二元體制下的城鄉分割形成了農村轉移人口無法從根本上離農的制度困境，小農模式的傳統生產狀態和農民直面市場的分散決策結構導致了農業勞動生產率難以提高，就業市場的二元分割和土地對農民的社會保障功能又決定了離鄉不離土成為農民的理性選擇。針對學術界廣為認同的以擴大非農就業為目的的農村人口轉移思路，本文認為，城鄉經濟勢差只提供了農民城鄉流動的動力，只有通過推進農業生產方式由家庭經營向企業化經營轉變，建立城鄉統一的社會保障體系，深入市場化進程以消除勞動市場的二元分割，才能在結構轉型的前提下實現城鄉融合及農村人口的有序轉移。
關鍵詞：農村轉移人口離農；制度約束；結構轉型
一、引言
大規模轉移農村剩余勞動力與城鄉結構調整之間存在相互推進的內在機制，并最終推進社會進步，使其成為不可逆的進程。按照林毅夫的解釋，產業和就業結構的調整易于提高農產品商品化比率，促進農村社會的現代化進程。但觀察經濟運行的現實，就業結構的調整雖然在統計上表現明顯，但存在現實中的差異，即農村勞動力向城市非農就業的轉移不穩定，表現出“在農閑季節外出務工、亦工亦農，流動性強”的特征。2012 年中國的城市化水平達到52.6%，但以城鎮戶籍統計城市化水平僅為35%，這表明中國農村轉移人口的非農化與市民化并不同步，必然有內在的因素在制約著農村人口向城市非農產業的有序和永久轉移。已有的文獻對農村勞動力向城市非農產業轉移的非穩定性給出了三種較為系統的解釋，即戀土情結、轉移能力差和制度壁壘。戀土情結緣于農民世代耕種土地從而對土地的依賴情緒，這是一種生產狀態而非簡單的心理認知，也是農村經濟現實的必然反映，當土地在現行的家庭聯產承包責任制下具有養老保障功能時，戀土情結會進一步強化，戀土情結牽絆了農村勞動力轉移，即使轉向非農就業也是一種不徹底的行為。而從農村勞動力轉移能力的角度來進行解釋包含較為豐富的內容，蔡昉等指出實現轉移的農村勞動力與其人力資本水平正相關，這與我國農村轉移人口的受教育水平具有一致性，根據國務院研究室的調查，小學和初中文化水平是我國農村轉移人口的主體，占比分別為16.6%和59.6%。由于勞動者的受教育水平與就業結構存在內在關系，受教育水平越高，越易于接受新知識掌握新技能，也就能夠適應務農到務工的就業轉換。但另外的觀點卻認為農民工工資水平是影響農村勞動力轉移能力的主導因素，由于城鄉之間的巨大差距，進城農民工無法承擔城市高成本的生活，一項實證研究表明農民工工資每增長1%，農村勞動力向城市轉移的數量也會增長1%。由于我國改革的漸進性質，農村轉移人口融入城市以及非農就業均面臨制度壁壘，大量文獻認為拆除城鄉體制壁壘是促進農村轉移人口永久轉移的根本途徑，城鄉二元制度的核心是城鄉分割的戶籍制度，這也成為學術界長期以來討論的重點，李培林認為戶籍身份與人的福利待遇和政府政策導向密切相關，無法享受城市同等待遇嚴重阻礙了農民融入城市，秦立建和王震基于國家衛生和計劃生育委員會的專項調查數據研究表明，完善農民工在務工城市的社會保障是推進農民工融入城市的重要方面。由于二元體制下的就業體制二元分割，農村轉移人口只能在體制外就業，在市場波動或結構調整時容易受到沖擊，導致就業不穩定，一旦失業只能返鄉。實際上，由于我國二元體制導致的城鄉分割，農民和市民在市場化進程中所處的位置及其性質具有本質的不同，農民直接面對市場，其生產決策依賴于消費決策，當其由農村務農向城市務工轉移時，在正式制度和非正式制度兩個層面上均存在不適應和阻礙。本文擬對這種體制阻礙進行探討，以理解農村轉移人口離農的困境及其解決途徑。
一、傳統農業生產方式下的制度約束
（一）小農模式的生產決策性質
