摘要：入世以來, 我國農(nóng)業(yè)高度開放, 與世界的關聯(lián)度不斷提高, 國際國內(nèi)兩個市場相互作用不斷加深。推動農(nóng)業(yè)供給側結構性改革, 不論是總量平衡還是結構調(diào)整, 不論是農(nóng)業(yè)增效還是農(nóng)民增收, 不論是業(yè)態(tài)創(chuàng)新還是發(fā)展動能換擋, 都不能不考慮國際市場的因素, 不能不考慮世界農(nóng)業(yè)和國外農(nóng)業(yè)政策變化帶來的影響。農(nóng)業(yè)供給側改革必須堅持開放發(fā)展理念, 在全球視野下來謀劃、在國際競爭中求發(fā)展、在統(tǒng)籌兩個市場中保穩(wěn)定保增長。
關鍵詞：農(nóng)業(yè)開放; 供給側改革; 基礎競爭力; 非必需進口; 國內(nèi)支持;
一、開放視角下我國農(nóng)業(yè)供給側的階段性特征
(一) 進口已成為供給重要組成部分, 農(nóng)產(chǎn)品總量平衡由產(chǎn)需兩元均衡轉變?yōu)楫a(chǎn)需與進口三元均衡
入世以來, 我國農(nóng)業(yè)快速、全面、深度融入到世界農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系中, 農(nóng)業(yè)利用國外市場和資源已達到相當?shù)囊?guī)模和水平, 國內(nèi)農(nóng)業(yè)受世界農(nóng)業(yè)和國際農(nóng)產(chǎn)品市場的影響巨大。一是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易持續(xù)快速增長。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易是利用國外市場和資源的最主要最重要渠道和形式。2001—2014年, 我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總額由279億美元增長到1945億美元, 年增16%;其中, 進口額由118億美元增長到1225億美元, 年增20%, 每3.5年進口額翻一番;出口額由161億美元增長到720億美元, 年增12%。2015年、2016年, 受國際農(nóng)產(chǎn)品價格下行影響, 貿(mào)易額略降但仍保持在較大規(guī)模;2017年出口額755億美元, 進口額1259億美元, 均為歷年最高水平1。2011年開始我國超過美國成為最大農(nóng)產(chǎn)品進口國, 目前農(nóng)產(chǎn)品進口額已占世界農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額 1/10以上 (2) 。二是大宗農(nóng)產(chǎn)品呈現(xiàn)全面凈進口。我國農(nóng)產(chǎn)品凈進口范圍已由入世初期的大麥、大豆、植物油等部分產(chǎn)品, 到2011年擴大至糧棉油糖以及肉類和乳制品所有大宗農(nóng)產(chǎn)品。自2004年農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易由順差轉為逆差以來, 逆差不斷擴大, 2017年達到503億美元。三是國內(nèi)農(nóng)業(yè)與世界的融合度達到了相當高水平。2017年我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額相當于當年農(nóng)業(yè)增加值的20.3%。其中進口額相當于農(nóng)業(yè)增加值的12.7%, 出口額約為農(nóng)業(yè)增加值的7.6%。按播種面積當量計算, 全年糧棉油糖肉奶進口相當于10億畝以上耕地播種面積的產(chǎn)出, 進口播種面積當量占國內(nèi)作物總播種面積的40%。按照國內(nèi)糧食口徑, 將大豆和薯類進口計入糧食范疇, 2017年我國糧食進口1.3億噸, 相當于國內(nèi)糧食產(chǎn)量1/5。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已不再限于“余缺調(diào)劑”和“品種調(diào)劑”, 而成為供給的重要組成部分。農(nóng)產(chǎn)品總量平衡不再是產(chǎn)需兩元平衡, 而是產(chǎn)、需和進口三元之間的平衡。
(二) 農(nóng)業(yè)基礎競爭力不足顯性化, 大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本在國際比較中發(fā)生逆轉
