最近幾年一組優(yōu)秀的中國社會學學者率先爭論，中國社會和治理的關(guān)鍵機制已經(jīng)從之前的“單位制”轉(zhuǎn)化為“項目制”。他們大多認為，這個治理“轉(zhuǎn)型”代表的是現(xiàn)代化和合理化，包括專業(yè)化和技術(shù)化，是從“管制型”到“服務(wù)型”治理的演變。本文論證，在實際運作中，“項目制”所遵循的其實是另一套邏輯，是逐利價值觀下所形成的權(quán)—錢結(jié)合，主要展示為“官商勾結(jié)”。這個機制一定程度上推動了中國的經(jīng)濟發(fā)展，但也促使社會越來越不公平，并已初步凝固為一種堅韌的治理體制，亟需警惕和改革。
一、探討的問題
有很多中西方學者過去特別突出計劃經(jīng)濟時期中國比較特殊的“單位制”，認為這是該時期社會組織的基本單元，也是治理運作的基本單元。而最近幾年則有中國學者——主要是幾位社會學學者——率先指出，在21世紀的中國，“項目制”已經(jīng)取代“單位制”而成為中國治理的基本方法。
從單位制到項目制的“轉(zhuǎn)型”的大背景當然是大規(guī)模的市場化、私營企業(yè)的興起以及經(jīng)濟體制從“指令性”的經(jīng)濟計劃到引導性的經(jīng)濟“規(guī)劃”的轉(zhuǎn)型(后者的討論見黃宗智等，2013)。中國社會的流動性越來越高，其中農(nóng)民進城打工是一個重要因素，2013年全國農(nóng)民工總量達到2.69億(《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2014)。如今“單位”已經(jīng)不再是實施政府治理和中國社會的基本單元。
“項目制”的核心在于中央用“項目”的獎勵來引導、調(diào)動、激勵下級政府與項目承包者。上世紀90年代中期實行分稅制以來，中央財政收入大規(guī)模擴張，絕對收入和相對地方政府收入所占比例都遠遠超過前一段的改革時期。在80年代中期以后的財政包干制度下，地方政府的財政收入和支出一度超過中央，而在分稅制下則由中央再次占到最大比例。(詳見周飛舟，2006，2009，2012)在中央掌握前所未有的大量財政資金的現(xiàn)實下，“項目制”成為中央進行財政“轉(zhuǎn)移支付”的主要手段，通過中央部、委、辦的“發(fā)包”和招標，用項目獎勵引導地方政府投入相應(yīng)的“配套資金”來推動政策實施，已經(jīng)成為中央借以調(diào)動地方政府執(zhí)行中央設(shè)定目標積極性的最主要手段。對于非政府的投標者，無論是企業(yè)還是個人也同樣。
今天，中央各部門一定程度上已經(jīng)變成一個個項目頒發(fā)和管理部門。至于地方政府，其相互間的項目競爭已經(jīng)成為地方官員工作的一項主要工作，與“招商引資”一并成為地方政府工作的兩大主線。所涉及的領(lǐng)域不僅是經(jīng)濟，更包括教育、文化、科研、社區(qū)組建等眾多其它領(lǐng)域，當然也包括“新農(nóng)村建設(shè)”。作為中央提倡的一個綜合性目標，“新農(nóng)村建設(shè)”的“八大工程”(亦作“十大工程”)包含不少于94項不同的專項項目(如道路、河道、綠化、社區(qū)建設(shè)等)。今天，眾多村莊都在積極“抓包”項目，形成折曉葉和陳嬰嬰稱作“項目進村”的現(xiàn)象(折曉葉、陳嬰嬰，2011)。這是當今“資本下鄉(xiāng)”的一個重要方面。
作為話語，“項目”也已經(jīng)成為今天中國的一個關(guān)鍵詞，滲入人們的日常用語。不止地方官員、村干部等如此，即便是高校教師們的話語中，我們也可以看到“項目制”所扮演的關(guān)鍵角色。
