自20世紀以來，我國基層政權組織建設的現代化主要集中于行政理性化和政治民主化這兩大目標之上。無論是在“國家政權建設”的關懷下，還是在“現代國家建構”的視野中，基層政權組織建設的理論探索與改革實踐幾乎均是圍繞著這兩個目標展開的。從行政理性化這一目標看，基層政權組織的歷次改革與重構相當清楚地顯示了一條“官僚化”之路，國家官僚機構比任何時代都更加深入鄉村社會。政治民主化這一目標則體現于20世紀末村民自治制度的推行與實施。然而，如果用基層政權組織的實踐及其治理績效來反觀其行政理性化和政治民主化的理想之路，我們會發現歷史似乎處于某種循環，基層政權組織也似乎進入某種“鎖定”狀態①，雖然形式上日益凸顯出現代官僚制組織和民主政治的特性，但其權力運作規則和治理績效并未發生實質性變化。也正因此，當杜贊奇用“國家政權的內卷化”②來形容20世紀初的基層政權組織實踐的困境時③，賀雪峰則用“鄉村治理的內卷化”概括了21世紀初的基層政權組織的實踐及其治理困境④。歷經百年的中國基層政權組織是如何在其理想之路與現實困境中艱難跋涉的？又緣何難以擺脫歷史的循環？本文將圍繞這兩個問題對基層政權組織的變革歷程與現實困境進行系統地梳理與解讀。
一、從“國家政權內卷化”到人民公社制度
按照學界的說法，清末的“新政”開啟了中國基層政權“現代化”建設的歷程。在1908年清政府頒布的《城鎮鄉地方自治章程》中，對“城”、“鎮”、“鄉”作了較為清晰的劃分，反映出國家機構開始向縣以下延伸，直至村莊⑤。此后，雖然鄉村兩級組織的名稱和設置被不斷更換，但國家政權所確認的政府與鄉村社會之間的聯系人已不再是傳統的鄉紳，而是一些以獲取政府薪金的公職人員，他們被賦予完成上級政令、征收賦稅、向村莊攤派款項，并向上級提交賦稅的權力與責任。通過設置正式機構和公職人員，國家試圖打破傳統地方自治結構，也即杜贊奇所說的“權力的文化網絡”，建立與鄉村社會的直接聯系。蒂利和杜贊奇等人將國家政權的這種延伸以及對下層控制的鞏固稱之為“國家政權建設”，具體表現為政權的官僚化和合理化，國家權力的滲透性及其汲取財政資源，整合新生權力結構的功能和過程⑥。
然而，并非所有的國家政權都能成功地將傳統色彩的地方政權建設成為現代性的國家政權。在國家權力擴張和建設的過程中，國家政權需解決一個核心問題：如何成功地控制其代理人（也即杜贊奇所說的經紀人或經紀體制），以實現國家汲取財政資源，進而實現政權現代化之目標。顯然，當傳統地方權力結構控制著財源及信息而反對和阻礙任何變化時，地方政權便難以向現代化政權轉變。20世紀上半葉的中國國家政權建設則是一個失敗的例子，被杜贊奇稱為國家政權“內卷化”，即國家政權未能成功地控制其代理人，舊有的經紀體制不是趨于滅亡，而是趨于自我膨脹，國家只得依靠那些自利性極強且無法控制的非正式機構或非正式力量來擴大其行政職能，最后導致國家政權的正式機構與非正式機構同步增長，進而無法實現新增機構的效益及其服務國家的功能，國家機構表現為既無效率又無能力⑦。
國家政權的內卷化的實質是國家政權建設的失敗，具體表現為國家政權制度的理性化、官僚化的失敗。也就是說，在國家機構下沉、國家權力擴張的過程中，由于國家未能克服經紀體制對新生官僚機構的腐蝕與瓦解，無力建立有效的官僚機構來吸納或取締舊有的經紀體制。在蒂利看來，國家創設一系列制度網絡和行政機構以取代分散的、多中心的、割據性的經紀人體制，從而實現建立與社會各階層的直接聯系，使間接統治進入直接且專業化的官僚制統治是國家政權建設的核心內容。杜贊奇也認為，經紀體制是世襲官僚政權向合理化官僚政權轉化的一個必經階段。