[摘要]“十三五”時期，要破解扶貧開發(fā)中的難題，奪取農村脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，就需要構建科學合理的農村扶貧新戰(zhàn)略，通過精準、綜合和可持續(xù)的扶貧戰(zhàn)略的實施，調動更廣泛的社會力量、采取更積極有效的扶貧行動，讓農村絕對貧困人口真正地脫貧，保障全面建成小康社會這一戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。
[關鍵詞]貧困；農村扶貧；新戰(zhàn)略
按照農民年人均純收入2300元這一絕對貧困線來推算，中國目前仍有7000萬左右的農村貧困人口。農村貧困問題的存在，會構成全面建成小康社會的“短板效應”，影響社會發(fā)展的整體水平。“十三五”期間要讓7000萬農村貧困人口擺脫貧困，走向共同富裕，這意味著農村扶貧開發(fā)工作將進入關鍵的攻堅期，要打贏這場“攻堅戰(zhàn)”，必須構建科學合理的脫貧攻堅戰(zhàn)略。
一、農村貧困問題的多樣性
要構建科學合理的脫貧攻堅戰(zhàn)略，首先需要正確認識和準確把握當前我國農村貧困問題的本質。從理論的高度把握貧困這一社會問題的本質，有助于我們切中問題的要害，從而找到更加合理、更加有效的扶貧政策和措施。
從形式上看，貧困問題似乎是一樣的，那就是貧困人群窮苦與窘迫的生活狀態(tài)。從本質上看，貧困問題其實是一種復雜的、多樣的社會問題。如果我們把貧困問題僅理解為貧窮的生活、很低的收入，那么扶貧只要向貧困者提供經濟援助、把他們的收入補貼到貧困線之上，就能解決貧困問題了。然而，事實上，貧困問題的解決并非如此簡單。
正確認識農村貧困問題，需要把握這一社會問題的復雜多樣性。農村貧困問題的復雜多樣性是針對貧困的形成原因或形成機制而言的，其主要表現(xiàn)為：
（一）自然條件稟賦性貧困。我國農村地區(qū)幅員遼闊，一些偏僻山區(qū)，可用資源貧乏，且與外界的交通和聯(lián)系十分困難。生活在這些地方的農民，主要依靠當?shù)赜邢薜淖匀毁Y源從事農業(yè)生產，且勞動成果受氣候等自然條件影響程度較大。因此，在這些自然條件較為惡劣的農村地區(qū)，生產和生活的脆弱性非常大，生存和生活在這種自然條件的人們容易陷入貧困的境地。此類貧困問題的形成機制主要有兩個方面因素的作用：一是生存與生活的自然條件的不利影響，資源難以滿足基本生活需要；二是難以獲得有效的社會支持。兩種因素的影響有相關關系，且共同起作用，使得貧困人群既難以從居住生活的環(huán)境中，也難以從社會中得到有效的生產和生活資源。
（二）生態(tài)環(huán)境相關貧困。在一些農村貧困地區(qū)，貧困問題的產生與區(qū)域性生態(tài)環(huán)境的惡化以及為保護生態(tài)而實施的保護政策相關。由于傳統(tǒng)農業(yè)對自然資源有較大程度的依賴，農戶的收入和生活水平的提高，與他們所處的生態(tài)環(huán)境密切關聯(lián)。隨著人類的過度開發(fā)及氣候變化等因素的影響，一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境處在不斷惡化的危機狀態(tài)，如一些地區(qū)出現(xiàn)的荒漠化、鹽堿化、水土流失嚴重、地下水位下降等，直接削弱了當?shù)剞r民的生產和生活基礎，由此產生了一批農村貧困人群。此外，隨著國家加大環(huán)境保護的力度，在一些農村地區(qū)推進了退耕還林、退牧還草以及生態(tài)環(huán)境保護區(qū)建設等政策，這些政策在短期內會讓一部分農牧戶的農業(yè)生產規(guī)模降低，收入因此減少，而相應的補償措施不足以改變生產和生活的困境，由此也產生了一些農村貧困人口。
