——中國農(nóng)村土地制度改革的反思與展望
一、集體所有制下的地權(quán)配置原則
土地制度在整個社會制度中具備基礎(chǔ)性地位，它不是單一財產(chǎn)法律所能夠涵蓋的。農(nóng)地不僅作為物質(zhì)財產(chǎn)對象被民法物權(quán)法規(guī)定，而且作為基本生產(chǎn)資料被憲法規(guī)定，并且作為集體公共資源被集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織管理，另外還作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素被農(nóng)業(yè)法律法規(guī)所規(guī)定。農(nóng)地的多重屬性造成地權(quán)配置的復(fù)雜性。受基本經(jīng)濟(jì)制度、集體土地管理模式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求等多方面約束，中國農(nóng)地權(quán)利配置總體遵循以下三個原則。
（一）農(nóng)地權(quán)利配置的民生原則
《憲法》規(guī)定中國實(shí)施“生產(chǎn)資料的社會主義公有制”，土地是基本生產(chǎn)資料，土地公有制構(gòu)成全部土地制度的基礎(chǔ)。土地集體所有是公有制的一種形式。從孫中山領(lǐng)導(dǎo)的舊民主革命到共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主革命和社會主義改造運(yùn)動，都試圖通過解決土地問題以保障農(nóng)民生存，作為社會革命最終成果的“集體土地所有制和在此基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)建立的初衷就是保障農(nóng)民民生”。保障民生是中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的首要價值目標(biāo)，該價值目標(biāo)也滲透到農(nóng)地制度中，其結(jié)果是農(nóng)地?fù)?dān)負(fù)社會保障功能。
2006年，中國共產(chǎn)黨確定建設(shè)和諧社會的重要目標(biāo)，即到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。近年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體思路下，國家在建立健全農(nóng)村社會保障體系方面加大投入力度。盡管如此，城鄉(xiāng)社會保障差距依然巨大，且城鄉(xiāng)社會保障二元結(jié)構(gòu)格局不會在短期內(nèi)改變。在此背景下，當(dāng)前農(nóng)地為農(nóng)民提供基本就業(yè)和生存保障的角色不會轉(zhuǎn)變。部分學(xué)者認(rèn)識到現(xiàn)有農(nóng)地制度的民生內(nèi)涵，并從規(guī)范層面對此進(jìn)行理論批評。他們認(rèn)為，社會保障應(yīng)該由國家或者社會組織承擔(dān)，國家保障與土地保障并不構(gòu)成選擇集合，以土地保障替代國家保障會損害土地的財產(chǎn)屬性。這種觀點(diǎn)忽視形成中國城鄉(xiāng)社會保障二元結(jié)構(gòu)的宏觀經(jīng)濟(jì)社會背景，城鄉(xiāng)社會保障無法一體化，是政府“不能”而非“不為”。2010年，中國人均GDP達(dá)到4000美元，按照世界銀行給出的標(biāo)準(zhǔn)，由“中下等收入”進(jìn)入“上中等收入”行列，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也面臨“中等收入陷阱”考驗(yàn)。學(xué)者研究國際經(jīng)驗(yàn)之后發(fā)現(xiàn)，造成“中等收入陷阱”的重要原因是，在產(chǎn)業(yè)沒有向高附加值的技術(shù)創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化之前，包括社會保障在內(nèi)的勞動力成本上升，影響產(chǎn)業(yè)競爭力帶來經(jīng)濟(jì)下滑，甚至最終引發(fā)政治社會矛盾，形成惡性循環(huán)。保持社會保障制度與經(jīng)濟(jì)增長同步發(fā)展是跨越“中等收入陷阱”的重要方面，其關(guān)鍵是社會保障體系建設(shè)“既不要滯后，也不應(yīng)超前，滯后將不利于擴(kuò)大消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長，超前會‘透支’經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性，成為掉進(jìn)‘中等收入陷阱’的誘因”。從拉美等其他國家經(jīng)驗(yàn)可以看出，科學(xué)建立社會保障體系是促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要因素。
在中國當(dāng)前快速發(fā)展階段，最應(yīng)避免的是，一方面將農(nóng)村土地的社會保障功能取消，另一方面卻受制于總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而不能為農(nóng)民提供有效的公共社會保障服務(wù)。依照世界銀行所界定高收入標(biāo)準(zhǔn)來看，中國距離高收入還有很大差距，這決定中國在短期內(nèi)很難全面提供均等高水平的社會保障供給。基于對中國宏觀形勢的判斷，賀雪峰提出，要堅(jiān)持以農(nóng)地社會保障功能為基礎(chǔ)的“三輪驅(qū)動”發(fā)展模式，即以制造業(yè)和科技創(chuàng)新兩輪為動力推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并發(fā)揮土地制度紅利構(gòu)建農(nóng)村穩(wěn)定器和蓄水池功能。發(fā)揮農(nóng)村土地社會保障替代功能與抵御社會風(fēng)險的保險功能，對于中國穩(wěn)定和發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。
客觀國情決定中國農(nóng)地制度調(diào)整依然要堅(jiān)持民生原則。按照社會保障標(biāo)準(zhǔn)完善農(nóng)地制度，本質(zhì)是將農(nóng)地所產(chǎn)生利益留在農(nóng)村并由農(nóng)民公平分享。農(nóng)地利益可分為兩類：一類是所有權(quán)權(quán)益，另一類是農(nóng)地的“用益”權(quán)利，即土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料為生產(chǎn)者提供的勞動就業(yè)機(jī)會。在現(xiàn)有土地制度下，每個農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以集體“成員權(quán)”形式享有集體土地權(quán)益。《土地承包法》第5條、第6條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等承包土地的權(quán)利，以及現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民要求調(diào)整土地以獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的公平訴求，都是農(nóng)地制度民生原則的體現(xiàn)。
當(dāng)前飽受詬病的城鄉(xiāng)二元體制的重要方面是將社會保障與市民農(nóng)民身份掛鉤。農(nóng)地既然扮演農(nóng)村社會保障功能，則必須與農(nóng)民身份聯(lián)系起來，由此決定土地“用益”權(quán)利配置方面也遵循農(nóng)地歸農(nóng)民占有和使用的“農(nóng)地農(nóng)有”原則。該原則體現(xiàn)在既有的法律制度中，一方面，承包土地是農(nóng)民享有的法定權(quán)利，《土地承包法》第5條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”。另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體資格受到明確限制，《土地承包法》第15條規(guī)定“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”；對于人口流動帶來的農(nóng)戶脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況，《土地承包法》第26條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。結(jié)合以上兩方面規(guī)定來看，農(nóng)民的身份屬性是其通過家庭承包形式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)的前提條件。《土地承包法》第41條將“穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”作為農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的條件，進(jìn)一步顯示農(nóng)地作為基本生產(chǎn)資料向農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會的性質(zhì)。
當(dāng)前農(nóng)地制度改革的爭論焦點(diǎn)之一為是否繼續(xù)堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)有”原則。為了建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，中央政府一方面“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)”，放寬對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資格的限制，同時又擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)會讓農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)并產(chǎn)生社會風(fēng)險，因此，提出區(qū)分“所有權(quán)”“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”的“三權(quán)并行分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。政策制定者認(rèn)為，從土地承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)區(qū)分設(shè)置“承包權(quán)”，可以在土地流轉(zhuǎn)的情況下繼續(xù)“保留農(nóng)戶對土地的承包關(guān)系”，一定程度上維護(hù)“農(nóng)地農(nóng)有”原則。另外，由于土地承包經(jīng)營權(quán)原本內(nèi)含農(nóng)民身份的資格限制，以“承包權(quán)”形式將土地使用權(quán)利中的身份性內(nèi)涵剝離出來后，可促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)以“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)的形式實(shí)現(xiàn)。“三權(quán)并行分置”可看做是，農(nóng)地制度改革上繼續(xù)堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)有”原則與放開土地自由流轉(zhuǎn)的一種折中方案。
現(xiàn)有農(nóng)地制度對農(nóng)地權(quán)利配置做出限制，在所有權(quán)層面上，個體農(nóng)民以集體經(jīng)濟(jì)組織成員形式享有所有權(quán)權(quán)益，在“用益”層面上，農(nóng)地使用權(quán)利始終與農(nóng)民身份聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)有”原則，體現(xiàn)地權(quán)配置的民生原則。
（二）農(nóng)地權(quán)利配置的民主原則
農(nóng)地權(quán)利配置是集體所有權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)。土地作為基本生產(chǎn)資料與普通財產(chǎn)物存在差異，集體這一團(tuán)體組織也與普通法人團(tuán)體和非法人團(tuán)體存在差異。受財產(chǎn)客體和權(quán)利主體的特殊性質(zhì)限制，集體土地所有權(quán)“不符合民法上抽象的所有權(quán)概念”，這就造成集體所有權(quán)行使的獨(dú)特方式。