我國的農業生產具有舒爾茨所說傳統農業性質，其生產方式長期不變，一直處于簡單再生產狀態，這種簡單再生產的基本形式是以家庭為單位的生產模式。從歷史上看，我國農業生產雖然在不同區域具有不同的內容，即使由于生產條件的差異其種植的主要作物不同，生產分散的特征卻持續存在。這種分散特征主要有兩種，一是生產要素投入的分散特征，即以家庭為基本生產單位的土地資源占有分散特征，歷史上的封建土地地主所有制下，土地的分散化程度也是顯著的，從公元2 世紀直到十九世紀末將近兩千年時間里，我國人均耕地大致在3—10 畝之間波動，特別是由于我國封建社會的諸子繼承制度對于土地平均分配的傳統，導致土地占有的細碎化成為長期特征。改革開放以來的家庭聯產承包責任制下，雖然土地的所有權歸集體，但使用權平均分配給個人，對生產資料的占有和使用也是分散的。二是生產決策的分散特征。由于農民對土地具有依賴性，而且是一種生存依賴性，人們在傳統觀念中對土地的評價不單在于獲取收入，而在于這種收入獲取的穩定性和不可替代性，當人們能夠從另外的領域獲取多于經營土地的收入時，土地就會變得無足輕重。反之，如果沒有一個發育充分的要素市場使農民可以調節其勞動和土地的平衡，則農戶的農業生產與其家庭消費之間就成為不可分的，正是由于農戶的這種分散生產決策導致了農業生產決策總體上的分散特征。一種觀點認為這一傳統的農業生產模式在其可配置資源方面是有效率的，即理性小農假說，根據波普金的觀點，農民作為經濟行為人的理性比起任何資本主義企業家并不遜色，農民能夠“為追求最大利益而做出合理生產抉擇”。這一觀點與舒爾茨是一致的，在《改造傳統農業》中舒爾茨指出：“中國傳統農業可能是貧乏的，但其效率是很高的，農業生產要素的使用較少有不合理的低效率現象”。觀察我國農業發展的歷程，這一理論假說與中國農業生產的現實是吻合的，在人民公社時期，由于農民無法進行獨立的生產決策，農業生產效率處于極低的水平。而家庭聯產承包責任制下，農民具有對農業生產的剩余索取權，這極大地激勵了農民的生產積極性，在農民所能利用的生產要素的范圍內提高了農業生產的效率。18 戶村民簽訂大包干保證書的安徽小崗村，第二年糧食喜獲豐收，產量與過去五年總量持平，而全國的情況是，1978—1984 年糧食產量由3000億公斤增產到4000 億公斤，全國農業總產值增長68%。但這一小農效率是以犧牲技術效率為代價的，家庭聯產承包責任制度所帶來的效率是一種制度效率，由于制度設計契合了人們追求自身利益最大化的目標，從而提高了農業產出。但如果深入分析會發現，改革以來的農業生產效率與土地肥力和技術均無關，唯一相關的是勞動者的生產積極性，即它是以為畝產為計量但實質是人均產出的大幅提升。在農業發展中，有兩種投入和技術創新的模式，一種有助于增加土地的產出，這依賴于技術創新，另外一種則是提高農業工人的生產效率，這依賴于制度變革。從農業的長期發展來看，顯然技術效率是重要的。張培剛曾經指出，農業國實現工業化是其“一系列基要生產函數連續發生變化的過程”，而這一工業化過程包括了農業的機械化和現代化，舒爾茨也認為，要改造傳統農業，必須引入新的現代農業生產要素，促進農業技術變革。家庭聯產承包責任制是一種農業發展中的制度變革，它促進的是農業勞動者的生產效率，但由于分田到戶形成的土地分散化，制約了大型農機具的使用和農業基礎設施建設，而分散的農業生產決策也不利于農業技術的推廣。
（二）農民家庭直面市場的制度結構
在一個典型二元結構中，現代城市與傳統農村的對立關系緣于它們在市場中的地位和性質，以及對于市場的適應。城市家庭是新古典模型中的典型家庭，是消費的基本單位，但不是生產的基本單位，與之對應，農村家庭既是消費的基本單位，也是生產的基本單位，這與我國城鄉兩種體制劃分的制度設計有關。在城鄉二元分割時期，農民并不是一個純粹的勞動者，他是作為對土地這一基本生產資料具有明確經營承包權的主體存在，其就業和社會保障均由這一土地經營承包權維系，他們需要直面市場，為農業經營的投入決策和產出實現進行安排，并承擔由此帶來的成本和收益。顯然，雖然農民同時具有生產者和消費者兩個角色，但他首先是以生產者的身份出現的，這決定了農民在這一制度結構中的地位和性質，農民需要具備足夠的市場知識進行生產和消費決策，在足額交納農業稅費后獲得收益，并承擔全部風險。但農民在市場中處于不公平的地位。多數文獻在討論產品市場結構時認為農產品所具有的質量一致性，并據此認為農產品市場是完全競爭的，實際情況并非如此。張培剛教授早在20 世紀40 年代對此已有精辟論述，他是從農民作為賣方和買方兩個角度來分析的。由于工業品市場存在較為普遍的壟斷力量，導致工業品價格較高，對農民而言，這種所受較高價格之苦，甚于其它人，原因在于農民收入低下，而且用于購買工業品的支出占其支出的比重又較高，而農產品收購商也是在不完全競爭條件下購入農產品的。農民在兩個壟斷市場的夾縫中求生存，其地位是非常脆弱的。
