鄭各莊的城鎮(zhèn)化是在體制外運(yùn)行的“村中城”典型，是農(nóng)村工業(yè)化的必然產(chǎn)物，其縮小乃至消除城鄉(xiāng)差別的經(jīng)驗(yàn)可以也應(yīng)該能復(fù)制
財新《新世紀(jì)》周刊2014年21期刊載記者汪蘇、任波采寫的《一個村莊的寓言》，詳細(xì)報道了北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)鄭各莊村“主動城鎮(zhèn)化”的過程和變遷。鄭各莊村國內(nèi)外聞名，2014年2月，在北京市整頓“小產(chǎn)權(quán)房”中，該村拆除了36座“別墅”，引起社會各界與媒體的強(qiáng)烈反響。通過對“鄭各莊現(xiàn)象”的透析，思考中國城鎮(zhèn)化的道路以及與農(nóng)民的關(guān)系問題，十分必要。
一、鄭各莊的城鎮(zhèn)化叫“主動城鎮(zhèn)化”也好，叫“農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化”也好，是在根深蒂固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下具有突破性的一項(xiàng)創(chuàng)舉，走出一條與政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化不同的新型城鎮(zhèn)化道路。
計劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鎮(zhèn)化，是由地方政府將農(nóng)民集體所有的土地，用“低進(jìn)高出”辦法，即以行政手段用低的價格將農(nóng)民的土地強(qiáng)行收為國有，然后以高的價格出售給房地產(chǎn)開發(fā)商，從而獲得巨額的差價收入，“以地生財”，成為地方財政收入的重要來源，而農(nóng)民未能同步實(shí)現(xiàn)市民化。農(nóng)民為了生存，不得不離土離鄉(xiāng)進(jìn)城當(dāng)農(nóng)民工，成為城市建設(shè)與服務(wù)業(yè)的主力軍，而其身份仍為農(nóng)民，即由原來的“世襲農(nóng)民”變?yōu)椤皟蓷r(nóng)民”，不能享受與市民同等待遇，實(shí)際上處于“二等公民”地位，出現(xiàn)了城市中新的二元結(jié)構(gòu)，形成重大的社會問題。
以這條城鎮(zhèn)化的道路提高城鎮(zhèn)化率，是以侵犯和犧牲農(nóng)民土地權(quán)益為代價的，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。前不久，山東省青島市平度市某村土地被征為國有并轉(zhuǎn)給開發(fā)商，引起農(nóng)民不滿發(fā)生放火燒死人的事件，觸目驚心。該村征收農(nóng)民的土地補(bǔ)償金每畝為30萬元，其中農(nóng)民所得僅為3萬元，而售給開發(fā)商則為265萬元。
全國城鎮(zhèn)化中的土地出讓金逐步大幅增加，2009年為1.4萬億元，2013年竟高達(dá)4.1萬億元。黨的十八屆三中全會提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃與用途管制的前提下可以進(jìn)入城市市場與國有土地實(shí)行同權(quán)同價的政策，為農(nóng)村集體所有土地進(jìn)城開了個口子，有所進(jìn)步，但仍然不足以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。并且，全會政策仍有待落實(shí)。
在這種歷史背景下各地有些村莊，特別是城市郊區(qū)的村莊，由于“異軍突起”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，走出一條新型工業(yè)化的道路，在推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化過程中，相應(yīng)地出現(xiàn)了一批新型的小城鎮(zhèn)，被人稱之為“農(nóng)民城”。最早出現(xiàn)的典型是浙江省溫州市的龍港鎮(zhèn)，被譽(yù)為“天下農(nóng)民第一城”。與此同時，有些村辦企業(yè)發(fā)達(dá)的村莊也形成小城鎮(zhèn)，被譽(yù)為“中心城鎮(zhèn)”。這些村莊為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，走出一條新型城鎮(zhèn)化道路，創(chuàng)造了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