民法抽象所有權(quán)概念源自羅馬法最早確立對物的兩個分類標(biāo)準(zhǔn)。依照客體性質(zhì)，羅馬法將物區(qū)分為私有物與公共物以及可交易物和不可交易物，并按照這一分類標(biāo)準(zhǔn)確定只有私有可交易物才屬于民法意義上的財產(chǎn)。私有物與公有物的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)確定個人或團(tuán)體組織能否對物進(jìn)行排他性占有，可交易物與不可交易物的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)確定所有權(quán)能否自由轉(zhuǎn)移，排他性和可轉(zhuǎn)移性是私有產(chǎn)權(quán)的兩個基本特征。中國土地不僅被禁止私人擁有，而且法律不承認(rèn)任何形式的土地所有權(quán)交易，農(nóng)村集體所有土地不屬于私有財產(chǎn)物。對于這類超越傳統(tǒng)民法調(diào)整范圍的公有物，財產(chǎn)制度的重點(diǎn)是“建立社會成員如何共同利用或共同分享利益的秩序”和“建立一個靜態(tài)的利用制度和管理維護(hù)秩序”。
集體所有土地既不屬于私有物，也不同于全民所有的公有物，它具有對外排他性和對內(nèi)公有性特征。從對外方面看，集體邊界造成集體土地所有權(quán)的對外排他性，確定本集體與其他集體的關(guān)系以及集體與國家的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，所有權(quán)人“對物可以以自己的意志獨(dú)立進(jìn)行占有、使用或采取其他支配方式，無須得到他人的同意”。在對內(nèi)方面，集體所有土地在集體成員之間不存在排他性，集體土地所有權(quán)行使需結(jié)合一套特殊的公共財產(chǎn)管理制度實(shí)現(xiàn)。
王利明認(rèn)為，集體所有這種產(chǎn)權(quán)形式內(nèi)在包含集體成員對集體財產(chǎn)實(shí)施民主管理的涵義，他指出：“只有由集體成員通過民主程序來行使所有權(quán)，才能體現(xiàn)集體財產(chǎn)的公有性。”按照集體財產(chǎn)民主管理要求，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主要是通過村民自治機(jī)制完成。村民委員會組織法第8條規(guī)定村民委員會的職能包括“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包”“個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整”和“土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法”等涉及集體土地所有權(quán)行使的重大事務(wù)，“應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定”。物權(quán)法以成員權(quán)形式賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理權(quán)，“有助于加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的民主管理，保障集體經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展”。集體經(jīng)濟(jì)組織成員不分份額地共享集體所有權(quán)，在集體財產(chǎn)管理過程中，個體成員的意志需要轉(zhuǎn)化為集體公共意志才能夠行使集體土地所有權(quán)。這種公共意志是在全體成員意志自由表達(dá)的基礎(chǔ)上通過少數(shù)服從多數(shù)民主程序形成的。以村民自治方式行使集體土地所有權(quán)體現(xiàn)民法中的意思自治原則。意思自治原則在物權(quán)上體現(xiàn)為所有權(quán)人對物的直接支配和對外排他性權(quán)利。物權(quán)的支配性與排他性互為一體，集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)以排除他人干涉為前提條件。學(xué)界對集體所有權(quán)排他性的關(guān)注主要集中在征地制度方面，除此之外的其他方面集體土地所有權(quán)行使問題，在實(shí)踐和研究中較少被關(guān)注。當(dāng)前集體所有的農(nóng)地主要是以承包形式交付給農(nóng)戶使用，土地承包經(jīng)營制度必須按照民主原則落實(shí)以體現(xiàn)農(nóng)民的主體意志。
（三）農(nóng)地權(quán)利配置的效率原則
農(nóng)地權(quán)利如何配置影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，地權(quán)配置與土地利用方式高度相關(guān)，并最終體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。十一屆三中全會以后，中國農(nóng)村開始推行以生產(chǎn)責(zé)任制為中心的制度改革，之后經(jīng)歷包產(chǎn)到戶、包干到戶等多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制探索，確定“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營體制”。雙層經(jīng)營體制作為“土地公有制的經(jīng)營形式”實(shí)現(xiàn)，核心是確定“所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民”的新型農(nóng)地制度。
1982年中央一號文件指出，“聯(lián)產(chǎn)承包制的運(yùn)用，可以恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益與個人利益，并使集體統(tǒng)一經(jīng)營和勞動者自主經(jīng)營兩個積極性同時得到發(fā)揮”，“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，通過承包把統(tǒng)和分協(xié)調(diào)起來”。雙層經(jīng)營體制將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程區(qū)分為兩個環(huán)節(jié)：第一環(huán)節(jié)為單個農(nóng)戶通過勞動和其他生產(chǎn)要素投入可以完成的生產(chǎn)領(lǐng)域；第二個環(huán)節(jié)是公共品供給領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的以上兩個環(huán)節(jié)分別屬于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的私有產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域和公共領(lǐng)域。按照產(chǎn)權(quán)理論，私有產(chǎn)權(quán)存在激勵效應(yīng)，公共領(lǐng)域的外部性造成行為者缺乏投資積極性。雙層經(jīng)營體制的優(yōu)勢在于，一方面通過土地承包賦予農(nóng)戶使用土地的排他性產(chǎn)權(quán)，以激勵農(nóng)戶解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一環(huán)節(jié)問題；另一方面落實(shí)集體土地所有權(quán)，集體組織以所有人身份參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，通過公共治理方式解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第二環(huán)節(jié)的問題。以農(nóng)田水利為例，穩(wěn)定持續(xù)的農(nóng)田水利主要通過大中型水利設(shè)施配套滿足，水利系統(tǒng)運(yùn)行需以村組為基本單元。集體經(jīng)濟(jì)組織在水利工程單位與農(nóng)戶之間發(fā)揮橋梁作用，解決買水、放水、管水、分水等復(fù)雜中間環(huán)節(jié)問題，為農(nóng)戶低成本提供高效穩(wěn)定的水利服務(wù)。
地權(quán)配置中保持集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)相對平衡關(guān)系，并設(shè)置統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制有兩方面原因。
一是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性問題。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后不久，細(xì)碎土地格局對土地利用的消極影響就凸顯出來。當(dāng)時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廣泛出現(xiàn)的“農(nóng)田水利工程老化失修，耕地地力下降，有機(jī)肥料減少，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投入減少，耕作粗放”等問題，反映出中國“土地經(jīng)營形式本身規(guī)模小”的先天弱點(diǎn)。在20世紀(jì)80年代的土地承包過程中，中國大多數(shù)農(nóng)村按照人頭平均配置地權(quán)，并且對每家每戶的承包地進(jìn)行遠(yuǎn)近肥瘦搭配，造成每戶土地面積小且戶與戶的土地高度“插花”格局。小且散的土地格局造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中巨大的公共領(lǐng)域，單家獨(dú)戶進(jìn)行灌溉排澇、機(jī)耕道修建、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、品種改良、土地整理時具有外部性，致使這些問題無法解決。1986年中央一號文件將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中這些受外部性困擾的問題統(tǒng)稱為“一家一戶辦不好或不好辦的事”，以集體統(tǒng)籌方式解決這類問題能夠極大提高土地利用效率。
二是解決地權(quán)分散問題。早期平均地權(quán)的土地承包政策在實(shí)現(xiàn)土地社會保障功能的同時，一定程度地?fù)p失資源配置效率。為提高土地利用效率，集體經(jīng)濟(jì)組織通過調(diào)地手段促使土地使用權(quán)從土地邊際產(chǎn)出較低農(nóng)戶向邊際產(chǎn)出較高農(nóng)戶轉(zhuǎn)移。1984年中央一號文件提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，并規(guī)定“社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對象協(xié)商轉(zhuǎn)包”。1993年以后，政策允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，《土地承包法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)集體同意。當(dāng)前農(nóng)村勞動力大量外流對中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營提出新要求，解決土地承包經(jīng)營權(quán)高度分散現(xiàn)狀與土地利用相對集中趨勢的矛盾是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織參與能夠顯著改善土地流轉(zhuǎn)效率。
第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截止到2006年末，全國共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶20016萬戶，戶均耕地面積9.13畝，勞均耕地5.3畝。另有數(shù)據(jù)顯示，2007年末平均每戶擁有的地塊為5.86塊。地權(quán)高度分散狀況與地塊高度細(xì)碎格局既極大提高農(nóng)地權(quán)利優(yōu)化配置的交易成本，也極大提高農(nóng)業(yè)公共品供給成本，兩者都會降低土地利用效率。另一方面，受人地資源條件約束，用18億畝耕地養(yǎng)活中國人口必須建立在農(nóng)地高效利用基礎(chǔ)上，中國農(nóng)地制度設(shè)計(jì)必須滿足物盡其用、地盡其利的目標(biāo)。
二、土地承包經(jīng)營制及其當(dāng)前困境