農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè), 土地規(guī)模決定了種植業(yè)基礎競爭力, 進而決定了養(yǎng)殖業(yè)的基礎競爭力。我國農(nóng)業(yè)戶均規(guī)模只有0.5公頃, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模大體相當于日本的 1/6、歐盟的 1/30和美國的 1/340。即使到2050年我國農(nóng)村人口減少至 3～4億, 農(nóng)業(yè)戶均經(jīng)營規(guī)模也只有1公頃左右, 與美國、加拿大、澳大利亞和巴西等主要出口國的生產(chǎn)規(guī)模無法相提并論。勞動力轉移需要歷史的耐性。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小, 不僅受制于人均農(nóng)業(yè)資源, 還受制于自然條件, 云南、貴州、廣西一些地方的農(nóng)田很難進行大規(guī)模耕作。近年來, 隨著勞動力、土地、環(huán)境保護、質(zhì)量安全成本的顯性化和不斷提高, 由經(jīng)營規(guī)模所決定的我國農(nóng)業(yè)基礎競爭力不足的問題日益凸顯, 我國大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本與瑞士、日本和韓國的水平日趨接近, 與美國、加拿大和澳大利亞等主要出口國的差距不斷拉大。這是我國經(jīng)濟發(fā)展階段變化帶來的必然結果。
美國是世界上最大的大宗農(nóng)產(chǎn)品出口國, 其生產(chǎn)成本很大程度上決定著國際大宗農(nóng)產(chǎn)品的價格, 中美農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的比較具有典型意義。入世時我國主要農(nóng)產(chǎn)品成本普遍低于美國, 但近年來發(fā)生逆轉。2006年我國稻谷、小麥生產(chǎn)成本分別比美國低35.6%、42.7%, 玉米、大豆生產(chǎn)成本與美國基本持平;到2016年我國每公斤稻谷、小麥、玉米和大豆生產(chǎn)成本比美國高38.5%、68.5%、123.8%和161.8%。2016年我國玉米、棉花、大豆的成本分別為每噸2142.4元、18726.8元和5507.2元, 而美國為957.1元、11103.2元和2104.1元2。從具體構成分析, 我國生產(chǎn)成本高于美國主要是因為勞動力成本和土地成本高。2016年, 我國每50公斤玉米生產(chǎn)成本比美國高59.3元、1.2倍, 其中土地成本和人工成本高57.8元, 占高出部分的97.5%;大豆高170.2元、1.5倍, 其中土地成本和人工成本高158.4元, 是高出部分的93%。我國畜產(chǎn)品成本高主要是因為飼料成本高, 歸根結底還是因為農(nóng)業(yè)總勞動力投入成本和土地成本高。此外, 我國農(nóng)村社會保障體系建設起步晚, 農(nóng)業(yè)多功能特性顯著, 承擔著糧食安全、社會保障、環(huán)境保護及農(nóng)村發(fā)展等多種非商品功能, 上述功能的實現(xiàn)是以犧牲效率為代價的, 一定程度上也削弱了我國農(nóng)業(yè)的競爭力。
(三) 農(nóng)業(yè)政策選擇受到的外部約束日趨增強, 多年行之有效的價格支持政策面臨兩難困境
首先, 關稅政策受入世承諾的約束增強, 關稅水平與我國基礎競爭力差距不相匹配。在缺乏基礎競爭力的情況下, 最有效、也是最為普遍的做法是加強對農(nóng)業(yè)的關稅保護, 通過征收必要的關稅確保進口產(chǎn)品在公平的價格基礎上與國產(chǎn)產(chǎn)品進行競爭。日本之所以能夠在生產(chǎn)成本遠遠高于主要出口國的情況下維持國內(nèi)大米價格是國際價格8倍以上的水平, 就是因為日本征收了 800%～1000%的關稅 (從量稅) 。日本對需要保護的農(nóng)產(chǎn)品關稅都很高, 大米、食糖等5大神圣產(chǎn)品不僅在WTO框架下維持了高關稅和有限的市場準入, 在TPP談判中也只做了象征性的承諾。開放條件下, 進口價格加上關稅構成了國內(nèi)市場價格的最高價, 即天花板價格, 若國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格高于該價格則差價驅(qū)動型進口增加, 價差越大進口越多, 最終把國內(nèi)價格拉到進口的稅后價水平。進口稅后價對國內(nèi)價格具有的這種天花板作用構成了開放條件下國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制的最重要內(nèi)容。我國農(nóng)業(yè)在入世過程中做出了重大承諾, 農(nóng)業(yè)保護手段主要限于關稅和關稅配額管理, 農(nóng)產(chǎn)品平均約束關稅水平僅15.2%, 只有世界平均水平的1/4, 最高約束關稅只有65%。進口價格“天花板”低于生產(chǎn)成本的“地板”, 將是未來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的十分嚴峻的階段性挑戰(zhàn)。