鄭各莊的“主動城鎮(zhèn)化”是這一批村莊中的突出典型。它依托首都區(qū)位優(yōu)勢，從1996年起，利用集體所有的建設(shè)用地，由村委會組建的宏富集團(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營房地產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，創(chuàng)辦和引進(jìn)了96家企業(yè)，提供了1.3萬個就業(yè)崗位，創(chuàng)造產(chǎn)值95億元。全村人口由原有的1500人增加到3.5萬人。該村的孩子從幼兒園到上大學(xué)的學(xué)費(fèi)都由村里負(fù)擔(dān)。70歲以上的老人除免費(fèi)住“養(yǎng)老公寓”外，每月還有2000元的生活補(bǔ)貼。全村建成108座住宅樓，建筑面積達(dá)百萬平方米，其中村民與外來就業(yè)者占44%，對外銷售收入為20億元。每戶村民享有290平方米的住房，人均70平方米，每平方米房價為600元。宅基地由村統(tǒng)一經(jīng)營，以每戶0.7畝計算，每戶補(bǔ)償40萬元。全村仍有1105人為農(nóng)民身份，全部為集團(tuán)股東，其中有415人在公司任職。2012年村民人均收入59800元，其中25.6%來自工資性收入，35.4%來自股份分紅收入，5.2%來自土地租金收入，每畝由500元提升為1萬元，13.2%來自集體支付的社會保障收入，20.5%來自房屋出租收入。全村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會保障等達(dá)到甚至超過全市市民的平均水平。全村形成科技、教育、旅游、商貿(mào)等多功能的實(shí)體，建有溫都水城、國際大廈、國際酒店、奧運(yùn)會服務(wù)等現(xiàn)代設(shè)施，還承接了北京郵電大學(xué)、中央戲劇學(xué)院外遷校址。2013年宏富集團(tuán)納稅近3億元，稅后利潤4億元。這一切充分說明，農(nóng)民不僅能造田，還能造廠，更能造城。當(dāng)年“包產(chǎn)到戶”同樣是事后得到政策、法律承認(rèn)。這些實(shí)踐和創(chuàng)造體現(xiàn)了農(nóng)民自下而上的意愿和創(chuàng)造性，充分體現(xiàn)了農(nóng)民的智慧、勇氣和富有生命力的文化基因。尊重農(nóng)民的意愿和選擇，應(yīng)該是第一原則。
二、鄭各莊的“主動城鎮(zhèn)化”是以農(nóng)民集體所有土地為依托的。土地是農(nóng)民共同所有最大的資產(chǎn)，具有巨大的開發(fā)潛力。鄭各莊村原有土地4331畝，目前還保留農(nóng)業(yè)用地73畝，土地出租給宏富集團(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營，把集體所有的土地承包權(quán)通過股份形式落實(shí)到每家農(nóng)戶身上，獲得租金與分紅的財產(chǎn)性收入。農(nóng)民既是勞動者，又是有產(chǎn)者；既是村民，又是股東；既有工資性收入，又有財產(chǎn)性收入。這部分財產(chǎn)性收入占總收入的35.4%，比全國平均高出10倍以上。把土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的增值效益與農(nóng)民的收入緊緊地聯(lián)結(jié)在一起，有力地增強(qiáng)了農(nóng)民的向心力與凝聚力，是集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度的重大改革，創(chuàng)造了集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)民除了在經(jīng)濟(jì)上得到好處外，還能直接行使當(dāng)家作主的權(quán)利，真正體現(xiàn)了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，符合黨的十八屆三中全會提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)的要求。
鄭各莊的“主動城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到很高的水平，最為突出的是這種城鎮(zhèn)化避免了政府與農(nóng)民的征地矛盾，使政府的“以地生財”變?yōu)檗r(nóng)民的“以地生財”，不但沒有出現(xiàn)“低進(jìn)高出”損害農(nóng)民權(quán)益的問題，而且城鎮(zhèn)化的成本是由農(nóng)民集體承擔(dān)的，沒有使用國家一分錢，建設(shè)起一座欣欣向榮具有活力的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)，提高了城鎮(zhèn)化率，同時還從體制上抑制了官員“尋租”的腐敗行為。
三、鄭各莊的實(shí)踐，為研究有中國特色社會主義新農(nóng)村提供了樣板。鄭各莊在發(fā)展過程中不斷探索和創(chuàng)造符合農(nóng)民根本利益的機(jī)制，能夠增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的合力與活力。中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求——生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主，鄭各莊已基本實(shí)現(xiàn)，順應(yīng)了農(nóng)民致富的心愿，免除了農(nóng)民的后顧之憂，為促進(jìn)社會和諧奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。