自十一屆三中全會以來，農(nóng)地制度改革就一直是中國農(nóng)村制度變革的核心。土地承包經(jīng)營制最初因?yàn)檫m應(yīng)農(nóng)村經(jīng)營體制變革，并成功地解決土地集體所有與農(nóng)地家庭利用的矛盾而成為中國農(nóng)地制度基石。通過土地發(fā)包，集體將土地所有權(quán)的部分權(quán)能讓渡于農(nóng)戶并產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)，形成現(xiàn)有“共有私用”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。以承包經(jīng)營制度為切口，回顧和審視現(xiàn)有農(nóng)地制度，可為下一步制度調(diào)整確定起點(diǎn)。
（一）土地承包經(jīng)營制度的演變
土地承包經(jīng)營制度源于農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)施。以土地承包為主要內(nèi)容的家庭承包經(jīng)營制度首先確定的是集體與農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。承包經(jīng)營是提高經(jīng)濟(jì)效率的一種手段。陳甦指出：“承包經(jīng)營關(guān)系，從本質(zhì)上說是一種發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，其目的是通過給予承包人一定的自主經(jīng)營權(quán)與經(jīng)營成果相聯(lián)系的預(yù)期報酬，來實(shí)現(xiàn)發(fā)包人的經(jīng)營目標(biāo)。在這一點(diǎn)上，土地承包經(jīng)營制度實(shí)質(zhì)體現(xiàn)的是集體內(nèi)部分工分配的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”。經(jīng)濟(jì)意義上的承包經(jīng)營制度并不限于農(nóng)地領(lǐng)域，這種最早從農(nóng)村經(jīng)營制度改革中產(chǎn)生的經(jīng)營方式，在20世紀(jì)80年代被廣泛運(yùn)用于中國各個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。盡管這一經(jīng)濟(jì)意義上的制度變革包含對土地等生產(chǎn)資料占有和使用方式的調(diào)整，但其直接目標(biāo)不是法律意義上的財產(chǎn)制度變革。為了保障家庭承包經(jīng)營政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，土地承包經(jīng)營制度隨后以法律形式被確定下來，《憲法》《土地管理法》《土地承包法》《民法通則》和《物權(quán)法》等都對其進(jìn)行保護(hù)。1986年民法通則第80條第2款中規(guī)定，“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定”，首次確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)為一項(xiàng)獨(dú)立民事權(quán)利。自此，土地承包經(jīng)營制度超越經(jīng)濟(jì)意義而具備財產(chǎn)制度意義。之后，通過調(diào)整土地承包經(jīng)營制度實(shí)現(xiàn)的農(nóng)地制度改革，日漸脫離經(jīng)營體制改革的初始目標(biāo)，逐步演變成擴(kuò)大和保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)制度變革。
《物權(quán)法》確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，標(biāo)志著財產(chǎn)權(quán)思路在農(nóng)地制度改革上的實(shí)現(xiàn)。2013年中央一號文件提出“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”，十八屆三中全會《決定》明確“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”的土地制度改革目標(biāo)。在集體所有權(quán)受憲法保護(hù)的前提下，農(nóng)地財產(chǎn)化改革主要通過避開所有權(quán)、做實(shí)使用權(quán)的方法實(shí)現(xiàn)，具體是逐步擴(kuò)大和強(qiáng)化土地承包經(jīng)營權(quán)。《決定》提出“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保押權(quán)能”，即是體現(xiàn)。
按照財產(chǎn)權(quán)思路改造農(nóng)地制度并非不受限制。運(yùn)用用益物權(quán)制度設(shè)計(jì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)地利用制度，需將集體土地所有權(quán)當(dāng)做前提，并將促進(jìn)農(nóng)地高效利用當(dāng)做目標(biāo)。前者涉及制度改革的合法性問題，后者涉及制度設(shè)置的合理性問題。
（二）土地承包經(jīng)營權(quán)與集體所有權(quán)的沖突
“共有私用”這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在實(shí)施之初便存在內(nèi)在張力，即個體農(nóng)戶的使用權(quán)與集體土地所有權(quán)的沖突。集體土地所有權(quán)歸“集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有”，使用權(quán)歸個體農(nóng)戶排他性地占有，使用權(quán)與所有權(quán)的矛盾也體現(xiàn)為個體農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的矛盾。集體經(jīng)濟(jì)組織由個體農(nóng)戶組成，土地承包制度需要解決的問題是通過集體土地所有權(quán)行使，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)權(quán)益在不同戶之間公平配置。
從集體經(jīng)濟(jì)組織角度看，它作為財產(chǎn)所有人能夠以兩種方式實(shí)現(xiàn)其對財產(chǎn)的支配權(quán)，一種是自己積極行使所有權(quán)，另一種是非所有權(quán)人基于法律的規(guī)定或當(dāng)事人的約定而行使所有權(quán)。土地承包經(jīng)營屬于集體土地所有權(quán)行使的后一種形式。用益物權(quán)是所有權(quán)“權(quán)能分離的結(jié)果”，設(shè)定用益物權(quán)是使“所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)價值得到充分和完全的實(shí)現(xiàn)”，土地承包經(jīng)營權(quán)是集體土地“所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的一種實(shí)現(xiàn)方式”。
從個體成員角度看，在集體土地所有權(quán)上設(shè)置用益物權(quán)，可通過兩種方式實(shí)現(xiàn)集體成員的所有權(quán)權(quán)益。第一種方式是嚴(yán)格按照人頭平均配置地權(quán)，每一個集體組織成員獲得同等份額和同等質(zhì)量的承包地。在這種情況下，農(nóng)戶無需向集體經(jīng)濟(jì)組織支付對價，因?yàn)槊糠莩邪厮柚Ц兜耐恋爻邪M(fèi)恰好與每個成員應(yīng)當(dāng)享有的集體土地收益份額相當(dāng)。維持這種承包方式的條件是每年進(jìn)行土地調(diào)整。這種承包方式管理成本高昂，且與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對地權(quán)相對穩(wěn)定的要求相沖突，因此不可取。第二種方式是在保證每個農(nóng)民的法定承包權(quán)利前提下，由集體成員通過民主協(xié)商形式確定具體土地承包方案，包括地塊搭配、承包數(shù)量、承包期限、集體與農(nóng)戶的權(quán)利和責(zé)任等，實(shí)施土地承包后維持一定程度的地權(quán)穩(wěn)定格局。這種承包方式?jīng)]有實(shí)施地權(quán)平均分配，必然產(chǎn)生使用權(quán)利占有不平均狀態(tài)與所有權(quán)公平要求的矛盾。在這種情況下收取土地承包費(fèi)，然后通過經(jīng)濟(jì)手段對那些暫時沒有獲得承包地的成員進(jìn)行補(bǔ)償，是較好的解決問題辦法。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，土地承包費(fèi)一般用于集體公共開支，少占有承包地的農(nóng)戶無償享受集體提供的公共服務(wù)，變相地實(shí)現(xiàn)其所享有的所有權(quán)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)良好有序的地權(quán)配置局面。
土地承包費(fèi)是集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)，其功能是將集體經(jīng)濟(jì)組織所有享有的土地所有權(quán)價值化，促使農(nóng)地制度從保護(hù)“所有”向促進(jìn)“利用”的轉(zhuǎn)變，既實(shí)現(xiàn)地權(quán)相對集中也保障社會公平。集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的這種所有權(quán)權(quán)益調(diào)平機(jī)制被農(nóng)村稅費(fèi)改革政策打破。2005年全國人大常委會決定廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，于2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)費(fèi)，為鞏固稅費(fèi)改革成果，2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的意見》規(guī)定：“嚴(yán)禁向農(nóng)民家庭承包的土地收取土地承包費(fèi)”。在地權(quán)無法平均分配的情況下，集體內(nèi)部可分為多占承包地和少占承包地的兩類農(nóng)戶，取消土地承包費(fèi)必然損害后一類成員的權(quán)益，造成人頭上承包地少的農(nóng)戶與承包地多的農(nóng)戶的沖突。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后農(nóng)村廣泛出現(xiàn)的承包地糾紛現(xiàn)象與此有關(guān)。
《物權(quán)法》第127條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立。”該規(guī)定中前一個“土地承包經(jīng)營權(quán)”是受物權(quán)法保護(hù)的用益物權(quán)，后一個“土地承包經(jīng)營權(quán)”是指農(nóng)戶從集體承包所獲得的土地使用權(quán)利。按照中央有關(guān)規(guī)定，第一輪十五年土地承包到期之后，中國大部分地區(qū)開展了土地二輪承包。1997年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》規(guī)定：“延長土地承包期后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)業(yè)承包合同主管部門要及時向農(nóng)戶頒發(fā)由縣或縣級以上人民政府統(tǒng)一印制的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。”土地承包經(jīng)營權(quán)證書是農(nóng)民擁有二輪承包地承包經(jīng)營權(quán)的合法憑證，二輪承包時農(nóng)戶與集體簽訂的承包合同實(shí)際起到他物權(quán)設(shè)定作用。二輪承包關(guān)系確定以后，土地承包經(jīng)營權(quán)與設(shè)置負(fù)擔(dān)的集體土地所有權(quán)被固定下來并共同受到物權(quán)法保護(hù)。集體作為土地所有權(quán)主體，按照承包合同向承包農(nóng)戶收取土地承包費(fèi)是受法律保護(hù)的權(quán)利。國家通過公共政策強(qiáng)制取消土地承包費(fèi)收取，改變二輪承包合同關(guān)系，實(shí)質(zhì)是對集體所有權(quán)的侵犯。
