改革開放以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了從禁止到肯定的過程。總體上看，現(xiàn)行法律對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的態(tài)度仍然很審慎，一些制度性障礙仍然制約集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)進(jìn)程。
1、 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度障礙
《憲法》相關(guān)規(guī)定。《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”從大法上確立了我國土地所有權(quán)城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，這也給集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市帶來阻力。物權(quán)屬性不明。《物權(quán)法》第十二章的建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定，并未明確是否包括集體建設(shè)用地使用權(quán)，由此可見，集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)效力并未獲得正名。所以，現(xiàn)行制度下集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)難以自主流轉(zhuǎn)和單獨(dú)處分，只有在特定條件下以特定方式方可流轉(zhuǎn)。
2、如何突破這些制度障礙？
消除憲法困境。筆者認(rèn)為，應(yīng)適時(shí)啟動修憲程序，使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下與國有土地同等入市。
確定集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)地位。首先，應(yīng)修改《物權(quán)法》，將集體建設(shè)用地使用權(quán)納入“建設(shè)用地使用權(quán)”范疇。其次，適用集體建設(shè)用地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)相分離原則。集體建設(shè)用地所有者只是保留收租權(quán)——部分收益權(quán)，并保留回收權(quán)——部分處分權(quán)，其余的權(quán)能（包括占有權(quán)、使用權(quán)、部分收益權(quán)、部分處分權(quán)）均可出讓給集體建設(shè)用地使用權(quán)人。
改革集體土地征收制度。將經(jīng)營性建設(shè)用地從土地征收中分離出來，縮小征地范圍，改革現(xiàn)行國家壟斷建設(shè)用地供給制度。將經(jīng)營性建設(shè)用地從集體土地征收制度中分離出來，允許經(jīng)營性建設(shè)用地在不經(jīng)過征收的情況下直接進(jìn)入建設(shè)用地市場。允許流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地?cái)U(kuò)展到城市市區(qū)，建立起公益性建設(shè)用地供給與經(jīng)營性建設(shè)用地供給并列的土地供給制度。同時(shí)，建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)城市發(fā)展，平衡與居民收入之間的關(guān)系。
完善土地規(guī)劃和用途管制制度。一是保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地利用功能規(guī)劃的確定性。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)符合規(guī)劃和用途管制。二是處理好政府與市場的關(guān)系。三是擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍。允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，與國有建設(shè)用地同等入市。同時(shí)，為盤活大量閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地，顯化集體建設(shè)用地資產(chǎn)提供有效的途徑，政府可以通過規(guī)劃將原來的非經(jīng)營性建設(shè)用地改變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地，也可以將經(jīng)營性建設(shè)用地變?yōu)榉墙?jīng)營性建設(shè)用地，允許因?qū)嵤┮?guī)劃而依法變更的增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場。四是規(guī)劃與市場配置資源決定作用有機(jī)結(jié)合。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國土地》
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