在我國經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實背景下，鄉(xiāng)土社會和鄉(xiāng)村治理也面臨著深刻的變遷。鄉(xiāng)村治理是指運用公共權力和權威對鄉(xiāng)村社會進行管理的過程，它與西方的公共治理理論和實踐存在著內(nèi)在的契合之處。農(nóng)村環(huán)境問題具有公共性、外部性以及明顯的地域性，鄉(xiāng)村治理是解決農(nóng)村環(huán)境問題的重要途徑。與環(huán)境保護行政監(jiān)管不同，鄉(xiāng)村環(huán)境保護的基層治理具有較強的適應性，更能體現(xiàn)農(nóng)村社會的人際關系形態(tài)和社會組織特征。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的轉(zhuǎn)型，為了有效地解決農(nóng)村環(huán)境問題，特別是狹義的農(nóng)村環(huán)境問題，應當建立以鄉(xiāng)村為基礎和社會單位的環(huán)境保護公共治理結構，形成一種開放、公開、參與、協(xié)商、合作的農(nóng)村環(huán)境保護治理機制。為此，一方面，需要加強農(nóng)村基層政權即鄉(xiāng)級政府的環(huán)境保護監(jiān)督管理職權和能力；另一方面，需要提高農(nóng)村基層自治組織即村民委員會對于環(huán)境保護公共事務的自我管理、自我教育、自我服務能力，并讓受環(huán)境問題影響的村民參與涉及環(huán)境保護的公共事務決策。概括起來，農(nóng)村環(huán)境保護治理結構包括確立村民自治組織的中心地位、明確村民的主體地位、發(fā)揮民間社團的作用三個關鍵因素。
確立村民自治組織的中心地位
推行農(nóng)村環(huán)境保護的鄉(xiāng)村治理，離不開村民有效參與的組織與機制保障。確立村民自治組織的中心地位，是確保村民能夠積極、有效地參與環(huán)境保護公共事務的基本要求。2010年修訂后的《村民委員會組織法》規(guī)定：村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民自治組織包括村民會議、村民代表會議和村民委員會。村民會議是全體村民的最高自治機構。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民會議在不違反憲法、法律、法規(guī)和國家政策，以及不侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的前提下，可以制定鄉(xiāng)規(guī)民約、村民自治章程。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，它實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。這些規(guī)定為確立村民自治組織在環(huán)境保護鄉(xiāng)村治理中的中心地位奠定了法律基礎。
明確村民的主體地位
讓村民通過合理、有效的程序參與民主議事既是村民自治制度的靈魂，也是保證每個村民都能表達自身意愿、維護自身權益，從而實現(xiàn)村民自治制度民主價值的有效保證。村民是環(huán)境保護鄉(xiāng)村自治的基本主題，其在環(huán)境保護鄉(xiāng)村治理中的主體地位，來源于村民世代作為一個整體習慣性地共同占有、共同利用、共同管理特定村落區(qū)域內(nèi)公共環(huán)境的社會事實，這種社會事實也意味著村民應當具有獲取環(huán)境公共信息、表達相關意見和利益主張、參與相關公共決策等方面的習慣性權利。就狹義的農(nóng)村環(huán)境問題而言，村民往往既是問題的制造者，又是問題的受害者，鄉(xiāng)村環(huán)境治理離不開村民的有效參與；就廣義的農(nóng)村環(huán)境問題而言，保證村民對于鄉(xiāng)村環(huán)境保護公共事務決策的知情權、參與權、監(jiān)督權等基本權利，是實現(xiàn)環(huán)境保護善治的根本要求。鄉(xiāng)村治理強調(diào)村民在農(nóng)村環(huán)境保護中的主體性地位，而不是簡單地將其作為國家環(huán)境保護行政監(jiān)督管理的相對人。《村民委員會組織法》對村民委員會的組成和職責、村民委員會的選舉、村民會議和村民代表會議、民主管理和民主監(jiān)督等方面做出了規(guī)定，這些規(guī)定為確立村民在環(huán)境保護鄉(xiāng)村治理中的主體地位提供了明確的法律依據(jù)。
發(fā)揮民間社團的作用
環(huán)保社團是公眾參與環(huán)境保護公共事務的一種有效社會組織形式，它能夠形成一股環(huán)境保護的社會群體力量，維護環(huán)境保護的社會公共利益以及社會弱勢群體的合法環(huán)境權益。在環(huán)境保護鄉(xiāng)村治理中，扎根于本土的環(huán)保社團貼近于村民，并對鄉(xiāng)村公共生活以及社會、經(jīng)濟活動具有一定的影響力。就兩者關系而言，環(huán)境保護社團組織與村民自治組織是一種粗昂胡促進、相互補充、相互制約的關系，它能夠發(fā)揮村民委員會所不能起到的一些作用。在公眾參與方面，環(huán)保團體能夠有效地集中村民的利益表達意見，為村民參與環(huán)境事務決策提供更為方便、有效的途徑和渠道。在鄉(xiāng)村環(huán)境保護規(guī)范及其實施方面，環(huán)保團體能夠幫助村民委員會制定和實施環(huán)境保護鄉(xiāng)規(guī)民約，并對國家環(huán)境保護政策與法律的實施產(chǎn)生積極的推動作用。在鄉(xiāng)村環(huán)境保護一是和能力提高方面，針對村民缺乏環(huán)境保護技術與知識的情況，環(huán)保團體能夠發(fā)揮宣傳、教育、科技知識普及與示范等方面的積極作用。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會應當支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農(nóng)村社區(qū)見見。目前，我國村民自治組織存在的一個很大的誤區(qū)就是將村民自治組織、民間社團等同于經(jīng)濟發(fā)展組織，而忽視了其對農(nóng)村公共事務自我管理、自我教育、自我服務的根本職能。培育本土化的環(huán)保民間組織，是推動環(huán)境保護鄉(xiāng)村治理的一個不可缺少的社會基礎。
作者系武漢大學法學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：科學網(wǎng)
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