《物權(quán)法》與二輪土地承包之后的政策調(diào)整存在矛盾，假若《物權(quán)法》第127條有效，就必須得承認(rèn)二輪承包之后的相關(guān)政策是違法的。反之，若是承認(rèn)二輪承包之后相關(guān)公共政策具有合法性，則表明《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定無效。現(xiàn)存農(nóng)地制度中這個顯而易見的矛盾在物權(quán)法立法過程中沒有被討論，表明集體土地所有權(quán)在理論上不被重視。在大多數(shù)學(xué)者看來，私有產(chǎn)權(quán)（即單一主體所有權(quán)）是最理想和最可取的產(chǎn)權(quán)形式。受這種思維影響的學(xué)者在設(shè)計(jì)土地制度時，有意無意地按照私有產(chǎn)權(quán)模式改造集體內(nèi)部的公共產(chǎn)權(quán)形態(tài)。陳小君認(rèn)為，取消土地承包費(fèi)實(shí)質(zhì)是取消農(nóng)民作為集體土地所有權(quán)主體所享有的財產(chǎn)孳息權(quán)益，造成“農(nóng)村集體土地所有權(quán)只是名義上的所有權(quán)，不具備所有權(quán)的本質(zhì)屬性”。從土地承包經(jīng)營權(quán)的角度看，“擁有長久不變的農(nóng)用地占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓處置權(quán)的承包權(quán)在經(jīng)濟(jì)效益上和私人所有權(quán)已經(jīng)等價”，近年來推行的各項(xiàng)土地政策實(shí)質(zhì)“是對集體成員共享土地權(quán)利的否定從而使承包土地實(shí)際私有化”。
（三）集體所有權(quán)虛化降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率
保護(hù)權(quán)利和促進(jìn)土地利用是中國農(nóng)地制度改革的基本目標(biāo)，確定土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)具有雙重針對性。作為法定產(chǎn)權(quán)制度，《物權(quán)法》具有“定紛止?fàn)帯⑽锉M其用”的功能。具體到土地承包經(jīng)營權(quán)上，其“定紛止?fàn)帯钡淖饔迷谟诖_認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民私人擁有的農(nóng)地使用權(quán)利，其“物盡其用”的目標(biāo)在于通過這種權(quán)利設(shè)置來促進(jìn)農(nóng)地利用。“定紛止?fàn)帯迸c“物盡其用”可同步實(shí)現(xiàn)的邏輯，表明法學(xué)學(xué)者按照物權(quán)原則設(shè)計(jì)農(nóng)地制度時，前置性地認(rèn)定私有產(chǎn)權(quán)具有經(jīng)濟(jì)效率。依照私有產(chǎn)權(quán)模式設(shè)計(jì)農(nóng)地制度的學(xué)者，注意到在農(nóng)地上建立排他性產(chǎn)權(quán)所帶來農(nóng)業(yè)投資的激勵效應(yīng)，卻忽視地塊高度細(xì)碎格局對土地利用的不利影響，以及中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的特殊性。
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將不能建立排他性產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域稱作公共領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中凡是一家一戶不能完成的環(huán)節(jié)都屬于公共領(lǐng)域的問題，公共領(lǐng)域中的行為具有外部性。土地越是細(xì)碎，一家一戶所能夠單獨(dú)解決的生產(chǎn)環(huán)節(jié)就越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的外部性就越強(qiáng)。設(shè)計(jì)中國農(nóng)地制度時，一般不宜將美國、加拿大或者澳大利亞這些新大陸國家作為參照對象，因?yàn)檫@些國家的大型農(nóng)場不存在土地細(xì)碎化問題，其農(nóng)地制度主要不是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的外部性問題。東亞地區(qū)普遍存在農(nóng)地細(xì)碎化問題，中國的農(nóng)地制度宜與東亞其他國家和地區(qū)的農(nóng)地制度做比較。日本和臺灣地區(qū)的農(nóng)地細(xì)碎化問題也比較嚴(yán)重，因此它們的農(nóng)地制度中有相當(dāng)部分內(nèi)容是針對這個問題設(shè)計(jì)的。中國大陸農(nóng)地細(xì)碎化程度甚于日本和臺灣地區(qū)。虛化集體所有權(quán)并片面強(qiáng)化農(nóng)戶土地使用權(quán)的后果是加劇土地細(xì)碎化程度并不斷消解解決該問題的制度基礎(chǔ)。
在實(shí)施家庭承包責(zé)任制之初，政策制定者提出要發(fā)揮集體統(tǒng)籌功能，以應(yīng)對農(nóng)地細(xì)碎化格局所帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不便。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是在實(shí)踐中形成的，用于解決土地細(xì)碎化問題的一項(xiàng)獨(dú)特制度。在雙層經(jīng)營制度下，農(nóng)戶與集體不是非此即彼的對立關(guān)系，而是在不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)上發(fā)揮各自優(yōu)勢的互補(bǔ)關(guān)系，這就是政策文件中“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分”的含義。統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制需要在特定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上發(fā)揮作用。與之匹配的農(nóng)地制度主要包括兩個方面：一是允許集體以所有權(quán)主體的身份向農(nóng)民收取土地承包費(fèi)，用于解決公共品供給問題；二是在保持土地承包關(guān)系基本穩(wěn)定的前提下，允許集體擁有協(xié)助地塊調(diào)整的權(quán)利。
2010年，我們對湖北省三個縣市的農(nóng)田水利狀況進(jìn)行全面調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以農(nóng)村稅費(fèi)改革為界，前后時期的農(nóng)田水利狀況發(fā)生巨大變化。湖北省沙洋農(nóng)民稱1983年分田到戶是“第一次單干”，2000年以后的農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)業(yè)“第二次單干”。“第二次單干”是指，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后集體統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的功能喪失，全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)由個體農(nóng)戶完成。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，集體組織在農(nóng)田水利治理中發(fā)揮重要作用。當(dāng)時集體提留中的重要一項(xiàng)是“共同生產(chǎn)費(fèi)”，“共同生產(chǎn)費(fèi)”按照土地承包面積向農(nóng)戶收取，實(shí)際是土地承包費(fèi)的一部分。農(nóng)戶所上繳的“共同生產(chǎn)費(fèi)”由集體統(tǒng)一開支，農(nóng)民獲得由集體提供的農(nóng)田水利等公共服務(wù)。取消稅費(fèi)后，“共同生產(chǎn)費(fèi)”沒有來源，集體退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，復(fù)雜的中間環(huán)節(jié)造成單個農(nóng)戶無法與水庫、泵站等大中型水利工程單位對接，致使當(dāng)?shù)厮到y(tǒng)迅速癱瘓，農(nóng)業(yè)退回到“靠天收”狀態(tài)。具有惠農(nóng)意義的稅費(fèi)改革政策破壞集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的平衡關(guān)系，削弱集體統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度基礎(chǔ)，變雙層經(jīng)營為單層經(jīng)營，極大地提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本并降低土地利用效率。
近年來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)提高和農(nóng)藥化肥機(jī)械的廣泛使用，傳統(tǒng)意義上的土地肥瘦遠(yuǎn)近因素對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響降低，地塊成為影響耕作和機(jī)械使用的主要因素。我們在農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，早期土地承包過程中形成的土地“插花”格局普遍困擾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如何通過小塊并大塊實(shí)現(xiàn)地塊相對集中是當(dāng)前農(nóng)民普遍關(guān)心的問題。土地承包經(jīng)營權(quán)受《物權(quán)法》保護(hù)，集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)助農(nóng)戶進(jìn)行地塊調(diào)整，很容易遭遇個別農(nóng)戶反對，致使農(nóng)地鎖定細(xì)碎“插花”格局，不僅降低土地利用率，也造成國家公共投資無效。2013年，我們分別考察湖北四個縣市與黑龍江建三江國營農(nóng)場的農(nóng)地整治實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)國營農(nóng)場的農(nóng)地整治投資效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般農(nóng)村，原因是國營農(nóng)場的項(xiàng)目投資不受細(xì)碎土地產(chǎn)權(quán)格局影響；另外，在湖北的四個縣市中，有少數(shù)村莊通過村民自治，在土地整治過程中將土地收歸集體并打破二輪承包格局，那些實(shí)現(xiàn)地塊集并村莊的農(nóng)地整治效果遠(yuǎn)好于其他地權(quán)固化的村莊。
按照產(chǎn)權(quán)理論，當(dāng)一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的界定成本高于其收益時，保留公共產(chǎn)權(quán)較建立私有產(chǎn)權(quán)更經(jīng)濟(jì)。中國在早期農(nóng)村改革中選擇雙層經(jīng)營制度的核心在于，在某些不適宜建立私有產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域（即一家一戶辦不好和不好辦的環(huán)節(jié)）保留公共產(chǎn)權(quán)，采用公共治理手段解決問題，較好地解決土地細(xì)碎化帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外部性問題。與雙層經(jīng)營體制相匹配，形成土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相對平衡的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在此結(jié)構(gòu)下，土地所有權(quán)保留收益權(quán)能和調(diào)整土地的處分權(quán)能，農(nóng)戶所享有的土地使用權(quán)不具有絕對排他性。之后的制度變革逐步取消集體土地所有權(quán)的收益和處分權(quán)能，物權(quán)法將土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)為一項(xiàng)能夠?qū)辜w經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立物權(quán)，使之具備絕對性和排他性，消解統(tǒng)籌經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。雙層經(jīng)營制度瓦解后，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入徹底原子化的小農(nóng)戶分散狀態(tài)，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
