農(nóng)戶自留山在八十年代劃定后，頒發(fā)了自留山使用證，以后基本沒有再增劃。現(xiàn)在時間過去30多年了，農(nóng)戶自留山互換、分家等林權(quán)發(fā)生變更的，需要辦理變更登記；因外遷、亡故等原因全戶消失或者林地被征用、占用等原因林地滅失的，需要辦理注銷登記。農(nóng)戶戶主發(fā)生變更的，一般不需要申請變更登記。最近，浙江省仙居縣因一起自留山的變更登記問題發(fā)生了不同認識。
一、案例
上世紀八十年代初“林業(yè)三定”時，仙居縣某鄉(xiāng)甲村村民方勇戶分得“大竹園”自留山一處，1984年仙居縣人民政府為其頒布發(fā)了《仙居縣社員自留山使用證》。方勇的女兒方花早年嫁給乙村鄭云為妻，戶口也隨遷到乙村。1986年2月1日，方勇已故，其妻李英立遺囑：“責任田、自留山由方花、鄭云種、管、收益，并依法繼承。”遺囑經(jīng)公證處公證。1989年李英去世。2006年山林延包時，中共仙居縣委、仙居縣人民政府《關(guān)于認真做好延長山林承包期工作的通知》（仙縣委發(fā)〔2006〕30號）規(guī)定：“農(nóng)戶全家戶口遷出本集體經(jīng)濟組織的，不換發(fā)林權(quán)證。集體經(jīng)濟組織可以在處理好其經(jīng)營成果的補償后，收回自留山使用權(quán)。全戶死亡的，其繼承人可以根據(jù)《繼承法》的有關(guān)規(guī)定繼承其自留山經(jīng)營成果；繼承人戶口在本集體經(jīng)濟組織的，可以繼續(xù)經(jīng)營死者的自留山。”因李英已故，當時該戶在本集體經(jīng)濟組織已經(jīng)消失，所以沒有換發(fā)該戶的自留山使用權(quán)《林權(quán)證》。
1992年某鄉(xiāng)并入某鎮(zhèn)。2013年，甲村、乙村等四村合并為某村。2015年5月，仙居縣某鎮(zhèn)某村乙自然村村民方花，向縣林權(quán)登記機關(guān)提出林權(quán)證變更登記申請，要求將其屬于甲自然村的父親方勇名下的“大竹園”自留山變更登記到方花名下。縣林權(quán)登記機關(guān)受理后，進行了公告，公告期間，甲自然村村民聯(lián)名反映，要求林權(quán)登記機關(guān)撤回公告，停止登記。
甲村自然村認為，方勇的“大竹園”自留山林地屬甲自然村所有，方花早已婚嫁到乙村，戶口也不在本自然村，現(xiàn)在不再是甲自然村這個集體經(jīng)濟組織成員，按照縣委、縣政府的規(guī)定（仙縣委發(fā)（2006）30號文件），不能把方勇名下的自留山使用權(quán)證變更登記到方花名下。
2015年8月10日，方花、鄭云夫妻向仙居縣人民法院起訴某村村民委員會，要求確認自留山林地使用權(quán)和林木所有權(quán)；開庭時，被告某村村委會指出，本案涉及的自留山林地，屬于甲自然村所有，它擁有自己的山地以及財物，與某村村民委員會沒有直接的利害關(guān)系。這里提出了某村村委會能否代表甲自然村這個集體經(jīng)濟組織的問題，但未引起法院注意。2016年3月4日，仙居法院認為“本案所涉的自留山使用權(quán)由兩原告繼續(xù)經(jīng)營，更符合相關(guān)政策規(guī)定的本意”，判決方花、鄭云享有該自留山的使用權(quán)和自留山上的林木所有權(quán)。某村村民委員會不服，向臺州市中級法院上訴（期間，鄭云亡故）。二審法院仍未注意村委會的代表資格問題（或者認為村委會可以代表自然村的集體經(jīng)濟組織），在法院的主持下，某村村民委員會與方花及方的兒子鄭飛（非農(nóng)）、鄭林（非農(nóng)）達成協(xié)議：方花、鄭飛、鄭林享有該自留山使用權(quán)和林木所有權(quán)。2016年6月16日，臺州中院印發(fā)《民事調(diào)解書》，予以確認。
2016年6月29日，方花、鄭飛、鄭林持一審判決書和二審調(diào)解書，向仙居縣林業(yè)局申請辦理方勇戶自留山變更登記。但申請人在領(lǐng)取林權(quán)登記申請表后，不愿去“集體林地所有權(quán)權(quán)利人”單位（甲自然村所屬的兩個村民小組）簽署意見，認為憑法院的判決書、調(diào)解書，不需要按照《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》的規(guī)定程序履行公告、集體經(jīng)濟組織同意等程序，即可辦理林權(quán)登記。
二、分析
這個案例有這樣幾個問題：
