——基于新化縣等地的實地調研
作為農業大省，縣域是湖南新常態下轉方式、擴內需、培育新的經濟增長點最具潛力的區域。在縣域發展上實現新的突破，補齊全面現代化的“短板”，成為湖南改革發展的核心任務。基于對新化縣等地的實地調研認為，區域之間的競爭，核心是區域中心城市之間的競爭。推進縣域中心城市建設，是新常態下實現縣域資源要素整合與優化配置、加快縣域區域一體化和城鄉一體化進程的客觀要求，是湖南全面現代化的一個戰略著力點，應成為我省分類指導、協調推進縣域全面現代化的重要抓手。
一、縣域中心城市是湖南區域發展新的戰略支撐
縣域中心城市是在一定區域內具有引領、輻射、集散、支配、制衡等作用的主導性縣域城市，是地市級區域中心城市之外的經濟核心區。經濟新常態下，湖南迫切需要培育極具活力的縣域中心城市作為區域增長核和集聚地，構建縣域發展新格局。
1.資源要素整合需要縣域中心城市作為戰略平臺。湖南縣域數量多、資源稟賦各異，但長期以來縣域間資源要素共享性、流動性較差，迫切需要有引領能力的縣域中心城市作為一定區域內縣域經濟網絡的連接點與支撐平臺，發揮對資源要素流動與交換的組織協調作用，促進縣域間資源要素的優化配置。如新化縣處于湘中腹地，是梅山文化的核心區域，與周邊五個縣域相連，總面積占婁底市的43.9%，為全省第一人口大縣，消費市場容量較大，歷來是相鄰縣域的流通與消費中心。把新化縣這樣的縣域打造為區域的縣域中心城市，有利于發揮其優勢，推動文化相近、地域相連縣域的資源要素進行優勢互補、聯動發展。
2.區域一體化需要縣域中心城市作為核心載體。區域一體化并非簡單的點對點合作，而需要具有支配效應和創新特征的中心城市作為增長核與聚散中心，形成以中心城市為載體、各縣域功能互補的網狀系統，才能真正形成協調互動的一體化格局。以新化縣為例，該縣有滬昆高鐵、婁新高速、新溆高速交匯，水路互聯成網，已成為區域性立體交通樞紐，并在區域中具有文化、生態與消費市場的優勢，將該縣打造成縣域中心城市，有利于發揮中心節點的優勢，推進區域經濟的聚集和擴散，可以為湘中各縣域的互動合作提供強有力的載體。
3.城鄉一體化需要縣域中心城市作為引領龍頭。城鄉一體化在空間結構上表現為城鎮的功能輻射與延伸，而一般縣域城鎮對農村的輻射與帶動能力有限，需要更多的中心城市來引領。湖南地市級中心城市輻射范圍有限，尚需要帶動能力強的縣域中心城市發揮龍頭作用，通過示范效應、溢出效應及交流活動，引領更大范圍內的城鄉要素交流和產業互動，加快城鄉一體化進程。如新化縣是“婁、漣、雙、冷”城鎮帶的重要組成部分，也是省直管縣經濟體制改革試點縣，交通條件優越、商品市場發達、小城鎮發展快，將該縣打造成縣域中心城市，有利于促進更大范圍內的城鄉交流互動、建設統一的區域大市場，形成對區域城鄉一體化發展的帶動效應。
二、湖南縣域中心城市建設亟待突破的現實難題
一般來說，縣域中心城市具有交通區位條件優越，產業在空間上集中，內外貿易發達，人口資源豐富，與周邊縣域有經濟交流互補的條件等基本特征，如資興市、衡山縣、祁陽縣、溆浦縣、平江縣、新化縣等都適宜打造成為區域性縣域中心城市，但這些有基礎條件的縣域還需要解決其面臨的現實難題。
1.產業集聚能力不足。縣域中心城市的一個重要特征是該縣域有創新優勢與集聚能力的產業，能在區域產業分工中發揮主導作用。調研發現，湖南可培育的縣域中心城市大多缺乏有區域帶動能力與顯著競爭優勢的主導產業，與相鄰縣域的產業同構現象較突出，產業轉型升級壓力大。以新化縣為例，該縣2014年三次產業結構為27.1∶33.2∶39.7，以煤炭、水泥、冶煉等為支柱產業的工業，在環境約束、市場不景氣等因素影響下已經喪失優勢，并拖累經濟增速，而能發揮自身優勢、產生帶動能力的文化生態旅游等新興產業仍在培育之中，尚難以對區域產業分工發揮推動作用。