（四）土地承包經(jīng)營權(quán)違背物盡其用原則
土地承包經(jīng)營制度最初是為解決土地利用問題而設(shè)置的，對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)需體現(xiàn)以利用為中心的制度設(shè)置原則。在20世紀(jì)80、90年代，家庭承包經(jīng)營制度實(shí)現(xiàn)土地集中所有向土地分散利用的轉(zhuǎn)化，所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)激發(fā)農(nóng)民勞動投入積極性并提高土地利用效率，適應(yīng)農(nóng)村改革需求。當(dāng)前農(nóng)村勞動力大規(guī)模進(jìn)入城市就業(yè)造成大量土地承包者脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由此產(chǎn)生人地分離情況。在農(nóng)村人口加速流向城市的背景下，將土地承包關(guān)系物權(quán)化，與地權(quán)配置的效率原則沖突。
現(xiàn)代物權(quán)制度突出用益物權(quán)地位，目的是緩和所有權(quán)絕對性對資源利用的不利影響，包含“物盡其用”理念。用益物權(quán)制度能夠提高土地利用效率的關(guān)鍵在于，保護(hù)非所有人所享有的土地使用權(quán)利。在農(nóng)村勞動力大量流出之前，土地承包者與土地使用者是同一人，在此前提下保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定可保護(hù)農(nóng)戶的土地使用權(quán)利，有利于土地利用。在人地大規(guī)模分離情況下，將土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)為用益物權(quán)，會造成土地承包經(jīng)營權(quán)被大量不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶占有，這種農(nóng)地權(quán)利配置方式對土地利用不利。當(dāng)前農(nóng)村勞動力減少為地權(quán)重新配置帶來動力，目標(biāo)是促使地權(quán)相對集中以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。將不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶所掌握的農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移到實(shí)際耕作者手中，是農(nóng)地制度下一步改革需要解決的核心問題。
類似情況在日本和中國臺灣地區(qū)也出現(xiàn)過。1960年左右，日本第二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)超過農(nóng)業(yè)，為順應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的發(fā)展趨勢，日本農(nóng)地制度在20世紀(jì)60、70年代以后發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，1970年第二次修改《農(nóng)地法》，不但整體放寬土地權(quán)利轉(zhuǎn)移管制條件，而且增加促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容；日本1993年制定的《農(nóng)促法》重點(diǎn)實(shí)施土地租賃政策以推動農(nóng)地相對集中利用。中國臺灣于2000年修訂實(shí)施《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》，推行新土地租賃制度，之后又推廣“小地主大佃農(nóng)”政策，目標(biāo)是通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。日本和中國臺灣地區(qū)在20世紀(jì)60、70年以后共同調(diào)整制度以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原因在于，它們在第二次世界大戰(zhàn)后土地改革中所形成的地權(quán)分散格局已經(jīng)開始制約農(nóng)業(yè)發(fā)展。
土地家庭承包經(jīng)營政策實(shí)施以來，中國大部分農(nóng)村在20世紀(jì)80年代初進(jìn)行過土地平均承包，在使用權(quán)層面上實(shí)現(xiàn)地權(quán)平均配置，其效果與日本和中國臺灣地區(qū)戰(zhàn)后土地改革的后果相似。日本和中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，地權(quán)均平格局在社會發(fā)展到一定階段后會成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約因素。針對農(nóng)村人地分離情況，當(dāng)前中國農(nóng)地政策繼續(xù)強(qiáng)調(diào)保護(hù)土地承包者權(quán)利，并將土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)為用益物權(quán)，實(shí)質(zhì)是將之前形成的地權(quán)分散格局進(jìn)一步固化，與日本和中國臺灣地區(qū)農(nóng)地制度的調(diào)整方向恰好相反。以中國臺灣地區(qū)為例，為了推行新土地租賃政策以促進(jìn)農(nóng)地相對集中利用，中國臺灣于2010年修訂“民法”增加農(nóng)育權(quán)。農(nóng)育權(quán)在性質(zhì)上與土地承包經(jīng)營權(quán)相似。增設(shè)農(nóng)育權(quán)有利于解決農(nóng)地分散所有與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的矛盾，促進(jìn)農(nóng)地權(quán)利從土地所有者手中轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)經(jīng)營者手中，農(nóng)育權(quán)保護(hù)實(shí)際耕作者使用土地的權(quán)利。王澤鑒認(rèn)為設(shè)定農(nóng)育權(quán)“具有促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展及強(qiáng)化物種生態(tài)保護(hù)的重要功能”。同樣作為用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際保護(hù)的是承包者權(quán)利，與“物盡其用”的物權(quán)法理念相悖。
賀雪峰將那些擁有土地承包經(jīng)營權(quán)而就業(yè)和生活在城市的“農(nóng)民”稱作為“不在村地主”。“不在村地主”主要由兩類人組成，一類是通過考學(xué)、招工等方式在城市獲得正式職業(yè)，戶口已經(jīng)遷入城市的，他們因“增人不增地、減人不減地”政策而保留農(nóng)村承包地；第二類主要是一批在城市從事技術(shù)工作或者進(jìn)行個體經(jīng)營的農(nóng)民，他們保留農(nóng)村戶口和承包地但長期脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第一批人中有一部分將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓他人，還有相當(dāng)一部分人以“放在那里”的態(tài)度對待承包地，將承包地當(dāng)做“鄉(xiāng)愁”或者是等待升值，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。第二批人為保險起見，多數(shù)以短期出租方式處理承包地。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)民市民化規(guī)模擴(kuò)大，未來將會出現(xiàn)越來越多的“不在村地主”。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“不在村地主”一般不關(guān)心農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善，村組內(nèi)部存在少量“不在村地主”會極大提高公共品供給成本。“不在村地主”的生活面向和利益都在城市，與在村的實(shí)際耕作者的利益存在差異，造成“每塊土地都可能被不同的農(nóng)民賦予了不同的偏好”，在利益取向?qū)用嫔线M(jìn)一步加劇農(nóng)地細(xì)碎程度與“插花”格局。
通常觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化以后，可以通過土地流轉(zhuǎn)解決人地分離問題。當(dāng)前政策也鼓勵農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。法律規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)形式可分為債權(quán)性質(zhì)和物權(quán)性質(zhì)兩類。從各類調(diào)查數(shù)據(jù)來看，出租、轉(zhuǎn)包是土地流轉(zhuǎn)的主要形式，土地承包經(jīng)營權(quán)直接轉(zhuǎn)讓所占比例很小。通過出租和轉(zhuǎn)包形式產(chǎn)生的土地使用權(quán)屬于債權(quán)，這就決定當(dāng)前大部分流入土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者所獲得的土地使用權(quán)利不被物權(quán)法保護(hù)。浙江省農(nóng)業(yè)廳對紹興與金華兩市的300個種糧大戶進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有62.7%的大戶選擇“土地承包期太短”是進(jìn)一步投資的制約因素，制度對大戶經(jīng)營的負(fù)面影響遠(yuǎn)高于其他因素。該項(xiàng)調(diào)查表明，現(xiàn)有農(nóng)地權(quán)利配置制度與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展趨勢相沖突。對此張路雄指出，“單單維護(hù)承包者利益的政策，絕不等于保護(hù)耕作者的利益……只有保護(hù)耕作者利益，才能調(diào)動耕作者積極性，才有利于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展”。土地承包經(jīng)營權(quán)直接保護(hù)承包者權(quán)利，實(shí)際耕作者權(quán)利不被物權(quán)法保護(hù)，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模加大，這種權(quán)利配置模式的負(fù)面效應(yīng)將進(jìn)一步顯現(xiàn)。
上述分析表明，以土地承包經(jīng)營為核心的現(xiàn)有農(nóng)地制度很難適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新需求，片面保護(hù)個體農(nóng)戶土地使用權(quán)利會加劇地塊細(xì)碎和地權(quán)分散格局，與提高土地利用效率和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展相悖。經(jīng)過多年來改革，農(nóng)民已經(jīng)基本擁有承包地上的各項(xiàng)排他性權(quán)利。當(dāng)前困擾中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題并不是產(chǎn)權(quán)不清晰問題，而是中國農(nóng)地高度細(xì)碎化格局所造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的廣泛外部性問題與土地使用權(quán)錯位配置問題。前一個問題主要表現(xiàn)為生產(chǎn)過程中的公共品供給困境及其帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率，后一個問題與當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下的人地分離趨勢有關(guān)。造成土地承包經(jīng)營制度實(shí)踐困境的根本原因在于集體土地所有權(quán)被虛化，未來農(nóng)地制度需以集體所有權(quán)為核心進(jìn)行重新構(gòu)造。
