎng)久不變的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)近乎“農(nóng)地私有化” (華生, 2013) , 如此, 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在“個(gè)體—集體”這組關(guān)系中, 顯然向“個(gè)體”方向走了很遠(yuǎn)。
2008年以來(lái), 推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體, 在國(guó)家重要文件和重要會(huì)議上不斷被強(qiáng)調(diào)。小農(nóng)經(jīng)營(yíng)被定性為落后的生產(chǎn)關(guān)系, 有學(xué)者認(rèn)為其與當(dāng)前農(nóng)業(yè)機(jī)械化大生產(chǎn)所具有的生產(chǎn)能力不匹配 (王培先, 2003;李燕瓊, 2007) , 加上“無(wú)人種田”的認(rèn)知, 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、促成農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)利用制度改革的總體走向, 這一改革走向需要相應(yīng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行配套, “三權(quán)分置”、“土地確權(quán)”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革完善了制度配套, 并存在將地權(quán)的個(gè)體化進(jìn)一步固化且推得更遠(yuǎn)的趨勢(shì)。地方的農(nóng)地制度改革試驗(yàn)主要包括農(nóng)地有償退出試驗(yàn)、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易試驗(yàn)等農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn), 和推動(dòng)農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)、促成資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)地利用制度改革試驗(yàn)等。這些改革試驗(yàn)是“增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”這一總體方針的具體實(shí)踐路徑。國(guó)家層面的農(nóng)地制度改革的當(dāng)前趨勢(shì), 無(wú)疑響應(yīng)了相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者的地權(quán)訴求;地方層面的改革試驗(yàn)則進(jìn)一步增加了相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者對(duì)地權(quán)變現(xiàn)的期待值。
(二) “返耕”與“返農(nóng)”:維權(quán)邏輯下的“逆城市化”
不斷強(qiáng)化個(gè)體地權(quán), 而通過(guò)徹底轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的權(quán)利變現(xiàn)值又無(wú)法達(dá)到產(chǎn)權(quán)持有者的期待, 并且, 因?yàn)檗r(nóng)地的根本屬性是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料, 考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平, 對(duì)不能變更利用性質(zhì)的農(nóng)地變現(xiàn)值抱以期待, 本就是不現(xiàn)實(shí)的 (賀雪峰, 2010) , 但是農(nóng)地制度改革的新趨勢(shì)卻一再助長(zhǎng)這種期待。所以, 對(duì)相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者而言, 最理性的選擇就是把這份個(gè)體地權(quán)牢牢抓在手里等待更加有利于自己的政策。但是, 這部分相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者已經(jīng)不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 甚至其中有些家庭只有一兩個(gè)高齡老人還保留著農(nóng)村戶籍, 他們或者出于今后的政策將對(duì)自己不利的擔(dān)心, 或者出于對(duì)自己將不再是村社集體成員的擔(dān)憂, 進(jìn)而開(kāi)啟了兩類獨(dú)特的“逆城市化”現(xiàn)象, 一是“返農(nóng)”, 二是“返耕”, 不急于走出“半城市化”狀態(tài)。