（三）離鄉而無法離土的制度約束
改革開放以來，隨著城鄉隔離政策的松動，農村剩余勞動力向城市非農產業轉移已經成為我國經濟社會中的重要事件，只要存在城鄉經濟勢差，這一人口流動過程就將持續進行下去。但由于制度本身存在缺陷，農村轉移人口無法從根本上脫離土地，形成離鄉而不離土的局面，極大地制約了二元結構轉化的進程。這一制度約束有如下體現：
1.土地是現有體制下農民勞動就業權利保障的手段
二元體制的就業結構表現為農村轉移人口與城市職工就業的體制性分割，計劃經濟時代，由于資本稀缺，為了動員有限的資源以支撐城市重工業優先發展戰略，設計了城鄉隔離的戶籍制度，這一方面導致了勞動力資源的配置效率損失，另一方面也形成了就業的體制內外差異。改革以來，市場逐步取代計劃成為配置資源的主要手段，但漸進的體制改革并沒有革除已有的就業制度，從而形成了體制內勞動力市場和體制外勞動力市場并存的局面。其中體制內的勞動力市場資源配置由一系列管理體制和規則來安排，而體制外的勞動力市場則主要由市場供求來決定，農村轉移人口的就業基本上是在體制外勞動力市場上進行的。這種就業的體制分割會帶來一系列問題，由于舊體制的痕跡，體制外與體制內的勞動力市場不但在部門、行業等方面存在較大差異，從而體現為就業環境和福利待遇的差異，更重要的是，體制外勞動力市場更容易受到市場波動的影響，一旦宏觀經濟出現波動會首先影響到農民工就業的穩定性，加之農民工在城市沒有固定的住所及相應的社會保障，無法完全脫離農業，也無法從根本上放棄對土地的依賴。
2.土地承擔了農民社會保障的功能
我國農村正式社會保障長期嚴重缺失，土地承擔了農民的社會保障功能，這一社會保障功能來源于土地本身的生產資料屬性，因為在我國的土地所有制結構中，存在著土地國有和土地集體所有的二元模式，作為集體土地所有權人的農民，在家庭聯產承包責任制下獲得土地的經營使用權和收益權的同時，也將其所有保障維系在土地上。在戶籍制度改革之前，農民雖然能夠自由地進入城市務工，但城市的社會保障體系并沒有涵蓋務工農民。即使在土地流轉持續深入的當前，農民也不愿輕易放棄土地。特別是，在傳統農業生產方式下，農業生產并不需要太高的技術和投入，農民可通過簡單勞作獲得收入，務工人員完全可以在農忙時集中耕種收獲，并不影響其農閑時務工。
3.土地是農民觀念中的一種重要財產
在農民看來土地也是一種財產，而且是最重要的財產，雖然《土地管理法》規定了集體土地使用權只能用于農業生產目的的嚴格限制，這導致了集體土地所有權的弱化和收益限制，但由于政府可以通過變更農村土地權屬從而提高土地的收益，農民會把這些收益作為他自己的財產權利來爭取。此外，土地作為一種資產，農民可以將其進行出租或轉包以獲得收入，對于失去勞動能力的年老農民而言，他甚至可以以土地承包的繼承權來換取子女或他人的贍養，這使得土地在實際中體現了較為確定的財產性質。特別是在2008 年黨的十七屆三中全會賦予農民“長久不變”的土地承包經營權之后，土地作為財產的性質在農民觀念里得到了進一步強化。對于農民而言，不放棄土地是理性選擇，外出務工雖然能夠帶來高于經營農業的收入，但市場波動所帶來的不確定性是農民無法承擔的，在當前體制下，退回農業是農民應對市場不確定性風險的最后手段，也是農民雖可離鄉但不愿離土的原因。
二、農村人口轉移理論的重新審視：就業促進還是結構轉型