三、尊重集體所有權(quán)的農(nóng)地制度重構(gòu)
以集體所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地制度重構(gòu)，并不否認(rèn)“共有私用”兩權(quán)分離這一基本制度模式，而是扭轉(zhuǎn)之前改革所造成的所有權(quán)與使用權(quán)失衡關(guān)系。農(nóng)地制度重構(gòu)需要解決三方面問題：一是恢復(fù)集體所有權(quán)的地位；二是結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)確立農(nóng)地使用權(quán)利配置規(guī)則；三是建立集體所有權(quán)行使機(jī)制并保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利。
（一）恢復(fù)集體所有權(quán)的地位
中國的農(nóng)地制度演變主要是通過出臺公共政策與立法兩種形式完成。公共政策邏輯與法律邏輯存在本質(zhì)差別，前者是公權(quán)力的運(yùn)用，后者包含保護(hù)私權(quán)理念。民法物權(quán)法的功能是“明確劃分公權(quán)與私權(quán)的界限”，規(guī)定“物權(quán)范圍內(nèi)是私人活動的空間”并限制和約束公權(quán)力濫用，受物權(quán)法保護(hù)的集體土地所有權(quán)“不僅排除一般人的干涉，而且著重排除國家的干涉”。受集體土地所有權(quán)私權(quán)性質(zhì)約束，“在農(nóng)村土地法律制度改革的歷史進(jìn)程中，民事權(quán)利與行政權(quán)力應(yīng)該慎重審視，重新定位，以合理確立民事權(quán)利對行政權(quán)力加以有效制約的機(jī)理和制度”。
現(xiàn)有農(nóng)地制度存在諸多實(shí)踐困境和法理悖論，凸顯制度變遷路徑的內(nèi)在沖突。實(shí)施家庭承包責(zé)任制以來，一方面農(nóng)地制度法律化成為改革目標(biāo)，農(nóng)地制度不斷按照私權(quán)體系改造，另一方面，這些制度改革很多是通過公共政策方式實(shí)現(xiàn)的，如歷年中央一號文件幾乎都包含農(nóng)地制度的內(nèi)容。以公共政策推動的制度變革，體現(xiàn)公權(quán)力的干預(yù)性，屬于“強(qiáng)制性制度變遷”模式，與土地財產(chǎn)化物權(quán)化目標(biāo)相悖。公共政策邏輯與法律邏輯沖突的最典型例子是國家強(qiáng)制取消土地承包費(fèi)收取。土地承包費(fèi)在20世紀(jì)80年代的中央一號文件中被統(tǒng)一稱作“提留”，屬于集體內(nèi)部管理事務(wù)。1990年國務(wù)院《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》首次將集體提留當(dāng)做農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并作出限制性規(guī)定，顯示公共政策對集體管理的干預(yù)。1991年國務(wù)院公布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)定，“承包耕地的農(nóng)民按其承包的耕地面積或者勞動力向其所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織繳納村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)”，表明繳納土地承包費(fèi)依然是農(nóng)民的義務(wù)。到了1990年代中后期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步加重，“三農(nóng)”問題凸顯，中央啟動農(nóng)村稅費(fèi)改革工作，并于2006年全面取消稅費(fèi)。農(nóng)業(yè)稅是上繳國家的，農(nóng)業(yè)費(fèi)由“村提留”和“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”組成，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”由農(nóng)民負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共開支，取消農(nóng)業(yè)稅和“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”兩項(xiàng)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余留在農(nóng)村，具有重大民生意義。但是“村提留”主要發(fā)揮集體內(nèi)部農(nóng)地權(quán)益調(diào)平功能，“取之于集體，用之于集體”，不屬于農(nóng)民負(fù)擔(dān)。進(jìn)行二輪土地承包時，集體和農(nóng)戶都接受承包者負(fù)擔(dān)土地承包費(fèi)是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的前提。唯有承包戶向集體上繳土地承包費(fèi)，那些放棄承包或者少承包的農(nóng)戶才會接受土地承包不平均狀態(tài)。從集體所有權(quán)的角度看，國家政策強(qiáng)制取消集體提留是對集體權(quán)利的干涉。從放棄土地承包的農(nóng)戶角度看，取消土地承包費(fèi)是對他們所享有所有權(quán)權(quán)益的損害。
物權(quán)法并未規(guī)定設(shè)置土地承包經(jīng)營權(quán)以上繳土地承包費(fèi)為要件，“設(shè)定具體的土地承包經(jīng)營權(quán)時，應(yīng)允許當(dāng)事人根據(jù)實(shí)際情況決定是否收取租金”。土地承包費(fèi)屬于集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是否收取，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)，應(yīng)交由所有權(quán)人決定。取消禁止收取土地承包費(fèi)的規(guī)定，是對集體土地所有權(quán)的尊重。
集體土地所有權(quán)得不到尊重的第二個方面是集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整土地的權(quán)利被剝奪。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定與實(shí)施土地公平承包一直是一對矛盾，20世紀(jì)80、90年代由于農(nóng)業(yè)之外就業(yè)機(jī)會少，新增加人口的家庭有強(qiáng)烈獲得承包地的訴求，帶來地權(quán)不穩(wěn)定現(xiàn)象。在二輪承包之前，中央文件只是“提倡”承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”，表明調(diào)整土地是集體的合法權(quán)利；二輪土地承包過程中，中央下文規(guī)定要堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則，只允許“在個別農(nóng)戶之間小范圍適當(dāng)調(diào)整”，并嚴(yán)格調(diào)整程序，此后集體調(diào)整土地變成例外情況；《土地承包法》和《物權(quán)法》出臺以后，土地承包經(jīng)營權(quán)獲得法律保護(hù)，除少數(shù)特殊情況外，集體調(diào)地變成侵權(quán)行為。剝奪集體調(diào)整土地權(quán)利帶來地權(quán)穩(wěn)定這一積極后果的同時，也造成極多負(fù)面后果。
2008年十七屆三中全會通過土地承包關(guān)系“長久不變”決議，意味著現(xiàn)有承包關(guān)系到期之后自動延續(xù)。該決定會將二輪承包過程中形成的地權(quán)格局和地塊格局永久鎖定，不符合當(dāng)前中國城市化進(jìn)程與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新趨勢。貴州省湄潭地區(qū)于1987年開始進(jìn)行農(nóng)地“增人不增地，減人不減地”改革試驗(yàn)，并于1997年將承包期限延長為五十年，最接近“長久不變”政策。曾參與湄潭試驗(yàn)的國務(wù)院發(fā)展研究中心的劉守英研究員于2011年在湄潭調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配”。自首輪承包不動地以來，湄潭縣有12%農(nóng)民沒有分地，現(xiàn)實(shí)中卻有93%的人主張土地再調(diào)整，其原因在于當(dāng)前農(nóng)民的主要訴求不再是公平獲得承包地，而是希望通過土地調(diào)整解決地權(quán)細(xì)碎格局及其帶來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困難。在農(nóng)民就業(yè)渠道多樣化的現(xiàn)實(shí)下，細(xì)碎土地格局已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的首要問題。其他學(xué)者的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)農(nóng)民要求調(diào)整土地的強(qiáng)烈意愿。
真正保護(hù)農(nóng)民利益的農(nóng)地制度應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民訴求出發(fā)。鑒于現(xiàn)有地權(quán)格局的不合理性，建議將“長久不變”理解為土地承包政策不變而非具體承包關(guān)系不變，具體承包期限以《物權(quán)法》規(guī)定的三十年為準(zhǔn)，為本輪土地承包到期之后預(yù)留集體土地所有權(quán)行使空間。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系總體不變基礎(chǔ)上，允許集體土地所有權(quán)人發(fā)揮民主管理職能，根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部民主決議，通過地塊適當(dāng)調(diào)整實(shí)現(xiàn)每家每戶土地相對集中。
（二）重構(gòu)地權(quán)配置規(guī)則
農(nóng)地制度歸根結(jié)底是解決集體所有土地公平有效利用的問題，農(nóng)地權(quán)利配置規(guī)則要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相適應(yīng)。20世紀(jì)80、90年代的農(nóng)地制度主要是解決土地集中所有與農(nóng)業(yè)家庭分散經(jīng)營的矛盾，當(dāng)前隨著城鎮(zhèn)化背景下人地分離趨勢加劇，農(nóng)地制度需要解決的主要問題是地權(quán)分散與土地相對集中利用的矛盾。對此，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)地權(quán)集中，十八屆三中全會《決定》一方面在權(quán)能上賦予土地承包經(jīng)營權(quán)可交易性，一方面放開土地流轉(zhuǎn)市場，體現(xiàn)這個思路。這種觀點(diǎn)忽視現(xiàn)實(shí)中市場手段的有效性問題。