“返農(nóng)”現(xiàn)象指的是重新找回農(nóng)村戶籍, 變回農(nóng)民, 經(jīng)驗(yàn)中的直接表現(xiàn)是戶籍的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意愿不強(qiáng), 而“非轉(zhuǎn)農(nóng)”卻意愿高漲, 在城市化的進(jìn)程中, 這一吊詭現(xiàn)象確實(shí)發(fā)生著。最能體現(xiàn)戶籍“農(nóng)轉(zhuǎn)非”意愿不強(qiáng)的現(xiàn)象是, 即便是普通農(nóng)業(yè)型村莊中考取大學(xué)的大學(xué)生, 也不再將戶籍遷往學(xué)校所在的城市, 而更愿意保留自身的農(nóng)村戶口。筆者2016年在一個(gè)地級(jí)市調(diào)查時(shí), 被告知“去年 (2015年) 全年, 全市戶籍‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’只有2人 (不包括農(nóng)民的新生兒落戶城市的情況) , 而‘非轉(zhuǎn)農(nóng)’卻超400人”。據(jù)筆者調(diào)查村莊的村干部介紹, 時(shí)常有戶籍已經(jīng)外遷的村民來(lái)找他們, 要求把戶口遷回農(nóng)村。戶籍遷回農(nóng)村要滿足的條件非常苛刻, 基本沒(méi)有能達(dá)到條件要求的回遷者, 卻仍然無(wú)法阻擋戶籍回遷的人情, 很多人托“關(guān)系”、找“后門(mén)”希望戶籍遷回農(nóng)村。他們“返農(nóng)”的出發(fā)點(diǎn)在于找回集體成員身份從而持續(xù)合法享有個(gè)體地權(quán), 并繼續(xù)等待本就不現(xiàn)實(shí)的政策。
“返耕”現(xiàn)象指的是相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者重新實(shí)踐自身的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán), 這類現(xiàn)象雖然不如“返農(nóng)”突出, 但仍然值得注意。加村的一個(gè)村民小組, 相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者只有10來(lái)戶, 2016年6月筆者在此駐村調(diào)查時(shí), 已經(jīng)產(chǎn)生了2例“返耕”戶。他們的具體行動(dòng)方式是, 將原來(lái)低價(jià)流轉(zhuǎn)給本村耕者的農(nóng)地要回, 然后在自己擁有承包權(quán)的農(nóng)地上種樹(shù), 他們并沒(méi)有對(duì)種下的樹(shù)進(jìn)行管理, 也不寄希望于種樹(shù)本身能為其帶來(lái)切實(shí)的收益, 而只是希望種下的權(quán)屬明晰的樹(shù)能助其穩(wěn)固不太明晰的地權(quán)。相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者“返耕”的出發(fā)點(diǎn)是在農(nóng)地制度變革過(guò)程中為個(gè)體地權(quán)尋找安全感。
(三) “不增反減”:耕者實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的能力
提高收入水平, 是相對(duì)弱勢(shì)的耕者實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的重要條件之一, 以支撐他們?cè)诔鞘匈?gòu)買(mǎi)房屋, 有助于他們度過(guò)經(jīng)濟(jì)壓力最大的進(jìn)城安居初期階段。但是, 農(nóng)地制度改革的新趨勢(shì), 至少?gòu)膬蓚€(gè)方面限制了相對(duì)弱勢(shì)的耕者實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的能力。
一方面, 沒(méi)有伴隨著適當(dāng)?shù)牡貦?quán)集體化改革, 賦予集體治理“反對(duì)者”的能力以實(shí)現(xiàn)按戶連片, 相反, 細(xì)碎化地權(quán)格局將隨著“土地確權(quán)”進(jìn)一步固化, 耕者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中因細(xì)碎化而產(chǎn)生的各項(xiàng)成本沒(méi)有下降可能, 有限農(nóng)業(yè)剩余只能在不能下降的成本中耗散。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中, 對(duì)個(gè)體農(nóng)戶而言, 以降成本促成增收是最穩(wěn)妥的辦法, 但這一增收路徑卻沒(méi)有得到疏通。另一方面, 在改革過(guò)程中調(diào)整農(nóng)民與土地關(guān)系時(shí), 沒(méi)有識(shí)別農(nóng)民分化情況, 造成有限農(nóng)業(yè)剩余進(jìn)一步從耕者流入非耕者手中, 這一影響是通過(guò)不斷增長(zhǎng)的農(nóng)地租金實(shí)現(xiàn)的。具體來(lái)說(shuō), 在農(nóng)地制度改革中“增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入”的主張, 并沒(méi)有注意到相對(duì)弱勢(shì)的耕者沒(méi)有將農(nóng)地視為財(cái)產(chǎn), 而是基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料 (賀雪峰, 2009) , 農(nóng)地是為逐步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的農(nóng)戶補(bǔ)充必要經(jīng)濟(jì)資源的保障。實(shí)踐中, 隨著一些非耕者退出農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng), 不少農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)被讓渡出來(lái), 當(dāng)沒(méi)有資本進(jìn)入也沒(méi)有“增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入”的政策主張時(shí), 這些農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)絕大部分會(huì)在留村耕者中再配置, 學(xué)界習(xí)慣稱其為農(nóng)地“自發(fā)流轉(zhuǎn)” (孫新華, 2012) , 它意味著極低甚至為零的農(nóng)地租金。