其次, 國內(nèi)支持政策面臨WTO成員挑戰(zhàn)的壓力增大, 選擇空間受到越來越大的約束。我國承諾保留的國內(nèi)支持政策空間特別是生產(chǎn)性支持政策空間十分有限, 對國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策選擇的約束日益明顯。黃箱政策被WTO定義為最具貿(mào)易扭曲作用的政策, 也是激勵生產(chǎn)最有效的政策。我國黃箱綜合支持量 (AMS) 空間為零, 政策空間只有8.5%的微量許可, 比其他發(fā)展成員低1.5個百分點;發(fā)展中成員可以使用的不受限制的發(fā)展箱政策 (《農(nóng)業(yè)協(xié)定》6.2條款) , 我國也需要計入黃箱政策而受到約束。在關稅保護不足的情況下, 缺乏足夠的農(nóng)業(yè)支持政策空間, 不僅使我國農(nóng)業(yè)政策難以有效彌補基礎競爭力差距, 而且面臨著在WTO受到合規(guī)性質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的巨大壓力。2016年9月, 美國在WTO就我國三大主糧國內(nèi)支持政策正式提出磋商和爭端解決訴求, 認為我國政府對三大主糧實施的國內(nèi)支持政策與入世相關承諾不符。我國棉花國內(nèi)支持政策也受到了一些成員非正式質(zhì)疑。當然WTO定義的綠箱政策和藍箱政策目前是不受約束的, 學界也在探討“黃轉綠”和“黃轉藍”的可能性, 也有的提出把對農(nóng)業(yè)的支持政策轉變?yōu)閷r(nóng)民收入的直接補貼, 但要真正實現(xiàn)“轉箱”并不受挑戰(zhàn)面臨許多實際困難。
再次, 多年來行之有效的最低收購價和臨時收儲政策失去了運行基礎和條件, 面臨難以持續(xù)的困境。這類政策是美歐西方國家普遍使用的政策, 其運用有相當長的歷史, 現(xiàn)在仍在使用, 盡管使用的范圍、數(shù)量、力度呈不斷下降的趨勢, 具體形式也在不斷變化。美國的貸款價格政策、反周期支付政策、價格損失保障政策以及歐盟的干預價格政策均屬于此類。根據(jù)2013年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革方案, 2014—2020年歐盟繼續(xù)對谷物、乳制品、牛肉3大類8個產(chǎn)品實施價格公共干預政策, 對食糖、豬肉、脫脂奶粉等產(chǎn)品通過特定條件下補貼私人儲備進行價格干預。隨著我國大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本發(fā)生階段性變化并越來越高于主要出口國, 由于缺乏相應的關稅保護, 近年來主要農(nóng)產(chǎn)品進口稅后價格低于收儲價格成為常態(tài), 進口天花板效應使得這些政策失去了“低吸高出、吞吐儲備、穩(wěn)定市場、發(fā)揮托底作用”的運作環(huán)境, 使得本應該在特殊情況下才啟動的措施變成永久性措施, 造成“邊收儲邊進口”、“洋貨入市、國貨入庫”。美國起訴我國三大主糧國內(nèi)支持政策不合規(guī), 挑戰(zhàn)的主要是最低收購價和臨時收儲政策。調(diào)整政策、降低價格也面臨著艱難抉擇。在進口稅后價格低于政策性收儲價格、也就是低于成本價的常態(tài)下, 市場定價就是內(nèi)外價格并軌, 就是降價, 這意味著國內(nèi)市場價格低于目前的平均成本, 這將給國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展和重要農(nóng)產(chǎn)品基本供給保障帶來長期挑戰(zhàn)。
二、開放視角下我國農(nóng)業(yè)供給側面臨的問題和挑戰(zhàn)
(一) 價差驅(qū)動下的“非必需”進口大量增加, 給農(nóng)產(chǎn)品總量和結構平衡帶來挑戰(zhàn)
適度進口是我國國情決定的必然選擇。新糧食安全戰(zhàn)略的核心之一就是適度進口。由于受入世承諾約束, 我國農(nóng)業(yè)保護和進口調(diào)控手段嚴重不足, 近年來在內(nèi)外價格倒掛情況下, 大宗農(nóng)產(chǎn)品進口動力強勁, 進口過度問題凸顯, 超過正常產(chǎn)需缺口之上的“非必需”進口大量增加。在國內(nèi)產(chǎn)需存在缺口、國內(nèi)生產(chǎn)總量沒有超過需求總量的背景下, 近年來我國大宗農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)庫存積壓和“賣糧難”, 其原因主要不是生產(chǎn)過剩, 而是過度進口。