經典人口轉移理論在強調發展中國家工業化對勞動投入需求的基礎上，認為單純的工業化戰略是推進農村人口轉移的有效方式。不論是劉易斯模型中關于勞動力無限供給假定，還是托達羅模型對于城市失業的強調，均未偏離以提供非農就業來實現農村人口轉移的這一路徑。其基本邏輯是，以快速工業化作為手段，在促進農村剩余勞動力由農村農業向城市非農產業轉移的同時，實現城鄉融合和農村發展，結構轉型是目的，就業促進是手段，人口轉移是過程。從我國改革開放以來的實際來看，這一邏輯不但取得了學術界的一致贊同，而且在實踐層面得到政府決策部門的肯定，成為諸多政策的依據。實際上，由于我國農村土地制度的特殊性質，這一理論在實踐中存在巨大的鴻溝。
第一，促進農村轉移人口非農就業是推進快速工業化的手段，但無助于工業結構優化升級。工業化是所有落后國家實現現代化的途徑和主要內容，在改革開放以前，由于資源緊缺，我國實施的是片面工業化戰略，即運用行政手段將有限的資源向城市傾斜，同時運用城鄉隔離的手段把大量的人口固定在農村，以免過多人口涌入城市從而稀釋城市工業化的成果。這一手段雖然取得了一定的成績，在短期內建立起重化工業基礎，但總體而言由于背離了市場機制而難以為繼，無法在全國范圍內建立起完整的工業體系。改革開放之初，市場短缺和農業剩余的雙重刺激推動了農村工業的超常規發展，在短短的十年內占據了工業市場的三分之一，但這一模式也未能持續下去，不但沒有能夠如最初設想的那樣轉型升級，而且未能有效地推進農村人口向城市轉移。農村工業化的繁榮，一方面適應了市場短缺對于產品數量的極大需求，勞動密集型產品生產對技術要求低，農村剩余勞動力能夠為這一產業發展提供支撐，另一方面又適應了農村轉移人口對土地的依賴，由于農村工業地處農村，滿足了農民就近務工的要求。實際上，由于處于農村地區的工業化效率低下，面臨轉型升級困難，當這些農村工業無法適應市場進一步發展關停之后，先前吸納的農村勞動力只有重新回歸農業。
第二，促進農村轉移人口體制外就業有利于促進市場化進程，避免增量就業帶來的市場沖擊，但體制分割的二元就業市場阻礙了結構轉型。由于漸進性的改革性質，城鄉二元分割的戶籍制度到現在仍然沒有得到完全改革，身份差異帶來的社會保障、教育、醫療等方面的差異使得農民無法進入體制內就業。農民也無法適應體制內行業對于專門知識和技能的要求，農村轉移人口在體制外就業有其合理性，體制外就業雖然易受宏觀經濟波動的沖擊，但農民工失業后可返鄉從事農業，這種彈性易于避免體制內勞動市場的波動，有利于維護社會穩定。但就業市場的體制分割不利于要素市場的統一，降低了生產要素的配置效率，形成了經濟社會結構性轉型的障礙。同時，上述兩個機制之間還存在相互作用的過程，就工業化而言，當處于農村的工業無法與城市工業在體制、管理、技術、規模等方面匹配時，農村工業并沒有與城市工業成為一個體系中的有機構成，而是針對當時市場短缺的一種補充，二者對勞動者的技能和知識需求也存在差異，這種差異傳遞到勞動市場上，使得兩個體系中的勞動者不能相互自由地流動，最終難以通過工業化實現農村人口的永久轉移。這樣來看，由于我國土地制度結構的特殊性，簡單地將創造非農就業作為促進人口流動和經濟轉型的手段是不夠的，而應該把就業促進作為總體結構轉型的一個階段來看待，而結構轉型本身才是推進人口轉移的根本動力和保障。
三、實現人口轉移的思路與政策：結構轉型視角
可見，農村轉移人口離農雖然受到多種因素的交錯作用，但根源在于農地制度安排所導致的農業生產方式，當農民無法解決其生產決策與消費決策的沖突時，對市場的適應性結果必然表現為離鄉而不離土，這就無法實現永久轉移。在以往的研究中，人們過多地關注人口轉移本身，易于應用人口轉移的“推—拉”理論來制定政策，為了簡化模型，把“推—拉”理論與城鄉的“經濟勢差”等同起來，再把“經濟勢差”與工農就業對應起來，認為由于工農就業的報酬差距是促進農村人口轉移的主要原因，從而得出創造非農就業以促進農村人口向城市轉移的政策思路。這一觀點存在兩個層面的誤區:一是沒有從理論上弄清楚農村人口轉移的目的性，城鄉經濟勢差固然提供了農村人口轉移的動力，使農民能夠在農業之外獲取高于經營農業的收入，但農村人口轉移的目的可能無助于城鄉融合，大量調查表明農民務工收入主要用于農村非生產性投資如建房，既沒有成為推進農業現代化的基礎，也沒有成為農民向城市遷移的基礎。