從保護(hù)實(shí)際耕作者權(quán)利和提高土地利用效率角度看，真正意義上的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)讓方式實(shí)現(xiàn)，即原承包者放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。選擇市場手段的學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓比例低是制度限制造成的。《土地承包法》規(guī)定“采用轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過發(fā)包方同意”，該規(guī)定被認(rèn)為“實(shí)際限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)”。持此種看法的學(xué)者認(rèn)為，推動土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵是進(jìn)一步賦予農(nóng)民處置農(nóng)地的權(quán)利。這類觀點(diǎn)忽視農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的意愿。實(shí)際上，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓比例低是農(nóng)民理性選擇的結(jié)果。當(dāng)前中國農(nóng)民已經(jīng)擁有除所有權(quán)名義之外絕大部分的農(nóng)地權(quán)利，在農(nóng)民預(yù)期到土地承包關(guān)系“長久不變”的情況下，轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)是放棄全部土地權(quán)利。這與私有制下的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓性質(zhì)相似。中國臺灣在20世紀(jì)70年代以后開始放松土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓限制，隨后政府又出臺購地貸款政策幫助農(nóng)場擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，實(shí)際情況表明土地市場交易手段很難推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。臺灣學(xué)者林英彥調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所有權(quán)流轉(zhuǎn)政策失敗的重要原因是農(nóng)民不愿意出售土地。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民更愿意選擇出租或轉(zhuǎn)包承包地的主要原因是他們對城市打工生活缺乏預(yù)期，農(nóng)民傾向?qū)⑥r(nóng)地作為進(jìn)城退路，因此形成中國大多數(shù)進(jìn)城離地農(nóng)民在處理土地時“留著也是留著”的心態(tài)。日本1960年代以后的農(nóng)地政策也以土地使用權(quán)的集中為目標(biāo)，經(jīng)過三十多年的努力，其戶均經(jīng)營規(guī)模由1960年的0.77公頃變成1995年的0.92公頃，效果也不明顯。由此可以預(yù)計(jì)，縱然是放寬土地流轉(zhuǎn)政策，也不能改變土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓比例低的狀況。
中國臺灣地區(qū)和日本的經(jīng)驗(yàn)表明“小規(guī)模土地私有只會阻礙土地流轉(zhuǎn)”，按照“產(chǎn)權(quán)私有+市場交易”理念設(shè)計(jì)的農(nóng)地制度“不僅沒有促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，反而抬高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，降低農(nóng)產(chǎn)品在國際上的競爭力，最終只會增加政府的財政補(bǔ)貼”。土地私有加產(chǎn)權(quán)細(xì)碎所造成的高昂交易成本是市場手段失靈的原因。鑒于此，中國應(yīng)當(dāng)發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)土地集體所有向土地相對集中利用的直接轉(zhuǎn)化。農(nóng)村“四荒”地承包就是按照這個思路實(shí)施的。“四荒”承包既以收取承包費(fèi)形式實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)，也解決土地集中利用問題，“四荒”承包制度中的某些成功經(jīng)驗(yàn)可被下一步農(nóng)地制度改革借鑒。具體操作包括以下幾個方面。
首先，以1998年算起，中國大部分農(nóng)村二輪土地承包合同還剩余十二年，現(xiàn)有土地承包關(guān)系在合同期內(nèi)原則維持不變，通過收取承包費(fèi)解決“共有私用”的矛盾。由全體經(jīng)濟(jì)組織成員通過民主協(xié)商形式確定土地承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之后，集體經(jīng)濟(jì)組織采取動賬不動地辦法，解決人口變動帶來的農(nóng)戶之間土地權(quán)益不平衡問題，保障每個集體成員公平分享集體土地所有權(quán)權(quán)益。土地承包費(fèi)收取之后，一部分用于集體公益事業(yè)開支，如維護(hù)農(nóng)田水利設(shè)施，剩余部分用于集體分配，按照當(dāng)年戶籍人口（享受城市社會福利政策的除外），計(jì)算人均耕地面積并確定每戶應(yīng)當(dāng)享有的收益。該措施可解決二輪土地承包以來由地權(quán)配置不均引發(fā)的大量矛盾。另外，土地承包費(fèi)相當(dāng)于持地成本，該措施可以改變離地農(nóng)民對于土地“放著也是放著”的態(tài)度，推動土地流轉(zhuǎn)，減少資源浪費(fèi)。
其次，維持土地承包政策而非具體承包關(guān)系“長久不變”，避免家庭承包“人人有份”的平等分配方式及其在初始分配過程中造成的農(nóng)地使用權(quán)分散格局。待二輪承包合同到期后，解除之前承包關(guān)系，由集體經(jīng)濟(jì)組織重新發(fā)包。具體發(fā)包方案按照《土地承包法》規(guī)定，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法依程序決定并執(zhí)行。可以預(yù)計(jì)到的是，隨著農(nóng)村人口加速流入城市就業(yè)或者生活，將來會有越來越多農(nóng)民放棄土地承包，屆時可將土地直接發(fā)包給經(jīng)營戶，一次性解決地權(quán)集中和地塊集中問題。土地實(shí)施有償承包，自愿放棄承包地且未享受城市社會保障的農(nóng)戶以經(jīng)濟(jì)方式實(shí)現(xiàn)其享有的所有權(quán)權(quán)益。
在二輪承包期內(nèi)，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織的管理職能。對于農(nóng)民不愿意耕種或無力耕種且無法流轉(zhuǎn)的承包地，集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回。集體對農(nóng)戶在土地上從事提高肥力以及其他改善生產(chǎn)條件的投資做出補(bǔ)償后，消滅該農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。為減少資源浪費(fèi)，還可參照國有土地使用權(quán)管理辦法，集體強(qiáng)制收回撂荒兩年以上的農(nóng)地。土地收歸集體之后由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一發(fā)包處置。重新發(fā)包土地需遵循兩點(diǎn)原則；一是保障本集體成員的土地“用益”權(quán)利，二是采取集中連片承包原則。本集體經(jīng)濟(jì)組織中沒有承包地或者只有較少承包地的農(nóng)戶有權(quán)優(yōu)先承包這部分土地，剩余部分由其他農(nóng)戶連片承包，再有剩余，經(jīng)本集體成員協(xié)商同意，可由本集體之外的組織或個人承包。
（三）限定土地流轉(zhuǎn)方向
無論是二輪承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，還是二輪到期之后通過集體經(jīng)濟(jì)組織重新發(fā)包土地，目的都是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，結(jié)果必然是塑造一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在此還需要討論土地流轉(zhuǎn)方向，即農(nóng)業(yè)經(jīng)營者主體資格問題。該問題是當(dāng)前農(nóng)地制度改革中的爭論焦點(diǎn)問題，因此單獨(dú)一節(jié)論述。
十八屆三中全會《決定》提出鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等主體流轉(zhuǎn)，顯示中央政府放寬土地承包經(jīng)營權(quán)處分限制的政策動向。陳小君認(rèn)為，下一步改革要“放開對承包經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能的限制，進(jìn)一步恢復(fù)其財產(chǎn)權(quán)屬性”，對于土地承包經(jīng)營權(quán)處分條件的設(shè)定，她認(rèn)為只需要維持原承包合同內(nèi)容和保證土地用途不變即可。與陳小君的觀點(diǎn)相似，高圣平認(rèn)為實(shí)施土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，不僅要取消“要求轉(zhuǎn)讓人有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來源”的限制，而且要取消對土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的資格限制。法學(xué)學(xué)者傾向從財產(chǎn)處分自由的角度思考土地流轉(zhuǎn)問題，忽視農(nóng)地民生內(nèi)涵以及“農(nóng)地農(nóng)有”原則對農(nóng)民的土地“用益”權(quán)利的保護(hù)。
再以日本和中國臺灣為例說明“農(nóng)地農(nóng)有”原則的重要性。受戰(zhàn)后確定的“自耕農(nóng)主義”制度理念影響，日本《土地法》所規(guī)定的“農(nóng)業(yè)人”長期限定為“個人或家庭”，對法人取得土地權(quán)利一直持否定態(tài)度，日本直到2000年修改《農(nóng)地法》時，才在嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)業(yè)法人構(gòu)成要件的前提下承認(rèn)股份公司形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人。與日本農(nóng)地制度相似，臺灣在土地改革運(yùn)動中也確定保護(hù)自耕農(nóng)的“農(nóng)地農(nóng)有”原則。之后隨著臺灣工商業(yè)發(fā)展，為促進(jìn)土地集中利用，臺灣農(nóng)地政策開始松動“農(nóng)地農(nóng)有”原則，但是在推行土地租賃政策時依然對農(nóng)地承受人資格進(jìn)行嚴(yán)格限制，例如，中國臺灣《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》規(guī)定農(nóng)民團(tuán)體、農(nóng)業(yè)企業(yè)機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)試驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)之外的私法人不得承受耕地。日本和中國臺灣地區(qū)對“農(nóng)地農(nóng)業(yè)”原則的堅(jiān)持說明，農(nóng)地與一般財產(chǎn)不同，農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)讓要受到諸多限制。
人地關(guān)系緊張是日本和中國臺灣堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)有”原則的重要原因。實(shí)施“農(nóng)地農(nóng)有”政策，可以保障農(nóng)民使用土地的權(quán)利，解決其就業(yè)和生存問題。在工業(yè)化轉(zhuǎn)型之前，臺灣農(nóng)地制度體現(xiàn)“地利共享”的社會公平理念。對此有學(xué)者指出，“農(nóng)地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的要素，人民只要擁有農(nóng)地，就把握了工作權(quán)利，就可以享受收益，生活就有依靠，生存才有保障”。2009年臺灣啟動“小地主大佃農(nóng)”政策后，配套建立老農(nóng)退休機(jī)制，通過發(fā)放勞動津貼、維護(hù)老農(nóng)農(nóng)保資格和提供離農(nóng)退休老年農(nóng)民理財規(guī)劃咨詢服務(wù)等手段，保護(hù)“小地主”的權(quán)益。杜潤生先生曾指出，中國農(nóng)業(yè)的根本問題是“農(nóng)業(yè)人口數(shù)量和土地資源不匹配”。隨著農(nóng)民外流轉(zhuǎn)移一部分農(nóng)村勞動力，當(dāng)前中國留在農(nóng)村的勞動力還有大約2.7億，農(nóng)業(yè)人口與土地資源緊張關(guān)系依然嚴(yán)峻。在此背景下取消土地流轉(zhuǎn)限制，允許農(nóng)民之外的組織和個人獲得土地使用權(quán)利，會擠壓農(nóng)民的生存空間。