過度進口是造成當前大宗農(nóng)產(chǎn)品過剩和庫存積壓的主要原因。目前三大谷物進口量仍維持在關稅配額量之內(nèi), 但大麥、高粱、木薯、玉米酒糟 (DDGs) 等玉米替代品進口量增長迅速。按照我國傳統(tǒng)的糧食口徑, 將大豆和薯類進口計入糧食范疇, 2012—2015年, 我國每年糧食產(chǎn)需缺口約為5000萬噸, 但凈進口量在8000萬噸到1億噸, 4年累計過度進口1.5億噸左右。2016年我國糧食產(chǎn)量6.16億噸, 消費量 6.7～6.8億噸, 進口1.14億噸, 過度進口仍在 5000～6000萬噸。年度供需難以平衡, 就不可能有空間來吸納釋放的庫存, 這給糧食去庫存帶來了很大壓力。糧食以外的棉油糖進口過度問題也比較突出。我國棉花和食糖年產(chǎn)需缺口均在 150～300萬噸左右, 但2011—2015年我國累計進口棉花和食糖分別為1800萬噸和2000萬噸, 分別超出正常產(chǎn)需缺口1000萬噸和600萬噸。2014年棉花實行目標價格政策后, 棉花市場價格下跌, 棉花進口下降, 但棉紗進口增加, 綜合考慮來看棉花棉紗過度進口問題仍比較突出。油菜籽和植物油進口也存在過度問題, 導致近年來收儲加工的菜油大部分積壓在庫, 2015年油菜籽臨時收儲政策不得不做出較大調(diào)整。進口過度給農(nóng)產(chǎn)品總量平衡和農(nóng)業(yè)供給側結構性改革帶來了很大的挑戰(zhàn)。
進口過度和非必需進口的大量增加, 也是國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品結構失衡的重要原因。從直觀分析來看, 我國進口最多、占比最大的是大豆, 而國內(nèi)生產(chǎn)積壓嚴重、庫存較大的主要是玉米, 進口與國內(nèi)供給側結構失衡關系不大, 但考慮到糧食產(chǎn)品間在種植和消費上存在的替代性, 深入分析來看, 進口過度對造成供給側結構失衡作用顯著。進口過度不可能是所有產(chǎn)品進口都過度, 必然集中在那些競爭力相對更弱、保護和支持水平相對更低的產(chǎn)品上, 由此引發(fā)的不同產(chǎn)品生產(chǎn)過剩程度也必然不盡相同。就耕地等農(nóng)業(yè)資源用途替代性而言, 多種大豆可以減少玉米種植, 而且可以優(yōu)化農(nóng)作制度、有利于更好實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)大豆和玉米單產(chǎn)測算, 如果增加2000萬噸大豆種植, 就可以減少6500萬噸左右玉米產(chǎn)能, 但前提是我們必須要有有效的手段來調(diào)減2000萬噸大豆進口。我國歷史上大豆最大播種面積達2億畝, 按當前單產(chǎn)水平計算, 總產(chǎn)量可達2500萬噸。如果沒有過度進口的影響, 當前大豆產(chǎn)量達到3000萬噸是比較合理、可行和可持續(xù)的。事實上, 入世之初我國就實施了大豆振興計劃, 但在進口影響下收效甚微。目前形成的產(chǎn)需缺口不全部是硬缺口, 有相當一部分是因為過度進口造成的。過度進口導致國內(nèi)大豆生產(chǎn)的停滯和減少, 從而增加了玉米生產(chǎn)過剩壓力。就農(nóng)產(chǎn)品消費替代性而言, 大麥、高粱、DDGS和干木薯等玉米替代品進口過快增長, 減少了玉米消費、加劇了玉米庫存積壓。2010—2015年, 每年玉米替代品進口量由1128萬噸增至3745萬噸, 年均增長27%。2016—2017年, 在國內(nèi)玉米供大于求、庫存嚴重積壓情況下, 玉米替代品年進口量仍達2200萬噸。
非必需進口大量增加對農(nóng)業(yè)供給側結構性調(diào)整帶來了挑戰(zhàn)。從2014—2016年三年平均看, 我國糧棉油糖播種面積占作物總播種面積的80%, 蔬菜、中藥材占比分別為13.2%和1.3%, 茶園、果園面積分別相當于農(nóng)作物總播種面積的1.7%和7.8% (4) 。在糧棉油糖普遍受到進口過度影響而庫存積壓的情況下, 糧棉油糖大宗農(nóng)產(chǎn)品類別之間的結構調(diào)整幾無余地。如果將一小部分用于糧棉油糖大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的耕地資源調(diào)整到蔬菜、水果、茶葉等小宗、特色作物生產(chǎn)上, 這將對小宗農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定和供需平衡帶來巨大甚至災難性的影響, 大宗農(nóng)產(chǎn)品調(diào)整到小宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的余地也非常有限。大宗農(nóng)產(chǎn)品非必需進口大量增加對供給側結構調(diào)整的挑戰(zhàn)是巨大的。