渠敬東等(尤其是渠敬東[2012]的理論概括論文;亦見渠敬東、周飛舟、應(yīng)星[2009])率先點出項目制作為治理手段的關(guān)鍵性。他們敏銳地指出，官方已經(jīng)采納并廣泛使用這樣的一個制度，賴之引導、建立其所期望的“發(fā)展”和“現(xiàn)代化”。他們的學術(shù)貢獻在于把問題提到大家的面前來，突出了其重要性。對渠敬東來說，單位制和項目制不僅是一種治理手段(如周飛舟所謂的“項目治國”[周飛舟，2006])，更是“一種體制的精神性內(nèi)涵”，“不僅表現(xiàn)為一種制度化的體制，也刻畫著一段特定歷史時期的時代精神”。(渠敬東，2012：114)
但是，在渠敬東等上引的文章中，概念的闡釋遠多于扎實的經(jīng)驗研究。以上的兩篇文章主要是理論化的論述，也帶有話語應(yīng)用和分析，但沒有扎實的、關(guān)乎實際運作的經(jīng)驗研究。即便是比較關(guān)心實際運作的折曉葉和陳嬰嬰的文章，在考察“項目進村”的現(xiàn)象中，其經(jīng)驗依據(jù)也比較有限——在其所舉的實例中，我們看不到項目進村的實際運作過程和效果。至于之后一些關(guān)于項目制的研究，例如陳家建(2013)的社區(qū)改造案例，雖然有關(guān)于施政意圖的細節(jié)，但我們從中仍然看不到活生生的具有真實感的實際效果的經(jīng)驗證據(jù)。
以上轉(zhuǎn)述的學者們的分析，在缺乏實證研究檢驗的局限下，一定程度上等于只是為官方的行為提供了學術(shù)化的表述，把官方采納的手段納入了現(xiàn)有(主要是)西方的理論當中，特別是韋伯的經(jīng)典著作中的現(xiàn)代(西方)理性科層制的理想類型所開啟的理論傳統(tǒng)中。(當然，這樣的現(xiàn)象不限于社會學，也可以廣泛見于經(jīng)濟學、法學等其他社會科學領(lǐng)域，可以說是他們的“主流”傾向。)他們之中有的對這個比較簡單地用現(xiàn)代化理論來闡釋官方的說辭和作為提出一些保留和批評，本文在下一節(jié)中還要進一步討論(尤其是折曉葉、陳嬰嬰，2011;周飛舟，2009)。
這樣，學術(shù)界研究直到最近所表述的主要論點和近年來“轉(zhuǎn)型”關(guān)鍵詞下所闡釋的邏輯大同小異：簡言之，計劃經(jīng)濟下不考慮激勵問題，依賴的是命令，市場化了的今天依賴的則是人們逐利的激勵，有個體競爭(競相獲取項目本身便是一種競爭)，其中差別類似于過去集體化社隊下的農(nóng)業(yè)和改革時期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的一家一戶個體農(nóng)業(yè)之間的不同。同時，項目制以及其一系列的配套，包括由上而下的項目制定、審核、分配、監(jiān)督、檢查，和再次“發(fā)包”，以及由下而上的申請、競爭、變通、應(yīng)對等，都被等同于現(xiàn)代化、專業(yè)化和“合理化”。這樣的學術(shù)話語歸根到底和一般的對“轉(zhuǎn)型”關(guān)鍵詞的理解是一致的，無論是對土地承包制度、市場化、治理、法律等諸多方面的敘述都如此。
我們這里要問的是：在實際運作中，“項目制”所展示的是否真的像其背后的官方設(shè)想以及現(xiàn)有學術(shù)闡釋所指出的那樣，是現(xiàn)代化的、市場化的、合理化的，甚至還展示了政府從“管制型”到“服務(wù)型”的“轉(zhuǎn)型”?還是，在實際運作之中，其實另有一套與其表達背離的實踐，一套鮮為學者們分析的邏輯?這不是說官方有意地說一套、做一套，而是說，在一些基本的現(xiàn)存體制性因素下，再好的意圖似乎都不可避免地導致異化了的結(jié)果。實踐常常是在被另一種邏輯所主宰，不是來自政策自身意圖的邏輯，而是一種與之不同的潛在傾向和動力，也是今天非常需要警惕和糾正的傾向。
本文首先借助一個具有比較翔實經(jīng)驗證據(jù)的案例來試圖勾勒出這種異化的過程，借以展示其中的原因和動力。在這個實例中，我們既能夠看到相關(guān)政策的意圖和形成過程，也可以看到其初步實施摸索階段中的經(jīng)驗，以及其最終形成的運作方式和效果。我們可以看到其不同階段中的演變過程，以及每個階段所展示的邏輯。然后，我們將從這樣得出的概念框架來重新檢視一些其它的實例，最終進入更加寬闊和廣為人知的“土地財政”實例。