面對中國人多地少和1.9億農(nóng)戶依然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，陳錫文認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當(dāng)受到限制，他說，“在沒有外力進(jìn)入的背景下，城市化帶來的人口減少，同時也意味著繼續(xù)留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大”。這一觀點(diǎn)延續(xù)了之前中央政策精神，2001年中央下發(fā)《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》規(guī)定：“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行。隨著農(nóng)村第二、三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐加快，離開土地的農(nóng)民會越來越多，他們騰出來的土地應(yīng)當(dāng)主要由其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來經(jīng)營，以擴(kuò)大農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，增加務(wù)農(nóng)收入，緩解人地矛盾，這也有利于保護(hù)耕地。”在堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)有”原則的基礎(chǔ)上推動中國農(nóng)地使用權(quán)在農(nóng)村內(nèi)部相對集中，審查流轉(zhuǎn)土地的主體資格，限制工商資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭地爭利是放寬土地流轉(zhuǎn)政策必須要考慮的。
（四）健全集體所有權(quán)行使機(jī)制
健全集體所有權(quán)行使機(jī)制是重構(gòu)農(nóng)地制度的關(guān)鍵。《土地管理法》《物權(quán)法》等規(guī)定集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，集體土地所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組代表行使，形成農(nóng)民集體與所有權(quán)行使主體之間的“委托-代理”關(guān)系。集體所有權(quán)行使包括兩個環(huán)節(jié)。首先，農(nóng)民集體作為所有權(quán)主體是由“成員個人的人格集合成了成員集體的人格”，所有權(quán)人的意思是集體成員意思的集合，因此要建立集體公共意思形成機(jī)制。其次，所有權(quán)行使主體代表所有權(quán)人行使所有權(quán)，是對集體公共意志的執(zhí)行，要建立監(jiān)督機(jī)制以避免所有權(quán)行使主體行為異化。如何保障集體所有權(quán)有效行使曾是物權(quán)法立法過程中討論的重點(diǎn)問題之一。全國人大法律委員會在關(guān)于《中華人民共和國物權(quán)法（草案）》修改情況的匯報中指出：“在現(xiàn)實(shí)生活中，有些村干部不依法辦事，擅自處分集體財產(chǎn)，嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益的情況時有發(fā)生，農(nóng)民對此反映強(qiáng)烈。”之后物權(quán)法定稿對農(nóng)民行使集體所有權(quán)做出若干規(guī)定。結(jié)合現(xiàn)有法律制度，建立健全集體土地所有權(quán)行使機(jī)制可從兩方面入手。
一是完善村民自治。人民公社“政社合一”體制瓦解之后，公社原經(jīng)濟(jì)管理職能由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，但是中國大部分農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織有名無實(shí)，其職能實(shí)際由村民委員會或下設(shè)村民小組承擔(dān)。村民委員會“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，從制度設(shè)計(jì)上看，“村民委員會作為村民自治，代表農(nóng)民集體管理本集體所有的土地和其他財產(chǎn)，行使集體所有權(quán)是其應(yīng)有的職責(zé)，是完全符合其性質(zhì)的”。當(dāng)前由村民委員會通過村民自治機(jī)制管理集體土地，在制度層面和理論上，都不存在疑問。完善村民自治的關(guān)鍵是讓其運(yùn)轉(zhuǎn)起來，暢通農(nóng)民意見表達(dá)渠道并真正實(shí)現(xiàn)集體民主決策。
作為一項(xiàng)政治制度，村民自治的精髓在于其實(shí)踐性。我們在全國農(nóng)村考察發(fā)現(xiàn)，越是中西部一般農(nóng)村的村民自治越是沒有運(yùn)作。其原因是這些村莊中除集體土地之外幾乎沒有其他公共資源。缺乏公共資源，既造成村民自治運(yùn)行成本無法負(fù)擔(dān)，也缺乏吸引農(nóng)民參與集體公共管理的激勵機(jī)制。近年來，隨著私有產(chǎn)權(quán)思路在農(nóng)村土地制度改革上推行，土地的公共利益性質(zhì)弱化，對基層民主造成負(fù)面影響。村民自治是管理集體所有土地的手段，包括土地在內(nèi)的公共資源亦是基層民主的激活因素。城市居民小區(qū)的物業(yè)管理也體現(xiàn)同樣道理。若無建筑物區(qū)分所有這種產(chǎn)權(quán)形式所包含的公共利益成分（共有權(quán)部分），具有自治性質(zhì)的業(yè)主委員會既不能運(yùn)轉(zhuǎn)，也無存在之必要。曾經(jīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記身份上書總理呼吁減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的李昌平先生，是當(dāng)前最明確反對國家強(qiáng)制取消土地承包費(fèi)的學(xué)者之一，他認(rèn)為該措施實(shí)質(zhì)取消集體土地所有權(quán)并將造成村民自治喪失載體。現(xiàn)實(shí)情況印證了李昌平的判斷。
集體土地所有權(quán)與村民自治這一所有權(quán)行使機(jī)制的相輔相成關(guān)系，在法律學(xué)界較少被關(guān)注，大多數(shù)法學(xué)者主張通過產(chǎn)權(quán)改革解決集體土地所有權(quán)行使問題。殊不知，若是真正以私有產(chǎn)權(quán)形式改造集體土地所有權(quán)，便不再存在集體所有權(quán)行使問題，村民自治這項(xiàng)政治制度將隨其基礎(chǔ)瓦解而消失。本文是在與消解村民自治不同的思路上探討解決問題辦法。
二是加強(qiáng)立法與司法救濟(jì)。農(nóng)民集體所有權(quán)包含集體與個體的統(tǒng)一關(guān)系，個人利益是集體利益的“最終目的”，因此，集體土地所有權(quán)行使最終是要保障集體成員的權(quán)利。保障成員的個體權(quán)益與實(shí)現(xiàn)集體公共決策，屬于民主管理過程的一體兩面。《憲法》《村民委員會組織法》和《土地承包法》對集體民主管理方式進(jìn)行原則性規(guī)定，《物權(quán)法》在保障集體成員權(quán)益方面有新推進(jìn)。
《民法通則》和《土地管理法》分別將集體所有權(quán)主體界定為“勞動群眾集體所有”和“農(nóng)民集體所有”。《物權(quán)法》采用新的定義，規(guī)定集體土地屬于“農(nóng)民成員集體所有”，引入成員權(quán)制度，一定程度上解決所有權(quán)主體虛位問題。王利明指出，“之所以強(qiáng)調(diào)‘成員集體所有’，是為了強(qiáng)調(diào)集體成員對集體財產(chǎn)享有共同的支配權(quán)、平等的民主管理權(quán)和共同的收益權(quán)……密切集體成員和財產(chǎn)之間的關(guān)系，防止集體組織的負(fù)責(zé)人濫用集體的名義侵吞集體財產(chǎn)或者損害集體成員的利益”。有學(xué)者認(rèn)為，集體成員權(quán)等同于公司股東的股東權(quán)，明確集體成員權(quán)，將成員個體在村民自治中的政治權(quán)利轉(zhuǎn)化民事權(quán)利，真正“恢復(fù)土地所有權(quán)作為民事權(quán)利的本來意義，并按照民事法律關(guān)系理論，從主體、客體、權(quán)利義務(wù)以及法律責(zé)任的基本結(jié)構(gòu)等方面，重新解釋和構(gòu)造這種權(quán)利”。成員權(quán)是包含財產(chǎn)利益內(nèi)涵的私法權(quán)利，與村民自治權(quán)利存在司法救濟(jì)困難相比，可順利進(jìn)入民事訴訟渠道而獲得司法救濟(jì)，并反過來促進(jìn)村民自治運(yùn)行與集體土地所有權(quán)行使。
在集體所有權(quán)行使方面，《物權(quán)法》所規(guī)定的集體成員權(quán)包括，第59條集體成員參與集體重大事項(xiàng)集體決策的民主管理權(quán)利，第62條集體成員監(jiān)督所有權(quán)行使主體行為的監(jiān)督權(quán)利，第63條合法權(quán)益受侵害時集體成員申請法院撤銷集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人決定的撤銷權(quán)利。集體所有權(quán)行使既需要程序上合法，也需做到保護(hù)集體成員的實(shí)質(zhì)權(quán)利。集體所有權(quán)行使通過村民自治完成，集體所有權(quán)向成員個體利益轉(zhuǎn)化需要經(jīng)過公共管理過程。這個過程要完成集體權(quán)利向個體權(quán)利的重新界定，它是政治過程而非對已經(jīng)界定清楚的權(quán)利實(shí)施保護(hù)的法律執(zhí)行過程，由此便產(chǎn)生集體所有權(quán)行使中法律途徑與村民自治的矛盾。集體所有權(quán)構(gòu)成相對于成員個體權(quán)益的公共權(quán)益領(lǐng)域，只要承認(rèn)集體所有權(quán)存在，則法律便不可能窮盡將實(shí)質(zhì)權(quán)利界定到個體。《物權(quán)法》第59條和第62條傾向從程序上保障集體所有權(quán)行使，按照國務(wù)院頒布的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，凡是不按照法定程序作出的集體決議均無效。《物權(quán)法》第63條是從實(shí)質(zhì)權(quán)利角度保護(hù)集體成員個體的權(quán)益，它所要解決的問題是通過合法程序完成集體決議后的個別成員權(quán)益的維護(hù)，《物權(quán)法》并沒有從個體角度對集體成員的合法權(quán)益作出明確規(guī)定。鑒于中國農(nóng)村情況十分復(fù)雜，且各地情況差異很大，《物權(quán)法》僅作抽象規(guī)定的做法存在合理性，更具體的規(guī)定需通過司法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)積累形成。
文中討論現(xiàn)有農(nóng)地制度實(shí)踐和理論困境，并質(zhì)疑當(dāng)下流行的一些改革主張，目的是在新的思路上探討農(nóng)地制度改革問題。以集體所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地制度重構(gòu)方案并非抽象的規(guī)范構(gòu)想，而是基于當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求和構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系要求，并結(jié)合中國臺灣、日本等地區(qū)和國家歷史經(jīng)驗(yàn)提出的。當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成農(nóng)村人地分離趨勢加劇，早期均平地權(quán)的家庭承包經(jīng)營政策所形成的地塊細(xì)碎和地權(quán)分散格局，已經(jīng)成為影響土地利用和制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾。按照意思自治原則設(shè)計(jì)集體所有權(quán)行使機(jī)制，直接實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)相對集中，并通過所有權(quán)價值化實(shí)現(xiàn)集體成員所有權(quán)權(quán)益，可同時滿足地權(quán)配置民生、民主和效率三個基本原則。
注釋：略
作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《學(xué)術(shù)月刊》2017年第2期
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