（三）不均衡發(fā)展相關的相對貧困。生態(tài)環(huán)境的變化可能導致貧困人口的產生，社會經濟環(huán)境的變遷也可能導致貧困人口的產生。在社會經濟快速轉型與發(fā)展的過程中，發(fā)展機會在區(qū)域、社會群體之間的配置難免存在不均衡的問題，獲得較少發(fā)展機會的區(qū)域和社會群體，實際上也就陷入欠發(fā)展的貧困境地。與發(fā)展不均衡相關的貧困問題的形成機制主要是發(fā)展機會配置的不均衡，其中主要是人的發(fā)展問題。在社會經濟發(fā)展水平不斷提高的過程中，不同區(qū)域、不同群體、不同階層的人的發(fā)展機會也需要得到相對均衡的增長，這樣才能避免與發(fā)展不均衡相關的貧困問題。
（四）社會經濟結構性貧困。我國貧困人群和貧困問題主要集中在農村地區(qū)，這與社會經濟結構性因素的影響有密切關系。所謂結構性因素，指的是與社會結構和經濟結構相連的因素，結構性貧困在一定意義上是由社會經濟結構性要素決定的貧困問題。在市場化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的大背景下，以傳統(tǒng)農業(yè)生產為主的農戶，難以獲得理想的市場機會、分享城鎮(zhèn)發(fā)展的成果。一旦農業(yè)面臨自然和市場的沖擊，他們就容易陷入貧困境地。所以，農村結構性貧困的形成機制就是傳統(tǒng)小農生產在市場經濟大勢中的劣勢地位和脆弱性。
（五）特殊個體性貧困。如果說結構性貧困問題是片區(qū)的、局部性的問題，特殊個體性貧困則是偶發(fā)的、個體性的問題。在任何社會系統(tǒng)中，都會存在個體性的差異問題，有些個體因為各種特殊原因，生活陷入貧困狀態(tài)，如家庭缺乏勞動力、疾病、突然變故等特殊情況。特殊貧困問題不僅存在于農村地區(qū)，在城鎮(zhèn)也會存在。特殊貧困的形成機制是由各種偶發(fā)的、特殊的困難造成的。
認識和理解農村貧困問題的復雜多樣性及其主要表現(xiàn)，旨在為探尋有效的扶貧戰(zhàn)略與策略提供一種邏輯框架，以使扶貧政策措施的制訂更有針對性、更加精確。
二、精準與綜合的農村扶貧
新中國特別是改革開放以來中國的扶貧開發(fā)工作已取得了舉世矚目的成就。20世紀上半葉，一位名叫托尼的外國社會學者將中國農民的生存狀態(tài)比喻為：站在齊脖子深湍急的水流之中，只要涌來一股細浪，就會陷入滅頂之災。費孝通等老一輩社會學家在對當時農村的調查后，也總結出中國基層社會的根本問題就是農民的溫飽問題。經過20世紀80年代的農村改革，農民的溫飽問題得以快速、有效地解決。盡管目前仍有7000萬左右農村貧困人口，但他們的溫飽問題實際上基本有保障。
目前，進入全面建成小康社會的關鍵時期，農村扶貧開發(fā)也面臨著新的目標、新的任務。可以說，“十三五”時期的農村扶貧開發(fā)工作將邁入“攻堅戰(zhàn)”階段。所謂“攻堅”，就是“攻克”7000萬左右農村貧困人口的脫貧難題，同時要預防農村貧困的“反撲”。
要實現(xiàn)新時期的農村扶貧戰(zhàn)略目標，需要在已有扶貧開發(fā)經驗的基礎上，構建扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略。基于新時期農村扶貧開發(fā)的基本性質和特點，農村扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略也要具有三個基本特征：精準性、綜合性和可持續(xù)性。精準扶貧戰(zhàn)略就是把農村地區(qū)人均年純收入低于2300元的農戶作為明確的扶貧對象，并在2020年要讓這一貧困人群實現(xiàn)脫貧。