二、糧食政策中的突出實例：推廣雙季稻
我們借助的實際案例是政府通過項目制來推廣雙季稻種植的政策。它與黃宗智最近分析的推廣規(guī)模化的(所謂的)“家庭農(nóng)場”政策直接相關(guān)，但又并不完全相同。后者的動力主要來自對一種想象中的“美國模式”的迷信，包括對市場化的資源配置和規(guī)模化的經(jīng)濟效益的錯誤理解和迷信(黃宗智，2014a)。但是雙季稻的實例又比大量推行土地流轉(zhuǎn)和獎勵“家庭農(nóng)場”更為清晰，因為它更加明顯地是一種反經(jīng)濟“規(guī)律”的行為，是中央通過地方政府和基層政權(quán)而強加于村莊的政策。我們先從這個案例出發(fā)來切入項目制問題。
在政府原來的設(shè)想中，面對中國越來越大的糧食(以及大豆)需求和越來越少的種糧面積——是由于快速擴增的養(yǎng)殖業(yè)的飼料需求以及農(nóng)業(yè)大規(guī)模從糧食轉(zhuǎn)向高值農(nóng)產(chǎn)品的趨勢所造成的糧食需求壓力——以及越來越大量糧食進口的趨勢的背景下，“糧食安全”這個反映中國(清代中期以來)根深蒂固的憂慮的概念，再次被提到中央決策日程。用雙季稻的推廣來促使單位面積糧食產(chǎn)量最大化已經(jīng)成為中央的主要對應(yīng)決策之一。其中邏輯似乎無可辯駁：在水稻種植中，從一年種植一茬單季稻到一年種植兩茬(早稻而后晚稻)，可以一舉提高單位面積總產(chǎn)量三分之一到一半。在人多地少的中國，這似乎是一個明智的、甚或是別無選擇的決策。2009年以來，政府日益加劇推廣雙季稻的力度，采用的主要是項目制的方法。2011年，國家發(fā)展和改革委員會更是制定了《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》，確定了全國要新增一千億斤糧食的規(guī)劃，為此項目要投資3645億元。(史普原，2014：6)
在龔為綱深入調(diào)查的湖南省“糧食大縣”平晚縣(這是學術(shù)名稱，之所以避免采用原名是因為其研究所獲得的部分相關(guān)材料比較敏感)，我們可以清楚地看到這個政策所經(jīng)歷的摸索過程、其與“家庭農(nóng)場”的相互關(guān)聯(lián)、以及其所導致的實際后果背后的機制與運作邏輯。
(一)平晚縣經(jīng)歷的三種做法和三個階段
平晚縣從2009年開始大力實施、推廣雙季稻政策，展示了三種不同的做法，一定程度上也是三個不同的階段。三個階段之中的第一個是主要通過當?shù)剞r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)安農(nóng)公司的承包來推廣雙季稻種植，由公司來負責每畝的農(nóng)活，按畝收費。但是這個方案是一個高成本低效率的方法，不為村民們所接受。面對這個方案的失敗，第二個階段主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層村莊干部施加壓力來推廣雙季稻種植：有的村莊干部動員了一些村民來把他們的地轉(zhuǎn)包給村干部來種植雙季稻，但對村莊干部來說，這其實是個可一不可再的負擔。2012年之后的第三個階段，看來也將是最終形成的實際后果，是由基層干部 + “大戶”來承擔雙季稻“項目”。
這個演化過程的動因顯而易見。首先，當?shù)氐凝堫^大企業(yè)安農(nóng)公司是一項低效率的制度安排。由于其企業(yè)型公司的組織，它只可能依賴雇傭勞動力來承擔種植的所有工作環(huán)節(jié)，不僅包括較強力度和技術(shù)要求的(一般由農(nóng)村青壯男勞動力來承擔的，也是較高報酬的)工作環(huán)節(jié)——如(機)耕、種、收，也包括較輕的管理環(huán)節(jié)的農(nóng)活(一般是由農(nóng)村輔助勞動力的老年或婦女來承擔，也是較低報酬的)，如澆水、施肥、施農(nóng)藥和除草劑等工作。