引發(fā)非議的是未經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)而建設(shè)出售的“小產(chǎn)權(quán)房”。須知，鄭各莊啟動“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)，早在北京市城市規(guī)劃發(fā)布之前若干年。并且，“小產(chǎn)權(quán)房”違規(guī)違法有復(fù)雜的成因。若一概否定，是不可取的，也難為人們所接受，且會造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。農(nóng)村改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，這種自下而上的改革大體經(jīng)歷了解放思想——群眾創(chuàng)造——專家總結(jié)——領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可——政府規(guī)范的過程。農(nóng)民的創(chuàng)造總是有非議的，如土地的包產(chǎn)到戶，異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進(jìn)城的農(nóng)民工，民主政治的村民自治等，都曾受到各種非議、責(zé)難以及原有體制的約束障礙。雖然在改革開放中出現(xiàn)了一些需要加以規(guī)范的問題，而不能以此為據(jù)予以否定。
四、鄭各莊的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊駨?fù)制？鄭各莊的城鎮(zhèn)化是與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不同的新型城鎮(zhèn)化，也可說是城鎮(zhèn)化的“雙軌制”，是在體制外運(yùn)行的“村中城”典型，是農(nóng)村工業(yè)化的必然產(chǎn)物。我認(rèn)為符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律特別是在消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小乃至消除城鄉(xiāng)差別具有普遍意義的經(jīng)驗(yàn)可以也應(yīng)該能復(fù)制。
但由于它處于首都郊區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，其他地方是不具備的，在產(chǎn)業(yè)化選擇與土地轉(zhuǎn)型上是不能照搬的，需要采取因地制宜的方針，從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)創(chuàng)造自己的經(jīng)驗(yàn)。
值得研究的問題包括：一是城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系，城鎮(zhèn)化無疑是要占用土地的，尤其是城市郊區(qū)的土地更為珍貴。鄭各莊原有4000多畝土地中留下農(nóng)用土地只有70多畝，在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中如何同步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是需要研究的。二是有的專家提出在城鎮(zhèn)化中提高容積率是很重要的。三是如何更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、、文化、生態(tài)的良性循環(huán)，也值得在發(fā)展規(guī)劃中加以重視。四是把土地增值收益全部留在農(nóng)村，農(nóng)民如何分享土地的增值效益，實(shí)現(xiàn)“水漲船高”，更多地增加農(nóng)民收入，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以規(guī)范。五是為解決貸款抵押問題，中央今年的一號文件已有明確規(guī)定，需要落實(shí)，不要將集體所有的土地國有化。六是在組織結(jié)構(gòu)上除有黨的基層組織、經(jīng)濟(jì)合作組織、村民自治組織外，有宏福集團(tuán)負(fù)責(zé)土地與企業(yè)的經(jīng)營，而黃福水身兼數(shù)職，如何實(shí)現(xiàn)職責(zé)分工清晰、高效運(yùn)作、民主管理，需要從制度上加以完善。黃福水又是北京市連續(xù)三屆的人大代表，為難之處，不言而喻。他在談到接班人時表示宏福集團(tuán)絕對不能家族化，要市場化、社會化，他不做集團(tuán)的控股大戶，是值得稱贊的。
鄭各莊的實(shí)踐告訴我們：實(shí)現(xiàn)兩個一百年的中國夢，重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)在農(nóng)村，希望也在農(nóng)村。
（作者為農(nóng)業(yè)部原政策法規(guī)司司長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財新網(wǎng)
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