(一)精準扶貧戰(zhàn)略包含三個基本要件
1.精確的農村貧困“瞄準”機制。建立精確的貧困瞄準機制，就是在扶貧開發(fā)之前及過程中，要精確地掌握扶貧對象及其具體貧困狀況的基本信息，同時有即時的跟蹤和反饋系統(tǒng)。
貧困的瞄準機制是推進精準扶貧的前提基礎，只有準確把握農村貧困人群，才能真正達到扶貧到戶、扶貧到人的目的，才能準確把握扶貧的真正效果。建立和完善精準扶貧的瞄準機制，需要在已有的貧困人口建檔立卡的基礎上，結合基層申報和基線調查，把農村貧困人口的基本信息建成可操控的扶貧開發(fā)GIS系統(tǒng)（地理信息系統(tǒng)）。通過這個系統(tǒng)，可以更加有效把握農村貧困人口的狀況、扶貧責任方、扶貧進展、面臨問題、扶貧效果等信息。
2.精細的扶貧脫貧計劃。在明確需要扶貧的對象及其具體信息之后，就需要針對貧困對象的特征和致貧原因，制訂出詳細、可行的扶貧方案或計劃。
具體的扶貧方案需要落實扶貧責任者、必要的扶貧資源、扶貧資源的供給者、扶貧脫貧的措施和階段等，此外，精細的扶貧脫貧計劃還要體現(xiàn)在精確到貧困戶，即針對每一個農村貧困戶都有具體的扶貧脫貧方案，方案的內容在扶貧開發(fā)GIS系統(tǒng)中可以追蹤到。
3.有效的扶貧脫貧行動。精準的扶貧戰(zhàn)略需要有效的扶貧脫貧行動作為支撐，與以往的片區(qū)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略不同，精準扶貧的基本目標就是要消除現(xiàn)有7000萬左右人口的農村絕對貧困，也就是要讓這些貧困人口的生活得以改善，年收入水平超過2300元。要在2020年之前實現(xiàn)這個目標，就必須有具體、切實有效的扶貧脫貧行動，也就是要針對那些已建檔立卡的貧困人口，實施相對應的具體幫扶、支持、救助和保障行動，讓這部分農村貧困人群確實能在限定的期限內擺脫貧困的生活狀態(tài)。
精準扶貧不等同于駐村或駐戶扶貧。將精準農村扶貧視為駐村扶貧，甚或駐戶扶貧，其實是一種認識的誤區(qū)。在目前的一些駐村扶貧實踐中，有一些確實能達到理想的精準扶貧效果，而扶貧效果往往取決于派出單位和駐村人員能夠利用的資源，而有一些駐村扶貧也會流于形式，因為駐村扶貧人員難以協(xié)調和調動必要的扶貧資源。所以要使精準扶貧的行動達到實際效果，需要有科學合理的扶貧資源的協(xié)調和調用機制，讓扶貧行動實施者能有效調動扶貧資源。
農村貧困問題屬于復雜的社會問題，旨在解決這一問題的扶貧戰(zhàn)略與策略也就需要避免單一性、專項性，而應具有綜合性。綜合性扶貧戰(zhàn)略一定意義上是相對于以往通行的項目制扶貧策略而言的。一些扶貧項目或專項扶貧措施雖取得了一定成效，但也存在較大的局限性，最為突出的兩個問題是：一是大量的扶貧資源耗損在項目的推進與實施過程之中，從而大大降低扶貧的效率；二是扶貧項目有著明顯的選擇性，從而大大限制了扶貧的對象范圍。
在扶貧開發(fā)攻堅的新時期，需要有扶貧開發(fā)政策措施的創(chuàng)新，而不是仍局限于項目扶貧的老辦法。要精準地讓農村絕對貧困人口脫貧，構建綜合扶貧新戰(zhàn)略意義重大。
（二）構建綜合扶貧戰(zhàn)略關鍵需要建立和完善三種機制