高原最新的文章細致地分析了這兩種不同的農(nóng)活，以及大農(nóng)場和小農(nóng)戶在這方面的異同及其所展示的經(jīng)濟邏輯(高原，2014)。問題首先是，被雇的勞動力價格較高，一般是全職的勞動力，而不是按需要而投入的報酬較低廉的輔助性家庭勞動力。同時，公司還面臨著對其所雇傭的勞動力的監(jiān)督和激勵問題。正如一般小戶的意見所反映，被雇的勞動力不會像小農(nóng)戶對待自家農(nóng)場那樣投入精細的管理工作。為此，大部分當?shù)氐男∞r(nóng)戶都覺得安農(nóng)公司沒有為他們做到其所承諾的標準，因此到頭來都不肯支付公司要求的每畝350元的服務(wù)費，覺得收費太高、效率太低，劃不來。同時，公司又要承擔相當高的土地轉(zhuǎn)包費用。因此，安農(nóng)公司承包種植雙季稻的任務(wù)很快便遇到不可持續(xù)的阻力。以上是推廣雙季稻種植頭一兩年(2009年和2010年)的狀況。(龔為綱，2014：114-189，尤見第173頁)
為此，在上面的壓力下，有的村干部十分勉強地承擔了組織、種植雙季稻的任務(wù)。任務(wù)是由上級按每村多少畝地分派下來的。舉例說，在竹山村，村書記某某正是如此向鄉(xiāng)村民們解釋為什么一定要種雙季稻，而面對村民們的抵制，他最終只好動員了幾名村民把他們的土地轉(zhuǎn)包給村干部種植雙季稻，但對村干部來說，這是個吃力不討好的沉重負擔。相對單季稻來說，雙季稻要求的是幾乎加倍的勞動和“資本”(機耕、播收費，以及水、種子、肥料、農(nóng)藥、除草劑費用)投入，但兩茬的凈收入合起來還達不到一茬單季稻的凈收入。(龔為綱，2014：第4章，尤見135頁，表4.8)
這個邏輯在黃宗智1992年的著作中已經(jīng)分析得相當清楚。在黃作研究的松江地區(qū)，20世紀六七十年代積極推廣了雙季稻種植——當時的口號是“消滅單季稻!”。但是，雙季稻種植其實是劃不來的，部分原因是地力的限制——多種一茬，兩茬收成都會遞減。另外，早稻和晚稻在質(zhì)量上都比不上單季稻，就連稻草(作為副產(chǎn)品原料)都不如單季稻。結(jié)果是收益的增加與投入的增加不成比例。在改革期間，由于轉(zhuǎn)入家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，農(nóng)民首先是由于閑暇的激勵(在集體分配勞動制度下，閑暇不是激勵)，后來是由于外出打工的激勵——無論哪個，都是一種“機會成本”——很快就放棄種植雙季稻。至于國家提倡的“糧食安全”、以及提高單位面積糧食總產(chǎn)量(不顧勞動投入和農(nóng)戶實際收益)的指標，對小農(nóng)戶來說是沒有意義的，只是上面分派下來的“任務(wù)”、負擔，甚或只是上面違反小農(nóng)戶利益的“瞎指揮”。(黃宗智，2006：224-225，228-229， 241-242)
在以上的客觀實際下，平晚縣在推廣雙季稻種植的頭幾年中，引發(fā)了相當廣泛的造假現(xiàn)象：鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村政府以及安農(nóng)公司在主干道的大馬路旁邊，也就是上面下來審查的官員所能夠最直接看到的地方，特地構(gòu)建出專門為了滿足上層審查的“雙季稻生產(chǎn)核心示范圈”，為的是應(yīng)付上面下來的走馬觀花的審查官員，設(shè)置了可以糊弄上層的育秧和雙季稻面積。這樣的現(xiàn)象促使一位詳細追蹤該地雙季稻種植情況的記者于2013年4月報道說，上報的和上層按照項目要求而“驗收”的雙季稻種植面積雖然名義上達到很高比例(水稻種植面積的90%以上)，但實際上只有約40%的水稻用地真正種植了雙季稻。(我們這里只能避免直接引用此篇比較詳細的報道，為的是其內(nèi)容的敏感性，直接影響到當?shù)氐母刹亢晚椖繉徍恕?這種現(xiàn)象使我們聯(lián)想到周雪光之前對“退耕還林”等項目所闡釋的由地方政府和基層干部連同作假來滿足上面的要求的“共謀”現(xiàn)象，而實際作為則完全是另一回事(周雪光，2008)。