值得注意的是, 近年來乳制品和肉類產(chǎn)品進口呈快速增長勢頭。畜產(chǎn)品進口與飼料糧進口具有強替代關系, 隨著飼料等養(yǎng)殖成本的上升, 畜產(chǎn)品進口規(guī)模將持續(xù)增長, 將對我國農(nóng)產(chǎn)品總量和結構平衡帶來越來越大的壓力。造成進口過度的直接原因是內(nèi)外價差擴大, 根本原因在于基礎競爭力先天不足和保護調(diào)控手段后天缺乏。內(nèi)外價差擴大是我國農(nóng)業(yè)進入新的發(fā)展階段后基礎競爭力先天不足的必然表現(xiàn)形式。
(二) 進口價格“天花板”效應不斷增強, 給產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力換擋和農(nóng)民增收帶來挑戰(zhàn)
隨著大宗農(nóng)產(chǎn)品全面凈進口和進口量的增加, 進口對國內(nèi)價格的抑制和打壓作用越來越顯著, 即進口價格的“天花板”效應不斷增強。近年來國際大宗農(nóng)產(chǎn)品市場價格處于下行周期, 農(nóng)產(chǎn)品價格已跌至2010年以來最低點, 這進一步增強了進口對國內(nèi)價格的打壓作用。
近年來內(nèi)外價差擴大成為常態(tài)。在我國大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本日益接近日本、韓國、瑞士等國的同時, 由于缺乏這些國家所具有的數(shù)百上千關稅水平的保護, 大宗農(nóng)產(chǎn)品進口稅后價低于國內(nèi)成本價成為常態(tài)。棉花、食糖成本價已經(jīng)常性高于配額外進口稅后價;玉米成本價在一定時段已高于配額外進口稅后價, 高于替代品進口稅后價;大米、小麥成本價目前尚低于配額外進口稅后價, 但空間非常有限。
進口價格打壓使得玉米臨時收儲政策不得不調(diào)整, 玉米種植收益大幅度下降。糧食最低收購價和臨時收儲價是根據(jù)國內(nèi)“生產(chǎn)成本加合理利潤”或“生產(chǎn)成本加基本收益”的原則確定的, 實際上是保證種糧務農(nóng)者最基本效益的一個托底價格。這些政策本身就是市場化改革的結果, 目的是為了在推進市場化進程中保障市場穩(wěn)定和生產(chǎn)者最基本收益。這些政策在現(xiàn)實中確實發(fā)揮了重要作用。但是, 受進口價格“天花板”效應的作用, 這一政策難以持續(xù)而不得不進行調(diào)整。
價格打壓使得許多重要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)市場價格跌破生產(chǎn)成本。2012—2016年, 國際棉價持續(xù)低于國內(nèi)生產(chǎn)成本。2014年價格政策調(diào)整后, 受低價進口棉打壓, 國內(nèi)棉價大幅度下跌至低于成本價格的14000元/噸左右。國家對新疆棉區(qū)實行目標價格政策, 2014年目標價格為19800元/噸, 新疆棉區(qū)需支付的價差補貼達5800元/噸左右, 財政負擔大。2015年和2016年目標價格分別下調(diào)為每噸19100元和18600元, 但每噸價差仍高達5100元和4600元。除新疆外, 黃淮海等棉區(qū)實施2000元/噸補貼政策, 但市場價加補貼仍低于成本, 導致棉花生產(chǎn)連續(xù)5年減產(chǎn)。2014年我國食糖價格下跌至每噸4450元, 低于5164元的成本, 糖企全面虧損100億元。2015年糖企為降低進口影響實行行業(yè)自律, 價格穩(wěn)定在5350元/噸, 糖企減虧至18億元, 但蔗農(nóng)因甘蔗價格下調(diào)凈收入減少80億元, 植蔗積極性下降。
長期來看, 國際進口價格對國內(nèi)價格的打壓作用、抑制作用將持續(xù)存在。在開放條件下, 進口稅后價就是國內(nèi)價格的“天花板”。只要國內(nèi)價格高于進口稅后價, 進口就有動力, 最終使得國內(nèi)價格與國際價格趨于一致。而國際價格取決于主要出口國的商業(yè)農(nóng)場的生產(chǎn)成本。一個產(chǎn)業(yè)沒有合理的價格獲得基本的利潤, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展就缺乏必要的激勵和動力, 就不可能持續(xù)發(fā)展。受價格下跌影響, 農(nóng)民生產(chǎn)積極性嚴重受挫。2012年以來, 我國棉花、糖料的播種面積持續(xù)大幅度下降, 2017年全國棉花和糖料播種面積分別比2011年下降了35.9%和13.8%。由于國內(nèi)原奶銷售困難、奶價下跌, “倒奶”、“殺牛”現(xiàn)象層出不窮且日益加劇。如果說大豆等個別產(chǎn)業(yè)受到進口沖擊后, 還可以通過調(diào)整結構、騰出資源改種其他作物來減緩其實質(zhì)性影響以及對農(nóng)業(yè)的整體影響, 那么在大宗農(nóng)產(chǎn)品大范圍受到進口影響的情況下, 農(nóng)業(yè)調(diào)整結構余地有限, 進口沖擊和影響帶來的挑戰(zhàn)將是前所未有的。