1、集體經(jīng)濟組織成員如何認定，本集體經(jīng)濟組織以外的人可否在本集體經(jīng)濟組織中獲得自留山使用權(quán)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指對土地擁有所有權(quán)的經(jīng)濟組織。它既不同于企業(yè)法人，又不同于社會團體，也不同于行政機關(guān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是除國家以外對土地擁有所有權(quán)的唯一的一個組織。簡單的說，擁有土地（包括林地，下同）所有權(quán)的單位，就是一個集體經(jīng)濟組織。農(nóng)戶的自留山是由集體經(jīng)濟組織將本集體所有的林地按照農(nóng)業(yè)人口，以戶為單位分給農(nóng)戶，由縣級人民政府發(fā)給使用證，歸農(nóng)戶長期使用。農(nóng)戶家庭成員是動態(tài)的，生死、嫁娶、遷移等，使家庭成員經(jīng)常發(fā)生變化。所以農(nóng)戶的家庭成員，不能以劃分自留山時的人口確認，本戶的“現(xiàn)任”成員，即為本集體經(jīng)濟組織成員。
《憲法》第八條“……參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山……。”中共浙江省委、省政府《關(guān)于穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)和落實林業(yè)生產(chǎn)責任制若干問題的規(guī)定》（省委〔1981〕64號）“社員的自留山和植樹地段，其山權(quán)、林權(quán)屬集體所有，歸社員長期使用。不準出租，不準轉(zhuǎn)讓，不準買賣，遷居、婚娶不準隨帶。”因此，只有本集體經(jīng)濟組織成員，才能享有自留山使用權(quán)；本集體經(jīng)濟組織以外的人，不能在本集體經(jīng)濟組織獲得自留山林地使用權(quán)。
2006年仙居縣（仙縣委發(fā)〔2006〕30號文件）的規(guī)定符合憲法精神和物權(quán)法、省委〔1981〕64號文件等規(guī)定，與現(xiàn)行政策法規(guī)并無抵觸。在本案例，仙居縣人民政府在2006年沒有給方花換發(fā)其父“大竹園”自留山《林權(quán)證》是對的。現(xiàn)在，方花和方花的兒子鄭飛、鄭林都不屬于方勇名下的“大竹園”自留山所在的集體經(jīng)濟組織成員，同樣不能為其辦理自留山變更登記手續(xù)。
2、在沒有自然村（或者村民小組）授權(quán)的情況下，村民委員會可否代表自然村；村委會所簽訂的涉及自然村集體經(jīng)濟的合同或者協(xié)議書，對自然村是否具有約束力。
按照現(xiàn)有的法律規(guī)定，村民委員會和村集體經(jīng)濟組織是兩個獨立組織。村民委員會是農(nóng)村基層群眾性自治組織，是我國農(nóng)村實行的村民自治制度的主要組織載體。而集體經(jīng)濟組織則是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的主要組織形式。我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度是農(nóng)村土地集體所有制和家庭經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營機制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營機制中“統(tǒng)”的功能的承擔者，大致可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級。林地具有特殊性，由于歷史原因和民間習俗，除鄉(xiāng)、村、組外，還存在幾個村聯(lián)合、自然村單獨等林地所有權(quán)形式。《物權(quán)法》第六十條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；……”
因此，村集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)。本案例中的“大竹園”林地就屬于某村的甲自然村所有，甲自然村就是一個獨立的集體經(jīng)濟組織；而甲自然村又劃分為2個村民小組，應(yīng)由這2個村民小組共同行使所有權(quán)。在沒有甲自然村所屬的2個村民小組的授權(quán)下，法院以某村村委會代替甲自然村，對有關(guān)“大竹園”山場作出的判決書和調(diào)解協(xié)議書，似有違物權(quán)法的規(guī)定，對甲自然村這個集體經(jīng)濟組織缺乏約束力。
3、憑生效的法院判決書或者調(diào)解書申請林權(quán)登記或者變更登記，要不要按照《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》規(guī)定程序辦理。