如此, 在實(shí)踐中便形成了相當(dāng)部分耕者的經(jīng)營(yíng)規(guī)模超過(guò)其承包規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局。在此格局中, 耕者只需剝離出有限農(nóng)業(yè)剩余的極小部分以租金的形式轉(zhuǎn)移給非耕者。而在地權(quán)更加個(gè)體化的趨勢(shì)下, 以“財(cái)產(chǎn)性收入”包裝農(nóng)地租金, 為非耕者“不勞而獲”地參與到并沒(méi)有多大增長(zhǎng)空間的農(nóng)業(yè)剩余的分配提供了明確的合法性, 并且一旦租金上漲, 可以由耕者分享的部分會(huì)更少。租金上漲在資本下鄉(xiāng)的沖擊下已然發(fā)生, 原來(lái)有利于耕者的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局正在通過(guò)上漲的租金悄然改變, 資本的本性是追逐利潤(rùn)而不是做慈善, 在改變后的新格局中, 只要農(nóng)業(yè)剩余的總量難增長(zhǎng), 耕者獲得的便不會(huì)比原來(lái)多。
(四) 地權(quán)過(guò)于個(gè)體化是當(dāng)前反作用于高質(zhì)量城市化的癥結(jié)之一
當(dāng)前階段, 過(guò)于個(gè)體化的地權(quán)傾向, 一定程度上使“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”, 并且對(duì)高質(zhì)量的城市化存在明顯的反作用。
對(duì)于已經(jīng)達(dá)到高質(zhì)量城市化目標(biāo)硬要求的非耕者而言, 地權(quán)個(gè)體化的改革趨向雖然與他們的地權(quán)訴求相契合, 但從當(dāng)前的政策實(shí)踐來(lái)看, 地權(quán)個(gè)體化主張已經(jīng)對(duì)這部分群體有序完成高質(zhì)量的城市化起了反作用。具體表現(xiàn)在當(dāng)前的農(nóng)地政策走向不斷地建構(gòu)一個(gè)虛高的農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)的制度價(jià)值, 然而事實(shí)上, 普通農(nóng)業(yè)型村莊的農(nóng)地是既無(wú)資本密集優(yōu)勢(shì)也無(wú)城郊區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料, 其實(shí)際價(jià)值對(duì)已經(jīng)具備高質(zhì)量城市化能力的相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者而言, 并沒(méi)有非要“維權(quán)”的必要。
對(duì)于相對(duì)弱勢(shì)的耕者而言, 當(dāng)前契合相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者地權(quán)訴求的農(nóng)地制度改革實(shí)踐直接損害了他們的利益。對(duì)相對(duì)弱勢(shì)的耕者而言, 在地權(quán)訴求上, 耕者希望有政策能充分整合有限的農(nóng)地資源, 一方面控制甚至消滅農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的租金;另一方面賦予集體所有權(quán)以確切的、可操作的空間, 以解決地權(quán)細(xì)碎化問(wèn)題, 從而節(jié)省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)中的成本。這兩個(gè)成本的節(jié)約對(duì)逐步城市化的耕者農(nóng)民家庭的邊際效用要比非耕者大得多。相反, 當(dāng)前過(guò)于個(gè)體化的地權(quán)傾向是在將本可以歸耕者享有的勞動(dòng)報(bào)酬以租金的方式轉(zhuǎn)移到非耕者手中。“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”, 這種地權(quán)傾向構(gòu)成了相對(duì)弱勢(shì)的耕者實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化的反作用力。
六、“耕者有其田”:有序推進(jìn)高質(zhì)量城市化的政策啟示
弱化對(duì)不現(xiàn)實(shí)的“可觀農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性收入”的期待, 是解決相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的非耕者在走出“半城市化”狀態(tài)時(shí)存在農(nóng)地羈絆這一問(wèn)題的可取方向。在農(nóng)地制度改革中, 無(wú)論從政策正義上來(lái)說(shuō), 還是從有序推進(jìn)高質(zhì)量城市化來(lái)說(shuō), “響應(yīng)相對(duì)弱勢(shì)的耕者的地權(quán)訴求” (賀雪峰, 2009) 都是下一步農(nóng)地制度改革可以參考的方向。在農(nóng)地性質(zhì)是集體所有制框架內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料這一基本共識(shí)下, “耕者有其田10”的農(nóng)地制度設(shè)置, 既能很大程度上響應(yīng)相對(duì)弱勢(shì)的耕者的地權(quán)訴求, 又能有效消除相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者的進(jìn)城羈絆, 還能在耕者和非耕者狀態(tài)動(dòng)態(tài)變化中適時(shí)調(diào)劑。“耕者有其田”本不是新產(chǎn)生的農(nóng)地制度主張 (簡(jiǎn)新華, 2013) , 但在農(nóng)民分化的新形勢(shì)和高質(zhì)量城市化的階段性歷史任務(wù)這些新語(yǔ)境中, 確有再討論的必要。