他引用伊曼紐爾的研究分析到，歐洲專制政權的完全官僚化經歷了兩個階段。第一個階段稱為“初步官僚化積累”，是指國家在征稅過程中盡管存在贏利型經紀，汲取了部分國家財政資源，但財政收入的大幅度增加使得國家政權能夠建立起強大的軍隊和官僚體系。在這一階段，雖然經紀體制有其自利性一面，但總體上對國家積累政權現代化所需的財政資源仍有貢獻。完全官僚化的第二階段是指國家不僅能夠徹底擊毀封建結構，而且能夠摧毀阻礙國家進一步官僚化的經紀體制，將經紀階層完全官僚化，從而將其代理人納入法治化、制度化的監控之中，實現官僚組織的理性主義運作。
1949年以后，革命瓦解了強大的、與國家爭奪資源的地方勢力，成功地鏟除了經紀體制，擺脫了國家內卷化的困境。此后，國家通過政治教育、政治運動加強了對于其代理人的控制，并建立了集經營和勞作一體化的人民公社制度。無論是人民公社制度的有意設計還是其制度實施的意外后果，人民公社制度確實使國家成功實現了汲取財政資源和控制鄉村社會的兩大主要目標。正如一些學者所言，通過公社、大隊、生產隊這一黨政合一的人民公社制度，國家權力史無前例地延伸到了每一家農戶，農民與國家建立了從未有過的緊密聯系⑧。
然而，正如張靜所言，國家政權建設并非只涉及權力的擴張，還涉及權力本身的性質問題，也正因此，并非所有的權力下沉行為都可以稱得上是制度化和官僚化意義上的國家政權建設⑨。根據邁克爾?曼對國家權力性質的二分法理論，國家權力可以分為國家的“強制性權力”和國家的“基礎性權力”。國家強制性權力是指不需要與市民社會群體作例行公事式的協商而單獨采取的一系列權力運作，它是一種國家精英凌駕于市民社會之上的權力；而國家基礎性權力是指“一個中央集權國家的制度能力，這種制度性能力則旨在貫穿其地域，以及邏輯上貫徹其命令，是一種‘貫穿’社會的‘權力’”。邁克爾?曼對國家權力性質的厘清有助于我們從國家政權建設中區分出國家“增強”或“擴張”什么樣的權力⑩。
顯然，從邁克爾·曼的國家權力性質看，以人民公社制度為載體的權力滲透只是“強制性權力”的滲透與擴張，而非以“基礎性權力”為基礎的合理化官僚制度的建立。也就是說，人民公社制度只是擴大了國家的強制性權力，國家據此可以不受任何力量的制約全面干預社會，并有效地解決了代理人的控制問題。也正是從這一意義上講，人民公社時期的國家被認為是個“全能主義國家”（11），此時的社會則被稱為“總體性社會”（12）。但另一方面，國家的基礎性權力仍然十分弱小，滲透到鄉村社會的人民公社組織并沒有進行有效的制度化、常規化地運轉，一個制度化、理性化的官僚體制式的國家基礎設施并沒有建立。也正因此，隨著意識形態約束的喪失以及人民公社體制的解體，國家政權的官僚化建設再一次陷入了內卷化困境之中。
二、從“鄉政村治”到重陷“內卷化”
20世紀70年代末，國家開始了與發展市場經濟和擴大基層民主政治相適應的現代農村基層政權組織管理體制的探索，對人民公社制度進行逐步改革，最終形成張厚安所說的“鄉政村治”模式（13）。具體而言，“鄉政”指的是鄉一級政權（包括鎮政權），是國家依法設在農村最基層一級的政權組織；“村治”指的是村民委員會，是農村基層的群眾性自治組織。鄉鎮政權和村民委員會的結合，形成了人民公社瓦解后農村基層的一種新的政治格局或治理模式。