2.城鎮化承載能力不足。縣域中心城市在相關區域中具有較強的資源要素組織與支配能力，一般擁有綜合服務功能和集散功能較強的新型城鎮體系。調研發現，湖南可培育的縣域中心城市大多城鎮化綜合承載能力不足，尚難以在區域資源要素的集聚與交流中發揮龍頭作用。以新化縣為例，該縣作為消費大縣、區域交通樞紐，城鎮化水平僅為29.89%，縣城、中心城鎮、小城鎮之間缺乏緊密聯系與合理分工，基礎設施條件滯后，也未構建起面向更大區域的消費市場、物流體系、專業化生產服務體系，難以形成對周邊區域資源要素的吸納與擴散能力。
3.區域合作能力不足。區域合作是形成縣域中心城市最重要的牽引力，是發揮縣域中心城市作用的有效途徑。調研發現，由于制度激勵缺乏和行政區域分割的體制障礙，湖南可培育的縣域中心城市大多停留在以自我為中心的發展思路上，參與區域合作的積極性與主動性不足，有些參與區域合作也只是表面現象，發展空間狹窄。以新化縣為例，該縣具有良好的推動相鄰縣域合作的條件，但尚缺乏主動推進區域合作的戰略謀劃與制度創新，市場培育、產業發展、基礎設施建設未統籌考慮與相鄰縣域的整體配套，未能在區域商品流通、要素流動中發揮其應有的引領作用。
三、做大做強湖南縣域中心城市的主要著力點
基于區域一體化的發展態勢及經濟新常態對縣域發展的影響，應大力支持有條件的縣域向縣域中心城市轉型，為協調推進縣域全面現代化提供強有力的支撐。
1.支持相關縣域以市場主體和公民需求為導向，釋放簡政放權“紅利”。加快編制縣級政府權力清單和責任清單，明確取消、下放的省級行政許可事項，建立健全清單動態管理機制，為發揮市場配置資源的決定性作用提供保障。構建促進縣域協作的政府考核機制，著力支持資興市、衡山縣、祁陽縣、溆浦縣、平江縣、新化縣等有條件打造為中心城市的縣域制定公共資源市場開放清單、公共服務清單，推動政府由“管理型”向“服務型”轉變，為促進資源要素集聚營造良好的環境。
2.支持相關縣域以省直管縣改革為契機，推進財政體制機制創新。將有條件打造為中心城市的縣域全部納入省直管縣經濟體制改革試點，賦予主體稅種、征收地方稅的權力以及擴大地方的共享稅分成，增強其經濟調控能力，加大對這些區域縣域中心城市建設的區域市場、共享性基礎設施等方面的激勵性轉移支付，支持推進鄉鎮財權事權匹配的制度創新，完善城鄉一體化的公共財政服務體系，在區域發展中發揮引領和示范作用。
3.支持相關縣域以資源整合為突破口，優化產業結構。加強對區域產業的引導，出臺扶持政策及配套措施，鼓勵有條件的縣域產業結構向地緣格局、資源要素、地域文化和產業技術的深度融合層面進行拓展，支持這些有條件的縣域建設區域性產業集聚區，加快傳統產業升級、新興產業培育及旅游、農業等的區域產業鏈合作，發展現代新型物流業態和跨區域的商品市場，形成區域產業分工合作的新格局。
4.支持相關縣域以增強投融資能力為目標，深化資本市場改革。制定支持縣域中心城市資本市場建設的配套政策，建立證監部門、金融機構的對口支持和指導機制，支持這些有條件的區域縣域中心城市建設包括股權交易中心、特色資源交易平臺、金融產權交易平臺、資產證券化平臺等多層次、區域性資本市場，支持開展環境產品以及農村資產、產權交易試點；并引導金融機構加大對縣域中心城市建設的信貸支持力度，推進金融產品創新，支持縣域金融資本、社會資本、產業資本深層次融合。
5.支持相關縣域以推進區域一體化為核心，加快新型城鎮化步伐。進一步優化新型城鎮化的區域規劃，對縣域區域一體化發展的城鎮規劃、產業布局、城鄉建設等進行科學引導，支持這些有條件的縣域將中心城區與中心鎮作為推進城鎮化的主體形態，建設與周邊縣域功能互補的新型城鎮體系，以完善區域交通網絡和信息網絡為依托，增強服務功能、集散功能、創新功能，促進縣域之間、城鄉之間的資源要素平等交換與優化配置。
(作者陳文勝系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師、中央農辦鄉村振興專家委員、省委農村工作領導小組“三農”工作專家組組長；王文強系湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員，湖南省社會科學院人力資源與改革發展研究所所長；陸福興系湖南師范大學中國鄉村振興研究院教授)
(掃一掃，更多精彩內容！)
