在老家農(nóng)村務農(nóng)多年的孫小二（化名）2003年來到北京，他掐指一算，已經(jīng)過去14年了，感嘆自己的戶口本上還是寫著“農(nóng)業(yè)戶口”，沒房不說，這正在為孩子上學的事犯愁。
這段時間，孫小二家租住地周圍的餐館、部分超市、理發(fā)店等陸續(xù)被要求關(guān)門，把青春貢獻給北京的他似乎又有了某種危機感。“有好的農(nóng)業(yè)項目沒？給我介紹介紹。”孫小二向記者咨詢，而他回老家的想法已經(jīng)醞釀好多年了。
在北京、上海、廣州等大城市，像孫小二這樣的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不在少數(shù)。“就業(yè)不穩(wěn)、家庭不全、居住不定、服務不均”是對他們的真實寫照。
日前，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任韓俊表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，實質(zhì)是公共服務均等化的過程。“農(nóng)民在戶均不到半公頃的土地上搞農(nóng)業(yè)，是不可能達到全面小康水平的。”不難看出，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已是大勢所趨。
孫小二的城市夢沒有破碎
2003年，初中還沒有畢業(yè)的孫小二只身來到北京，經(jīng)過多年的打拼，在北京結(jié)婚生子，因為夫妻雙方都是外地戶口，孫小二家目前還是租房子住。但客觀地講，孫小二并不是沒有買房的機會，只是那時候他更愛車。
孫小二在接受《中國科學報》記者采訪時表示，他萬萬沒有想到北京的城市化進程走得這么快。他現(xiàn)在租住的地方在北五環(huán)，“當時還很荒涼，現(xiàn)在高樓聳立，各種生活設施比較齊全。”孫小二感嘆道。
看到當時來北京同批人都有了房子，孫小二還是后悔當時的選擇，因為那時他還是有資金的。但2011年就不一樣了，北京開始施行限購政策，規(guī)定只有連續(xù)5年（含）以上本市繳納社保或個稅的非本市戶籍家庭限購1套住房。
雖然沒有房，一家四口過得還算幸福，但一晃幾年又過去，孩子該上小學了。“現(xiàn)在還沒有問題，可以在北京上，但以后就不行了。”孫小二告訴記者，這正是他打算回老家最主要的原因。
當時，看著孫小二在北京過得比較好，同鄉(xiāng)的好多人也相繼來到了北京。和孫小二一樣，他們當保安、賣電子產(chǎn)品，也一步步融入了北京這個大社會。但因為行業(yè)不景氣、孩子上學等原因，他們又相繼離開了，只有孫小二還在堅守。
不是不回，只是對北京還有一份感情在。“現(xiàn)在老家那邊發(fā)展得也挺快，跟北京的差距也不像以前那么大了，回去也挺好。”但即便回去，孫小二也不可能再務農(nóng)了，這是因為他市民化的意愿比較強烈。
在全國，和孫小二一樣的人有2.82億人。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計，八成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口即便不放開戶口，也將長期留在城鎮(zhèn)，而愿意在地級以上大中城市定居的占53.2%。
國務院發(fā)展研究中心課題組認為，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的要求，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要措施。
國務院發(fā)展研究中心課題組將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵界定為：以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體融入城鎮(zhèn)公共服務體系為核心，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“個人融入企業(yè)，子女融入學校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會”。而這也正是孫小二及其家庭期待的。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與三元結(jié)構(gòu)
早在上世紀80年代中期，正是中國農(nóng)村改革初期，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，其中不少農(nóng)民進入城市務工經(jīng)商，形成了一股民工潮。
當時，浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院院長黃祖輝教授就很關(guān)注這一現(xiàn)象，認為真正要解決農(nóng)村勞動力進城問題，不僅要解決他們的非農(nóng)就業(yè)問題，還必須解決他們的身份問題，即與城市居民一樣，享受同等的公共福利待遇，于是提出了農(nóng)民“市民化”的概念和內(nèi)涵。
1989年，黃祖輝等人發(fā)表了《農(nóng)村工業(yè)化、城市化與農(nóng)民市民化》的文章。“根據(jù)相關(guān)文獻的檢索，這應該是在國內(nèi)外最早提出農(nóng)民‘市民化’概念的文章。”黃祖輝告訴《中國科學報》記者。
的確，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份問題是一個難題。和孫小二一樣，盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，但他們戶口還是農(nóng)業(yè)戶口，還不能和城鎮(zhèn)居民享有同等就業(yè)和福利待遇。
受訪專家指出，長期以來，我國在消除城鄉(xiāng)差別的改革思路上，多以戶籍改革為手段，試圖通過改革來一次性解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的差別待遇，但效果似乎并不是很明顯。
事實上，一次戶籍改革的牽涉面廣、成本高、障礙多，而這也成為了戶籍制度改革深入推進并飽受詬病的原因之一。
這樣，在城鎮(zhèn)化進程加快的背景下，原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)非但沒有打破，反而正在向新的城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)農(nóng)民工三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這是專家們普遍反映的問題。