(三) 國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動對國內(nèi)影響加深, 給國內(nèi)市場穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)安全帶來了挑戰(zhàn)
近十多年來, 國際農(nóng)產(chǎn)品市場受氣候變化、生物質(zhì)能源、投機資本等非傳統(tǒng)因素的影響加深并呈現(xiàn)不確定、波動性和風險性加劇態(tài)勢。生物質(zhì)能源發(fā)展不僅大幅度增加了對農(nóng)產(chǎn)品的非傳統(tǒng)需求, 而且打通了糧食市場與能源市場的價格通道, 使農(nóng)產(chǎn)品市場受能源市場的影響不斷加深;國際投機資本在農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨市場和期貨市場大進大出, 大大增加了農(nóng)產(chǎn)品市場的不穩(wěn)定性;極端氣候?qū)е罗r(nóng)業(yè)災害頻發(fā)多發(fā), 直接影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的穩(wěn)定。自2008年世界糧食危機以來, 國際農(nóng)產(chǎn)品市場已經(jīng)歷了3次較大波動, 波幅加大且頻率加快。
我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小, 農(nóng)業(yè)組織化程度低, 農(nóng)產(chǎn)品供需平衡脆弱。在兩個市場深度融合背景下, 國際市場的波動性、不確定性和風險性更加廣泛、充分和直接地傳導到國內(nèi)市場, 給我國國內(nèi)市場穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)安全帶來了挑戰(zhàn)。一方面, 使得國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的波動周期縮短、波動加大、農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控環(huán)境更加錯綜復雜, 保持國內(nèi)生產(chǎn)和市場穩(wěn)定難度加大。另一方面, 大大增加了企業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營的風險, 使許多中小農(nóng)業(yè)企業(yè)面臨生死考驗。隨著大宗農(nóng)產(chǎn)品進口范圍和進口量不斷擴大, 國際市場的波動性、不確定性、風險性對國內(nèi)生產(chǎn)和市場的傳導和影響將進一步加強。
三、開放條件下推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的建議
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 產(chǎn)業(yè)興旺是首要。我國農(nóng)業(yè)承擔著糧食安全、農(nóng)民生計等重要基礎功能, 確保農(nóng)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展對于經(jīng)濟社會發(fā)展大局具有重要意義。開放條件下, 我國大宗農(nóng)產(chǎn)品不具有比較優(yōu)勢, 市場配置資源方向與我國農(nóng)業(yè)定位不一致, 給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了許多新的階段性問題和挑戰(zhàn), 必須高度重視, 積極妥善應對。要基于我國農(nóng)業(yè)已高度開放的現(xiàn)實, 調(diào)整政策思路, 突出著力點, 努力構建適應新形勢需要的農(nóng)產(chǎn)品供給保障體系、農(nóng)業(yè)政策支持體系、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營體系和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全保障體系, 最大限度提高我國農(nóng)業(yè)國際競爭力, 確保開放條件下農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。
(一) 建立健全開放型農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控體系, 確保生產(chǎn)、需求、進口三元平衡