按照拐杖邏輯，外出務工對于農民而言只是無法基于農業獲得生存所需收入的拐杖而已，但凡農民能夠仰仗經營農業生存下去，他就會拋卻外出務工這支“拐杖”。費孝通在其《江村經濟》中也表達了大致相似的觀點，即當農民日常生活所需有缺口時，外出務工就成為必不可少的，當農民意識到外出務工不僅是其獲取超出經營農業收入的手段，而且提供了不同于經營農業的生產生活狀態時，它就為農民離開農村轉入城市提供了必要的途徑。二是忽略掉了本不應忽略的農村人口轉移的結構轉型背景。過于強調收入差距而忽略結構轉型才是農村人口轉移的真實背景，易于混淆非農就業對于農民及社會的不同作用。改革開放的一個重要任務即是為了消除城鄉二元差距，通過改革制度的固有弊端以提供利于發揮要素效率的環境，而促進農村人口向城市非農產業轉移即是這一進程的重要手段。從改革開放初期的農村經濟發展來看，農村工業的發展吸引了城市相近產業在農村地域的復制，城市淘汰的設備、技術開始向農村轉移，并通過在農村地域建立工業來吸引農村剩余勞動力，表現為結構轉型的同時促進了農村發展和城鄉融合。根據多恩布什[24]的理論，結構轉型本身即是推進增長的主導力量，而且是不依賴于技術、要素等的獨立源泉，可見，強調結構轉型，并且推進適應我國當前農村發展的結構轉型不但是促進農村剩余人口轉移的根本手段，而且也是實現農村現代化發展的關鍵。
綜合上述二者的結論是，促進農村剩余勞動力轉移不應該是目的，而是手段，我們可以通過觀察農村剩余勞動力轉移的性質來研究農村經濟社會轉型的性質。從改革至今的農村改革來看，農村土地制度的改革既是起點，也應該是貫穿這一過程的重點，并且其未來的改革方向也必然決定農村改革的性質。基于本文前述的研究結論，在政策制定時如下幾點是應該著力考慮的：
1.推進農村市場化改革，培育農業經營的企業化主體。傳統農業生產的弊端即是以農業生產的家庭經營替代企業經營，這種分散的生產方式不利于技術在農業中的推廣應用，農業生產表現為依靠投入的重復勞作，吸納了大量的農業人口又無法提高勞動生產率。改革的關鍵是推進農業生產的企業化經營，這在當前的實踐中有多種形式，如家庭農場、農工貿一體化及大型農業企業等，形成生產契約化和生產基地化，轉變農業生產的管理方式和經營方式，提高農業資源的效率，將農民從農業經營中解放出來。
2.推進農村土地流轉，實現農業生產方式轉變。農村制度中的核心問題即是土地，推進土地流轉是實現農業生產方式轉變的主要內容，也是促進農村轉移人口離農的前提。目前來看，我國各地推進農村土地流轉雖然不完全一致，但呈現出一些大致相同的特征，如土地流轉系統化程度低，多是農戶之間的雙向行為，不但未能有效地促進農業生產方式轉變，而且簽訂正式合同比例低，難以保證相關主體的權益。推進土地有序、快速、系統化地流轉，有利于從根本上改變農民與土地的依附關系，保障農民聯結于土地上的權益。
3.改革戶籍制度，消除就業市場的二元分割。我國傳統戶籍制度的一個重要功能即是實現城鄉分割，就業市場的二元分割已經嚴重影響到農村人口向城市非農產業的轉移。改革戶籍制度的一個重要思路是，去除原有戶籍制度中附加的過多的社會管理功能，剝離與戶籍掛鉤的社會福利。通過將社會管理和收入分配經由就業來實現，解除農民在城鄉之間的就業結果差別。
4.建立城鄉統一的社會保障體系。離鄉不離土的轉移方式最終無法實現農村人口的永久性轉移，這緣于現有體制下農村社會保障缺失從而賦予土地的社會保障功能。雖然當前對于農村外出人口社會保障問題的解決存在多種觀點，包括納入城鎮社會保障體系、納入農村社會保障體系、建立單獨的社會保障體系等，但基于公平和長遠考慮，應該建立城鄉統一的社會保障體系，從而從根本上掃清勞動力城鄉自由流動的制度障礙。
中國鄉村發現網轉自：《經濟學家》2015年11期
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