黨的十八大以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政策取得重大突破，形成了相對完整的政策體系。各地區(qū)各部門將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作擺在重要位置，突出解決好轉(zhuǎn)移培訓、權(quán)益保護、社會保險、子女就業(yè)等農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，進行了很多有益的探索。
但國務院發(fā)展研究中心課題組指出，保護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益的長效機制還沒有形成，他們進得了城但留下來的問題仍很突出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理制度還沒有從根本上擺脫城鄉(xiāng)分割二元體制的影響。
其中包括，城鄉(xiāng)平等的就業(yè)和收入分配制度還未形成、參與社會保障的比例還不高、覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)住房保障體系還沒有建立、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女高中階段就學問題突出等一系列問題。
而黃祖輝調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，目前有接近2/3的進城農(nóng)民，認為即使流入地政府能解決市民化問題，自己仍打算回老家。他分析，其原因很大層面上與自身在農(nóng)村的權(quán)益能否真正實現(xiàn)或能否帶走有關(guān)。
他們擔心的權(quán)益主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及其房屋權(quán)、村集體經(jīng)濟權(quán)益等。“在現(xiàn)行體制下，幾乎沒有農(nóng)民愿意放棄自己在農(nóng)村的權(quán)益而徹底離開老家的。”黃祖輝告訴記者。
差別化、多途徑推進
毋庸置疑，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已是大勢所趨。但在推進過程中，專家發(fā)現(xiàn)不少政府和部門顧慮很多，其中就包括不知道需要支付多少成本，擔心陷入被動。
國務院發(fā)展研究中心課題組測算，每個農(nóng)民工市民化所需公共支出成本為8萬元。該課題組指出，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌大趨勢下，不管政府部門推動不推動，這個成本都需要支付，推動得越晚，成本越高。
中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱研究員判斷，今后一段時期，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長速度將有所放慢，“目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的綜合進程只有40%左右。”魏后凱告訴《中國科學報》記者。
考慮到當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模大、市民化程度低、面臨的障礙多，魏后凱認為，應該走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，需要分層次、分類型、多途徑推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。
以多途徑解決本地農(nóng)民市民化為例，魏后凱建議地方政府鼓勵城市近郊和小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民，到城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和居住，就地轉(zhuǎn)為市民，實現(xiàn)市民化。
同時，“按照自愿原則，依托縣城和特色小城鎮(zhèn)，鼓勵返鄉(xiāng)的農(nóng)民工回家創(chuàng)業(yè)落戶，就地實現(xiàn)市民化。”魏后凱說。
針對目前我國存在大城市人口壓力大、中小城市吸引力不足的問題，黃祖輝認為應該通過產(chǎn)城結(jié)合和城市群發(fā)展的思路和空間布局來解決。
就目前國內(nèi)推行的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化模式，黃祖輝認為比較好的是通過區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)社保并軌模式。“這種模式主要在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)能做到，但對區(qū)域外流入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題解決，仍然缺乏適用性。”黃祖輝說。
至于對外來人口市民化采用積分制的辦法，黃祖輝向記者分析，由于積分的確定存在對不同人口的顯著偏差，因而總體上還是個控制人口流入，而不是積極解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的辦法。
當前，我國正處在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時期，按照中央一號文件精神，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革要有“三個激活”，即激活市場、主體和要素。在黃祖輝看來，這“三個激活”既與處理好政府和市場關(guān)系有關(guān)，又與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級相關(guān)，也與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化密切相關(guān)。
“只有在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，既加快城鄉(xiāng)一體的社保體制改革，又加快農(nóng)村集體的產(chǎn)權(quán)制度改革，才能從根本上實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標。”黃祖輝說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國科學報》 2017-07-05 第5版 農(nóng)業(yè)周刊
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