與人民公社制度不同，作為一種新的理想結構，“鄉政村治”所蘊涵的治理過程是，處于國家機關金字塔末梢的鄉鎮政權，以國家強制力為后盾，行使行政職能，但不直接插手基層社會事務，體現其行政性和集權性；村民委員會以村規民約、民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督為后盾，對村莊行使自治權，進行自我管理、自我教育、自我服務，體現高度的自治性和民主性。如此，分別代表國家、社會的兩種組織力量相互博弈與整合，消解官民對峙，優化治理結構，鞏固政權合法性基礎，尋求穩定與發展的雙贏，進而成功實現基層政權組織的行政理性化和政治民主化目標（14）。
然而，進入90年代中后期，隨著社會轉型的加快，特別是以分稅制為目標的財稅體制改革，以及以實現經濟趕超任務為主要內容的“壓力型體制”的導入，“鄉政”與“村治”的力量配比出現了逆轉。基層政權組織非但沒有實現“鄉政村治”框架下的博弈、整合和雙贏，反而由雙方的利益導向進行了“合流”，形成了所謂的“鄉村利益共同體”。結果，國家政權建設幾乎重蹈了20世紀上半葉“內卷化”的覆轍，即國家在從農村社會抽取用于現代化建設事業的資源時，仍然無法有效地控制其代理人，導致農民負擔不斷加重、鄉鎮機構膨脹、干群關系緊張、群體性事件頻發，而國家從農村中獲取的資源只是略有增加。確切地說，20世紀末的國家政權建設再次陷入“內卷化”的困境之中，基層政權重新扮演著“贏利型經紀”的角色，成為“贏利型政權”。
國家政權重陷“內卷化”的現實幾乎與“三農問題”同步出現。面對再次出現的“贏利型經紀”的角色和日益凸顯的三農問題，學界和政策研究部門開始對“鄉政村治”的設想進行反思，并因此推動了新一輪關于鄉鎮體制改革的大討論。不同的學者懷著不同的關懷為鄉鎮改革開藥方、設方案、指方向，代表性的主張有“縣政、鄉派、村治”和“鄉政自治”，以及以行政化、法治化為改革方向的“加強鄉鎮職能”的主張（15）。顯然，這些改革設想仍然圍繞政治民主化與行政理性化這兩大目標。在隨后的鄉鎮改革實踐中，以上一些政治民主化的改革設想被實踐，比如四川步云鄉的鄉鎮長直選，深圳大鵬鎮的“三票制”鎮長選舉，山西卓里鎮的“兩票制”鄉鎮主要領導選舉，以及湖北楊集鎮的海推直選鄉鎮主要領導等（16）。但具有普遍性的改革集中于行政官僚化和理性化這一目標上，主要體現于在全國推行的以“減人、減事、減支”為主線的新一輪鄉鎮機構改革，其主要內容是鄉鎮黨政、事業機構的合并與精簡，以及編制精簡和人員分流。
此次鄉鎮機構改革確實使鄉鎮機構和人員精減不少，但其“增加效能”的目標不盡如人意，鄉鎮總能以不變應萬變，頑固地延續著稅費時代的運作邏輯與運行機制。正如趙樹凱所論述的那樣，基層政權似乎進入了某種鎖定狀態，無論其功能、權力和權威，還是其運行機制，都定型于一種特定的機理——公司化的功能定位、運動化的運轉機制、碎片化的權威結構，這種固定化的運行機制只是不斷地重復再生、勉強維持，導致了政府機構的功能障礙，難以出現真正的政治發展（17）。對于這種改革困境，有學者認為，只要鄉鎮政府作為一種國家從農村社會汲取資源的“工具”，就無法擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈；只有取消鄉鎮政府的“賦斂”職能，它才有可能尋找到新生之路。農業稅費改革，特別是農業稅費的全面取消，因此被認為是從根本上改變鄉鎮職能、擺脫鄉鎮內卷化困境的新契機，“服務型政府”被設置為后稅費時代鄉鎮改革與重構的新的理想目標（18）。
三、后稅費時代的鄉村治理內卷化