我國農(nóng)產(chǎn)品市場已高度開放, 進口不再是限于品種調(diào)劑和余缺調(diào)節(jié), 而是供給的重要來源。這是我國糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的新常態(tài)。過去講“總量平衡、豐年有余”、“農(nóng)產(chǎn)品供需處于緊平衡”, 都是從兩元平衡的角度來說的。開放條件下, 實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品總量平衡要有全球視野, 要適應開放新格局, 調(diào)整總量平衡思路, 變保障產(chǎn)需兩元平衡為確保生產(chǎn)、需求、進口三元平衡, 確保國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策相銜接, 國內(nèi)生產(chǎn)力布局與充分利用國際市場相匹配, 國內(nèi)供需趨勢與進出口增長相協(xié)調(diào)。要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展模式, 變需求導向和追求數(shù)量增長發(fā)展模式為資源環(huán)境承載能力導向和追求內(nèi)涵和質(zhì)量的發(fā)展模式。要根據(jù)“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略以及確保“谷物基本自給”、“口糧絕對安全”的需要, 結合糧食功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護區(qū)建設, 在綜合考慮保障基本供給、確保農(nóng)民就業(yè)增收、適應資源環(huán)境承載能力、滿足氣候生態(tài)多樣性和合理農(nóng)作制度需要等方面因素基礎上, 確定大宗農(nóng)產(chǎn)品合理的生產(chǎn)指標, 明確糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品需要確保的基本面積和基礎產(chǎn)量。要根據(jù)宏觀調(diào)控有度的要求, 建立健全與三元平衡模式相適應的進口調(diào)控體制機制。要在明確國內(nèi)基礎產(chǎn)量和準確把握需求的基礎上確定進口的合理規(guī)模、結構和調(diào)控目標。要明確職責、明確手段, 有效統(tǒng)籌國內(nèi)生產(chǎn)和進口需求, 確保進口適度、適當、可靠, 確保進口不給國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來沖擊、不會削弱國內(nèi)糧食基本供給能力的保障。要著力更有效利用國際市場和資源, 加強對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的戰(zhàn)略規(guī)劃, 努力構建持續(xù)、穩(wěn)定、高效的資源性農(nóng)產(chǎn)品進口供應鏈。
(二) 建立健全開放型農(nóng)業(yè)支持政策體系, 提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力
開放型農(nóng)業(yè)支持政策體系目標是要保障農(nóng)民種糧務農(nóng)有收益、有積極性, 保證生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品在市場上具有價格競爭力。在缺乏關稅保護情況下, 加強我國財政支農(nóng)力度更具重要意義。從我國大宗農(nóng)產(chǎn)品基礎競爭力實際出發(fā), 從國內(nèi)生產(chǎn)成本與世界主要出口國差距擴大的趨勢出發(fā), 進一步加大對農(nóng)業(yè)特別是糧食的支持力度, 有效降低或彌補生產(chǎn)成本, 確保國內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品與進口產(chǎn)品在公平基礎上競爭。調(diào)整完善農(nóng)產(chǎn)品價格政策, 開放條件下市場定價實際就是國內(nèi)市場價格與國際市場價格的并軌, 在價格倒掛形勢下意味著降價, 這有助于增強國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場價格競爭力, 有助于減少庫存壓力、減小進口動力, 但市場定價將使得國內(nèi)價格低于生產(chǎn)成本, 這導致生產(chǎn)虧損和不可持續(xù)。價格政策改革成功的關鍵在于價補有機統(tǒng)籌, 在于近期與遠期、去庫存與保基本、收入與就業(yè)的平衡兼顧。加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融政策制度創(chuàng)新, 著力解決農(nóng)業(yè)農(nóng)民缺少金融和保險服務、金融機構缺乏支農(nóng)助農(nóng)動力這個問題。要強化制度安排, 明確金融保險部門支持糧食生產(chǎn)的責任, 切實加強金融保險對糧食和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持。針對國際農(nóng)產(chǎn)品市場波動性、不確定性和風險性加劇和我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本快速增長的現(xiàn)實, 特別注重在多雙邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易談判中切實保護好現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品關稅政策和國內(nèi)支持政策空間。