林權(quán)權(quán)屬憑證有多種形式，生效的法院判決書或者調(diào)解協(xié)議書是林權(quán)權(quán)屬憑證的一種，林權(quán)權(quán)利人可作為林權(quán)權(quán)屬證明文件，經(jīng)集體林地所有權(quán)單位同意，按照《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》（國家林業(yè)局2000年12月31日發(fā)布）的規(guī)定，提出林權(quán)登記申請。受理林權(quán)登記申請的機關(guān)，應(yīng)按照《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》規(guī)定，履行受理、公告等程序，并經(jīng)林權(quán)登記主管部門同意、縣級以上人民政府政府批準，才能給予變更登記、頒發(fā)林權(quán)證。
4、在“集體林地所有權(quán)權(quán)利人”不同意的情況下，可否依據(jù)法院的判決書或者調(diào)解協(xié)議書，辦理自留山使用權(quán)登記。
《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》規(guī)定，林權(quán)權(quán)利人是指森林、林木和林地的所有權(quán)或者使用權(quán)的擁有者。登記機關(guān)對已經(jīng)受理的登記申請，應(yīng)當在森林、林木和林地所在地進行公告。公告期為30天。在公告期內(nèi)，有關(guān)利害關(guān)系人如對登記申請?zhí)岢霎愖h，登記機關(guān)應(yīng)當對其所提出的異議進行調(diào)查核實。有關(guān)利害關(guān)系人提出的異議主張確實合法有效的，登記機關(guān)對登記申請應(yīng)當不予登記。集體林地所有權(quán)權(quán)利人是最重要的“利害關(guān)系人”，它如果不同意，應(yīng)當查明原因，區(qū)別情況，分別處理。法院的判決書、調(diào)解協(xié)議書是林權(quán)權(quán)屬憑證的一種，不能據(jù)此就辦理自留山使用權(quán)登記。（本案例中的判決書和調(diào)解書，似對林地所有權(quán)權(quán)利人甲自然村缺乏約束力，在申請林權(quán)登記時，如獲甲自然村的兩個村民小組同意，可以看成是他們對法院判決書、協(xié)議書的追認。因此，甲自然村的態(tài)度尤為重要）。《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》還規(guī)定，申請登記的森林、林木和林地位置、四至界限、林種、面積等數(shù)據(jù)不準確，林權(quán)證明材料不足，有權(quán)屬爭議，林地附圖中標明的界樁、明顯地物標志與實地不相符等，登記機關(guān)也應(yīng)當不予登記。
三、結(jié)論
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是指對土地擁有所有權(quán)的經(jīng)濟組織。農(nóng)戶的自留山是由集體經(jīng)濟組織以戶為單位分給本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶長期使用。農(nóng)戶家庭成員是動態(tài)的，本戶的“現(xiàn)任”成員，即為本集體經(jīng)濟組織成員。本集體經(jīng)濟組織以外的人不能在本集體經(jīng)濟組織中獲得自留山使用權(quán)。村民委員會可以代表村集體行使村集體土地所有權(quán)，但不能代行村內(nèi)集體經(jīng)濟組織（或者村民小組）的集體土地所有權(quán)，村委會所簽訂的涉及村內(nèi)集體經(jīng)濟組織土地的合同或者協(xié)議，對村內(nèi)集體經(jīng)濟組織缺乏約束力。人民法院生效的判決書或者調(diào)解協(xié)議書可作為林權(quán)權(quán)屬證明文件，林權(quán)權(quán)利人可以按照《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》的規(guī)定，申請林權(quán)登記。集體林地所有權(quán)權(quán)利人是最重要的“利害關(guān)系人”，林權(quán)登記公告期間，有關(guān)利害關(guān)系人如對登記申請?zhí)岢霎愖h，登記機關(guān)應(yīng)當對其所提出的異議進行調(diào)查核實，異議主張合法有效的，登記機關(guān)對登記申請應(yīng)當不予登記。
（本文部分地名和人名為化名）
作者單位：浙江省仙居縣林業(yè)局
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