就國家與農民關系而言，農業稅費的取消的確重塑了國家與農民的關系，特別是隨著各項惠農政策均以一卡通的方式直接打入農民的賬戶，國家再次獲得了農民的高度信任與認同。此外，根據民政部基層政權和社區建設司對2005-2007年全國村委會選舉工作進展的調查，中國的村委會選舉也隨著農業稅費的取消已走向“常態化”，進入“平穩期”；選舉模式也正經歷從“有候選人選舉”到“無候選人選舉”的變革，選舉過程更重程序（19）。一些學者對村莊選舉演變歷程的考察也證實了這種“制度變遷”，即村莊選舉自2006年已從之前的“政府操縱干涉”走向了“程序公正的道路”（20）。
然而，農業稅費的取消在重塑國家與農民關系和村莊選舉的同時，基層政權組織與鄉村社會的關系卻因此變得越來越遠，符合程序的村莊選舉也未能帶來有效的村民自治，基層政權組織不僅未成為預想中的服務型政權，反而成為鄉村社會之上的“懸浮型政權”（21）。這是因為農業稅費的取消雖然切斷了基層政權組織從農民手中汲取資源的渠道，但只是改變了基層政權組織獲取資源的渠道，并未改變其汲取型和贏利型的角色特性。基層政權組織由之前的向農村汲取稅費轉為現在的“爭資跑項”、“土地開發”以及以“放水養魚”的方式征收更多的計劃生育社會撫養費（22）。只是，與稅費時代的各類附加費、攤派等形成農民負擔的汲取方式不同，套取國家項目資金、土地開發和計劃生育罰款等汲取資源的方式，從表面上看更具正當性與合理性，其中的贏利型角色也因此更為隱秘。
基層政權組織的贏利型角色并未因農業稅取消而轉變，一是因為農業稅費的取消加劇了鄉鎮的財政壓力，鄉鎮仍然缺乏制度化的財政來源；二是壓力型體制并未因農業稅費的取消而消失，鄉鎮仍然需要應對諸如招商引資、綜合治理、新農村建設等“一票否決”目標任務。在財政資源匱乏和多維目標的條件下，鄉鎮缺乏回應鄉村社會治理需求的主動性與能力，只能援引各類非正式的權力技術，來完成自上而下的壓力性任務，以及應對一些危及社會穩定的突發性事件，成為只能維持現狀和控制底線秩序的“維控型”政權。具體而言，由于稅改沒有觸動鄉鎮運作的結構，后稅費時代的基層政權一方面缺乏有效的治理能力，無力為鄉村社會提供其所需的公共服務，只能維持現狀；另一方面，壓力型體制能驅使鄉鎮采取“策略主義”的邏輯，調動一切正式和非正式的力量與技術手段，來應對一些危及社會穩定的突發性事件（23）。
顯然，鄉鎮“維控型”政權的特性表明，鄉鎮脫離了鄉村社會的日常治理，只是以“不出事邏輯”（24），以及“出了問題才治理”的“事件性治理”邏輯來回應鄉村社會的治理需求（25）。一旦鄉鎮脫離鄉村日常治理秩序時，一些非正式的力量就會主導鄉村秩序。比如，最近關于鄉村“混混”的研究表明，鄉村“混混”并沒有因農業稅費取消而退出鄉村治理的舞臺，反而隨著國家資源大規模輸入鄉村，獲得了快速發展的營養，而逐步成長為地方性勢力，且因為這種地方勢力脫離與一般農戶的接觸，他們在農民心目中的形象大為改善（26）。確切地說，取消農業稅后，隨著退耕還林、農業綜合開發、通村公路、以獎代補項目、安全飲水工程等大量國家資源的下鄉，為鄉村“混混”提供了獲取巨大資源的空間與條件。鄉村“混混”搖身一變，以工程承包人的身份來承接各類自上而下轉移支付的資源。此外，農村公共資源如水庫、荒山、林地、河道、公共交易場所，鮮活農產品的收購等公共資源的承包權，大多數被這些在1980年代好勇斗狠時期積攢下“威望”的“混混”撈到手上，一下子變成了鄉村社會中體面的有錢人。成為鄉村社會主流人物的鄉村“混混”甚至通過程序化的村莊選舉合法化地進入基層治理的正式結構中，從而使得鄉村治理機制出現了一個新生的結構性力量，即基層政權組織與鄉村“混混”的結盟與相互利用。這一個結構性力量可以吞噬所有自上而下的資源，可能導致無論多少資源輸入農村，都無法轉化為農村有效的公共治理資源，從而使鄉村治理無法得到改善，基層政權組織的合法性不斷流失，最終導致鄉村治理陷入“內卷化”的困境（27）。