首先, “耕者有其田”的基本前提是農(nóng)地集體所有制, 在這個(gè)前提下, 農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料產(chǎn)生的地利, 完全由耕者享有, 而把非耕者排除在外, 這是“耕者有其田”最重要的內(nèi)容 (張路雄, 2012) 。換言之, “耕者有其田”可以保障有限農(nóng)業(yè)剩余在逐漸減少的耕者中分配, 消滅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的租金, 以使耕者能低成本甚至零成本地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模, 進(jìn)而保障甚至提升耕者實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的能力。
其次, “耕者有其田”設(shè)置的是一個(gè)動(dòng)態(tài)的地權(quán)格局, 由享有農(nóng)地所有權(quán)的村社集體, 根據(jù)即時(shí)掌握的耕者與非耕者變更情況, 適時(shí)調(diào)整, 但不等于頻繁調(diào)整。隨著高質(zhì)量城市化進(jìn)程逐步推進(jìn), 將會(huì)有越來(lái)越多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)榉歉? 相應(yīng)地, 耕者會(huì)越來(lái)越少, 耕者轉(zhuǎn)變?yōu)榉歉吆? 就不再分享地利。同時(shí), 也會(huì)有部分非耕者因?yàn)闆](méi)有達(dá)到或者無(wú)法再滿足高質(zhì)量城市化的硬要求, 只能重新在城鄉(xiāng)間充分配置其家庭成員的勞動(dòng)能力以最大化家庭收入, 支撐其高質(zhì)量的城市化實(shí)踐, 因而存在退回農(nóng)村變?yōu)楦叩目赡堋Ｒ虼? 在耕者減少的趨勢(shì)下, 也需要給部分非耕者為了實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化的目標(biāo)而轉(zhuǎn)變?yōu)楦弑Ａ糁贫瓤臻g。
再次, “耕者有其田”的農(nóng)地制度設(shè)置, 通過(guò)賦予村集體土地所有權(quán)以具體的可操作空間, 村集體很可能在這個(gè)路徑中衍生出貫徹自身地權(quán)意志的能力, 這根源于權(quán)力的外部性;排除掉非耕者之后的農(nóng)民群體在地權(quán)訴求上更具有高度一致性, 集體意志的形成和貫徹的阻力本身就較小 (賀雪峰, 2009) 。因此, 土地連片這一當(dāng)前細(xì)碎化地權(quán)格局下最突出的集體意志, 便得到了貫徹下去的支撐點(diǎn), 相對(duì)弱勢(shì)的耕者的第一個(gè)地權(quán)訴求也更可能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí), 進(jìn)而通過(guò)降成本促成收入增長(zhǎng), 以助力于其實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化。
最后, 正因?yàn)闄?quán)力本身具有外部性, 所以“耕者有其田”的農(nóng)地制度設(shè)置還必須在具體落實(shí)過(guò)程中, 平衡好集體和耕者的關(guān)系, 平衡好這對(duì)關(guān)系的準(zhǔn)則是, 集體地權(quán)切實(shí)操作空間的獲得, 是以保護(hù)耕者的權(quán)利為前提的, 而不是相反。
“耕者有其田”, 一方面從制度上消除了相對(duì)優(yōu)勢(shì)的非耕者對(duì)農(nóng)地變現(xiàn)值的幻想, 農(nóng)地便不再是他們進(jìn)城過(guò)程中的羈絆;另一方面確是相對(duì)弱勢(shì)的耕者實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城市化的有力保障, 直到他們的非農(nóng)收入足以應(yīng)對(duì)高質(zhì)量的城市化目標(biāo)之前, 這種保障力量都可以在其城市化過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)。正是在這個(gè)意義上, 本文認(rèn)為, 從有序推進(jìn)高質(zhì)量城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來(lái)看, “耕者有其田”是農(nóng)地制度變革的可取方向。
基金： 2014年度湖南省社科基金項(xiàng)目“長(zhǎng)株潭農(nóng)村宅基地退出問(wèn)題研究” (項(xiàng)目編號(hào):14YBA402); 2017年度浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知中的圈層結(jié)構(gòu):理論建構(gòu)及其意義闡釋” (項(xiàng)目編號(hào):17NDJC296YB) 的資助;
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村觀察2018年06期
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