1.將政府、市場、社會和社區(qū)的扶貧力量綜合起來的機制。扶貧開發(fā)工作雖然要以政府為主導，但并不意味著僅僅依靠政府的扶貧力量來解決所有貧困問題。政府的主導作用要體現(xiàn)在通過建立一種扶貧綜合機制和扶貧的平臺，將政府、市場、社會乃至社區(qū)的扶貧資源有效結合起來，將中央政府的政策措施與地方政府的政策措施，將外部支援力量與農村社區(qū)內部的力量有效結合起來，形成扶貧脫貧的合力，這樣的綜合機制將會大大提高扶貧開發(fā)力度，改善扶貧脫貧的實際效果。
2.將經濟、政治、社會與文化的扶貧措施綜合起來的機制。農村貧困是復雜的社會問題，因此解決這一問題不能依靠單一性的措施和辦法，農村扶貧脫貧工作需要堅持綜合性原則，將各種不同的扶貧措施綜合起來，因地制宜、因戶制宜，采取靈活多變且又符合農村貧困人群實際需要的扶貧脫貧措施。農村扶貧脫貧工作并不存在理想主義的模式和方法，而是需要在扶貧實踐中綜合多方面因素，有針對性采取符合實際的措施。例如，一些居住生活在偏僻山區(qū)的貧困人口，在理論上看實施整體遷移是理想的扶貧脫貧途徑。但在實際中，有些少數(shù)民族的農民因受其文化傳統(tǒng)影響并不一定樂意整體搬遷，因此扶貧脫貧工作的推進還需要尊重傳統(tǒng)，考慮多方面的因素，推進綜合性扶貧。
3.扶貧與發(fā)展的綜合機制。貧困問題的產生根源在發(fā)展，片區(qū)貧困問題是區(qū)域發(fā)展存在著問題，個體貧困則是發(fā)展過程中的問題。因此，解決貧困問題，讓貧困人群脫貧致富，必須解決與發(fā)展相關的問題。扶貧開發(fā)工作本質上就包含兩個方面：一方面要扶貧幫貧，扶助貧困人口擺脫貧困；另一方面開啟發(fā)展之源，在發(fā)展中預防和解決貧困這一社會問題。綜合的扶貧戰(zhàn)略需要把扶貧工作與促進發(fā)展有機地統(tǒng)一起來、巧妙地結合起來。針對區(qū)域不均衡發(fā)展誘發(fā)的貧困問題，需要將扶貧脫貧政策與均衡發(fā)展政策結合起來，針對發(fā)展的結構性不平衡導致的結構性貧困問題，需要把扶貧與促進落后部門發(fā)展及優(yōu)惠扶持政策結合起來，針對發(fā)展過程中的個體差異貧困，則要將扶貧工作與社會保障體制完善等和諧社會建設結合起來。
精準扶貧與綜合性扶貧是相互統(tǒng)一的。綜合性扶貧并非指籠統(tǒng)的、龐雜的扶貧措施，而是要求建立能夠把多種力量、多種資源、多個主體、多種措施以及多種目的綜合起來的有效扶貧機制，其根本目標仍在于能夠更加有效地、更加精準地解決農村貧困問題，讓農村貧困人群真正實現(xiàn)脫貧奔小康。同樣，精準的扶貧并非指單一的扶貧措施，而是指要達到切切實實地解決每一個農村貧困戶的實際困難這一目標。而要幫助和扶持每一個農村貧困戶真正擺脫貧困，簡單的扶貧辦法和機制是難以奏效的，必須構建新的、綜合的扶貧機制。
三、扶貧與脫貧的可持續(xù)性
精準扶貧并非僅僅局限于對現(xiàn)有絕對貧困人口的幫扶和脫貧，更不宜將精準扶貧理解為只是為了實現(xiàn)階段性的扶貧開發(fā)目標。扶貧開發(fā)工作的本質意義在于消除社會中的貧困問題，幫助農村現(xiàn)有貧困人群擺脫貧困，是消除農村貧困問題的第一步。要讓農村社會告別貧困，邁入小康社會，還需要保障扶貧脫貧效果保持可持續(xù)性。也就是說，在幫助貧困農村人口脫貧之后，還要盡可能防止部分貧困人口返貧以及新的貧困人群產生，同時還要為弱勢群體繼續(xù)提供幫扶和社會支持。因此，精準扶貧戰(zhàn)略也應是可持續(xù)扶貧戰(zhàn)略。可持續(xù)扶貧戰(zhàn)略的基本原則和核心內容可概括為如下幾個方面。