如果說國家政權內卷化發生于國家自下而上地從鄉村社會汲取資源的過程中，那么鄉村治理內卷化則發生于國家自上而下地往鄉村社會輸入資源的過程中。國家政權內卷化的結果國家機構的“無發展增長”，而鄉村治理內卷化的結果則是公共資源的“無發展增長”，即不斷增長的公共資源并未有效地發展和提升鄉村治理效能，而是流入基層政權組織和非正式力量所結成的利益共同體中。雖然國家政權內卷化與鄉村治理內卷化的發生機制是不一樣的，但無論是國家政權的內卷化還是鄉村治理的內卷化均與汲取公共資源的非正式力量有關。只不過稅費時代的國家政權內卷化表現為基層政權依靠貪污中飽的非正式力量從每家農戶的生產剩余中汲取資源；農業稅費取消后的鄉村治理內卷化則表現為基層政權組織脫離鄉村治理，與地方勢力結盟為分利集團，從國家自上而下的轉移支付資源中獲利，而不是從每一戶農民那里撈取好處。
由此可見，農業稅費的取消雖然消除了基層政權組織和非正式力量的“斂賦”職能，但沒有消除基層政權組織與非正式力量合謀汲取公共資源的內在機制，鄉村治理也就難以擺脫其內卷化的命運。
四、結語
回顧基層政權組織的建設歷程，“內卷化”似乎成為國家基層政權建設在追求行政理性化和政治民主化這一理想目標過程中無法擺脫的“魔咒”。這一魔咒不得不促使我們去反思之前的有關基層政權建設的內容。顯然，無論是集中于精簡機構、分流人員的機構改革上，還是以廢除農業稅費的方式直接切斷基層政權組織向農民“作惡”的紐帶，均未能實現改革所設計的預期目標。從基層政權和鄉村治理內卷化的背景看，基層政權組織的運行機制及其運作結構是導致其難以擺脫內卷化困境的主要因素。首先，制度化的財政資源缺乏塑造了基層政權組織在執行政策中的贏利性角色。在財政資源困乏的現實下，鄉鎮缺乏對鄉村社會發展目標的自我規劃和動力機制，而尋求財政資源成為鄉鎮的首要目標。因此，國家政權建設必須健全鄉鎮公共財政制度，為鄉鎮政權組織提供足夠的財政資源。正如韋伯所言，充足的財政資源和公共財政制度是建立理性化制度化官僚體系的基礎（28）。
其次，現行的壓力型體制只有自上而下的執行機制而缺乏自下而上的信息反饋機制，各類不切實際的指標、任務和政策由此而生。因此，國家政權建設應當將“單軌”運行的壓力型體制轉化為自上而下與自下而上相結合的“雙軌”運行機制，使鄉鎮政權既有執行國家政策的壓力，保證國家政策的“一統性”又具備自主與靈活的反饋機制，使政策切合實際，實現政策的靈活性與有效性（29）。
最后，村民自治制度不能僅僅只停留于民主選舉這一目標上，還必須將民主管理、民主決策和民主監督落到實處。因為自從村民自治實施以來，多數人認為村民自治只要把選舉程序做好了，村民自然會選出他們心中的當家人，實現真正意義上的村民自治。但鄉村治理的內卷化表明，如果僅僅只有選舉而無其他制約機構，仍然無法防止公共資源被侵占，無法滿足鄉村社會的治理需求，更難以實現和諧的鄉村秩序。更為重要的是，一些非正式的地方勢力往往能利用選舉成為主導鄉村治理的主體力量，進而重構鄉村治理結構，這會導致鄉村治理愈加難以跳出“內卷化”怪圈。
注釋：
①趙樹凱：《鄉鎮治理與政府制度化》，商務印書館2010年版，第11頁。
②美國人類學家戈登維澤最早提出了“內卷化”這一概念，主要是指某類文化模式達到了某種最終的形態以后，難以穩定下來，也無法轉換為新的形態，而是不斷地是在其內部變得復雜化。后來格爾茨和黃宗智用“農業內卷化”來描述農業的“無發展的增長”狀況。