(三) 建立健全開放型農(nóng)業(yè)監(jiān)測預警體系, 維護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全
強化對大宗農(nóng)產(chǎn)品國際市場的監(jiān)測、研判和預警等基礎性工作, 及時跟蹤重點國家、重點市場、重點品種的農(nóng)產(chǎn)品供需和貿(mào)易動態(tài), 加強公益性信息服務, 切實提高國內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)應對國際市場波動和風險的能力。著力健全完善貿(mào)易救濟制度, 明確重要農(nóng)產(chǎn)品基礎進口量和啟動保障措施的進口增幅觸發(fā)標準, 建立公開透明的剛性觸發(fā)啟動機制, 在產(chǎn)業(yè)受到損害和損害威脅時采取“兩反一保”貿(mào)易救濟措施, 通過征收額外關稅確保國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的合理利潤空間。鑒于相關產(chǎn)品間具有很強的替代性, 應設定同類產(chǎn)品進口總量和各品種進口量的觸發(fā)標準, 當總量增幅達到觸發(fā)水平時所有同類產(chǎn)品進口均需征收附加關稅或進行限制, 當任何一個品種進口達到觸發(fā)水平時對該品種進口需征收附加關稅或進行限制。
(四) 建立健全開放型農(nóng)業(yè)貿(mào)易和投資體系, 提升農(nóng)業(yè)國際化水平
我國果蔬、水產(chǎn)品等勞動密集型產(chǎn)品出口量占國內(nèi)總產(chǎn)量比重小、占用國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源有限, 但對特定地區(qū)和相關產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民增收非常重要, 在當前優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口面臨價格競爭力下降、國外壁壘增加的形勢下應加大出口促進支持力度, 充分發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品出口的增值增效作用, 為農(nóng)業(yè)供給側結構性改革創(chuàng)造良好的貿(mào)易環(huán)境。
加強農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進體系建設, 形成一套機構完善、功能齊全、手段靈活、服務高效并符合我國國情和國際規(guī)則的農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進體系。
加強農(nóng)產(chǎn)品品牌建設, 通過支持出口示范基地建設、品牌創(chuàng)建、國際認證、互認合作以及公共品牌宣傳推薦等促進活動樹立優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品形象, 打造國際品牌, 促進形成一批農(nóng)產(chǎn)品出口龍頭企業(yè)和一批拳頭出口產(chǎn)品。
強化農(nóng)產(chǎn)品對外營銷促銷, 打造國際品牌農(nóng)業(yè)展會, 引導企業(yè)和協(xié)會有效參加國際展會, 支持鼓勵企業(yè)開拓海外市場。
著力更加有效利用國際市場和資源, 推進戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)國際合作, 在堅持市場導向和企業(yè)自主決策的原則下, 結合一帶一路戰(zhàn)略, 抓住重點環(huán)節(jié), 突出重點領域, 發(fā)揮企業(yè)主體作用, 務實穩(wěn)步推動農(nóng)業(yè)走出去。
參考文獻:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2019(02)
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