1.扶貧機制的可持續(xù)性原則。所謂扶貧機制，是指“誰是扶貧對象”、“由誰去扶貧”、“怎樣去扶貧”的確定機制。保持扶貧機制的可持續(xù)，并非要建立一個固定不變的標準，或是增設一些常設機構，而是在社會治理體系中必須有相應的扶貧確定機制。即在任何時期、任何地區(qū)，要有一套機制來確定哪些人是貧困人群、由哪些力量去幫扶他們以及如何幫助他們擺脫貧困。可持續(xù)扶貧機制將會彌補以往項目制扶貧的局限，因為在扶貧項目的推進和實施過程中，雖然能對貧困地區(qū)的貧困者起到一定的幫扶和脫貧作用，然而，由于扶貧項目一般都是周期性的、選擇性的，這就造成扶貧的效果具有階段性和局部性，即在項目期和項目地區(qū)，才能達到解決貧困問題的效果。
2.可持續(xù)扶貧資源的保障制度。扶貧資源是扶貧開發(fā)工作的物質基礎，同時也是預防和消除貧困的前提條件。要實現(xiàn)扶貧資源的可持續(xù)這一目標，必須在制度與政策安排上構建一套保障體系。在以往的片區(qū)扶貧開發(fā)體系中，采用貧困地區(qū)申請與評定辦法。被評定為“貧困地區(qū)”的，就能享受到扶貧開發(fā)的支持和優(yōu)待政策。如果沒有被評定為“貧困地區(qū)”，往往難以得到扶貧資源，或得到的扶貧資源很少。這套行政評估體系雖能確立扶貧開發(fā)的大方向，但缺乏精準性和可持續(xù)性，使得一些農村貧困戶特別是那些特困戶得不到集中、有效的幫扶和支持，從而使扶貧的實際效率大大降低。尤其是對脫貧地區(qū)的扶貧措施停止后，也會出現(xiàn)部分貧困戶在缺少扶貧支持的情況下重新返貧問題。而有些貧困地區(qū)為了“留住”扶貧優(yōu)惠政策，則會選擇“謹慎的”發(fā)展策略。因此，要保障扶貧有實際效果和具有可持續(xù)性，就需要從制度安排層面確保有可持續(xù)的扶貧資源。
3.扶貧措施與行動的可持續(xù)性。目前，一些精準扶貧工作是以對口、駐村扶貧的方式進行的，這一扶貧策略雖明確了扶貧的責任單位和扶貧對象，但是，究竟采取什么樣的扶貧措施和行動，則在很大程度上取決于駐村扶貧工作者的能動性。駐村工作者能力越強，扶貧效果就會越好。而對口扶貧單位派駐的扶貧工作者并非專門性、長期性的，所以扶貧措施和行動通常是階段性的，不具有可持續(xù)特征。要推進可持續(xù)的精準扶貧，就必須針對扶貧對象的特點和需要，確立能夠持續(xù)下去的扶貧行動計劃。也就是說，不論對口扶貧責任單位是誰、不論對口扶貧單位派誰去扶貧，都要按照計劃推進有效的扶貧措施。
中國社會經濟發(fā)展已進入新時期，農村扶貧開發(fā)工作既要面對長期未解決的深層次矛盾和問題，又要面臨諸多新任務和新挑戰(zhàn)。“十三五”時期，農村扶貧進入到“啃硬骨頭”、“攻堅拔寨”的沖刺階段，要破解扶貧開發(fā)中的難題，奪取農村脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利，就需要構建科學合理的農村扶貧新戰(zhàn)略，通過精準、綜合和可持續(xù)的扶貧戰(zhàn)略的實施，調動更廣泛的社會力量、采取更積極有效的扶貧行動，讓農村絕對貧困人口真正地脫貧，保障全面建成小康社會這一戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。
作者簡介：陸益龍，中國人民大學社會學理論與方法研究中心副主任、教授、博士生導師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：行政管理改革
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