③[美]杜贊奇《文化、權力與國家——1900-1942年的華北農村》，王福明譯，江蘇人民出版社2003年版，第50頁。
④賀雪峰：《論鄉村治理的內卷化》，載《開放時代》2011年第2期。
⑤《城鎮鄉地方自治章程》，轉引自徐秀麗編：《中國近代鄉村自治法規選編》，中華書局2004年版，第3頁。
⑥[美]查爾斯·蒂利：《強制、資本和歐洲國家（公元990-1992年）》，魏洪鐘譯，上海世紀出版集團2007年版；杜贊奇，同上，第10頁。
⑦杜贊奇，同上，第10頁。
⑧王立勝：《人民公社化運動與中國農村社會基礎再造》，載《中共黨史研究》2007年第3期。
⑨張靜：《基層政權：鄉村制度諸問題》（增訂本），上海人民出版社2007年版。
⑩[英]邁克爾·曼：《社會權力的來源》（第一卷），劉北成、李少軍譯，上海人民出版社2002年版。
（11）鄒讜《二十世紀中國政治——從宏觀歷史與微觀行動角度看》，牛津大學出版社（香港）1994年版。
（12）孫立平：《斷裂——20世紀90年代以來的中國社會》，社會科學文獻出版社2003年版。
（13）張厚安：《中國特色的農村政治——“鄉政村治”的模式》，臺北桂冠圖書股份有限公司1998年版，第3頁。
（14）陳云松：《鄉政村治的總體分析》，載《華中師范大學學報》（人文社科版）2004年第4期。
（15）李昌平、董磊明主編：《稅費改革背景下的鄉鎮體制研究》，湖北人民出版社2004年版。
（16）吳理財：《中國農村鄉鎮的黨政負責人選舉制度創新及改革設想》，載《當代中國研究》2003年第4期。
（17）趙樹凱：《鄉鎮治理與政府制度化》，商務印書館2010年版，第11頁。
（18）吳理財：《改革與重建——中國鄉鎮制度研究》，高等教育出版社2010年版，第63頁。
（19）吳兢《中國村官選舉走向“常態化”》，載《山西農業（村委主任）》2008年第2期。
（20）周雪光：《一葉知秋：從一個鄉鎮的村莊選舉看中國社會的制度變遷》，載《社會》2009年第3期。
（21）周飛舟：《從汲取型政權到‘懸浮型’政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，載《社會學研究》2006年第3期。
（22）歐陽靜：《資源匱乏、多維目標條件下的鄉鎮政府運作》，載《改革》2011年第4期。
（23）歐陽靜《策略主義——桔鎮運作的邏輯》，中國政法大學出版社2011年版，第234頁。
（24）賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，載《學術研究》2010年第6期。
（25）歐陽靜：《“做作業”和事件性治理鄉鎮的“綜合治理”邏輯》，載《華中科技大學學報》（社會科學版）2010年第12期。
（26）陳柏峰《鄉村江湖——兩湖平原的“混混”研究》，中國政法大學出版社2010年版。
（27）賀雪峰《論鄉村治理的內卷化》，載《開放時代》2011年第2期。
（28）[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務印書館1997年版，第248-324頁。
（29）歐陽靜：《壓力型體制與鄉鎮的策略主義邏輯》，載《經濟社會體制比較》2011年第3期。
作者簡介：歐陽靜，江西財經大學財稅與公管學院講師,研究領域:政治社會學、政府管理、基層治理,著有《策略主義——桔鎮運作的邏輯》等。
中國鄉村發現網轉自:《中國法律評論》2015年01期
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