但是，在上面堅決施加的壓力以及通過“項目治理”而提供的獎勵和補貼(以下簡稱“獎補)”制度之下，很快便形成了另一種機制：唯有兩種人才能夠從這種客觀情況下獲得對自己有利的收益。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部。這是因為政府通過“項目制”對完成上面指標的縣鄉(xiāng)政府和干部有一定的獎勵。在縣一級，在“以縣為主”政策的推動模式下，縣政府是獲益較多的一個主體：被選為“100糧食超級大縣”的政府一年可以從中央獲得不止一千萬元的獎勵。對平晚這樣一個縣來說，這是一個十分可觀的數(shù)目，其實是其最大的一項預算外財政收入。(龔為綱，2014：38-39)在如此的激勵下，難怪村級干部會感受到像竹山村村委書記在一個會議上所描述的來自上面的壓力：上面要我們這樣做，我們必須得做。(龔為綱，2014：第5章，尤見147-153)在這樣的情況下，通過層層下達的項目激勵制度，每一層的基層政府與政權(quán)組織當然也會獲得部分相應(yīng)的報酬來作為該政策項目的激勵動力。
第二種人是當?shù)氐某邪按髴簟薄Ｎ覀兩厦嬉呀?jīng)看到，由公司或村干部來組織、承擔雙季稻生產(chǎn)是虧本的、劃不來的、不可持續(xù)的。但對掌握一定數(shù)目“資本”的當?shù)亍按髴簟眮碚f，他們可以運用另一種邏輯來使種植雙季稻變成為對他們來說是合算的工程項目。我們已經(jīng)看到，對一個小戶來說，雙季稻種植很簡單地是不合算的，得不償失的。但是，對一個有點錢、有能力承租百畝以上土地的“大戶”來說，他可以承擔遞減的按畝收入：只要每畝帶有一定的凈收入，他可以不在乎勞動和其它投入的報酬的遞減。其中的道理很簡單，配合上面的獎勵，他從每一畝地所獲得的較低收入可以憑借“規(guī)模化”來克服：一個小戶可以從種植一畝水稻獲得將近千元的純收入(而且只需要投入一半的勞動)，而一個大戶經(jīng)營者每茬只能獲得不到一半的純收益。也就是說，兩茬水稻的純收益總額還不到一茬單季稻的純收益。但是，對一個大戶來說，他并不在乎每畝收益的減少和遞減。對他個人來說，他只在乎的是總收益，而總收益是可以通過“規(guī)模化”來提升的。哪怕每畝只有不到500元的純收益，在上面的推動和幫助下，他可以承包旁人10倍，20倍土地(即100畝～200畝耕地)、甚或更多的耕地。這樣，他的總收益可以達到小戶的5倍、10倍，甚或更多。對他個人來說，這樣的一筆賬算下來還是劃得來的，何況他可以通過政府的獎勵(超過50畝雙季稻，每畝獎勵150元[龔為綱，2014：220-226])，將自己的總收益再提高一個層次，約30%。這樣，和當?shù)氐男∞r(nóng)戶不同，大戶愿意種植雙季稻。(以上的分析亦見黃宗智，2014a：186-188;亦見陳義媛，2013：142-143)
(二)干部 + 大戶的運作邏輯
我們這里要問：為什么當?shù)卮笠?guī)模的安農(nóng)公司反倒不能依賴同樣的邏輯來牟利?首先，我們要說明不同規(guī)模的“資本”的不同回報預期。安農(nóng)公司的創(chuàng)始資本是1500萬元(注冊資金是300萬元)(龔為綱，2014：209)，它的運作邏輯和回報預期是和城市中型規(guī)模的資本相似的，包括房地產(chǎn)業(yè)、觀光旅游、出口農(nóng)業(yè)等高回報的經(jīng)營。它的預期和一位村級的種植一兩百畝地的“大戶”是不一樣的，后者的相關(guān)對比標準是村莊的小戶，不是城市的大資本。這也是安農(nóng)公司監(jiān)管下的農(nóng)活達不到小農(nóng)戶所要求的標準的部分原因。
此外，還有一個重要的考慮，一個本地的“大戶”具有一定的當?shù)仃P(guān)系，特別關(guān)鍵的是，他可以利用當?shù)貏趧恿κ袌龅妮o助勞動力和短期雇工(即“短工”)，工資要低于安農(nóng)公司依賴的全職雇工。這樣他可以借用中國比較獨特的龐大的廉價家庭輔助勞動力來降低自己的經(jīng)營成本。(詳細論證見高原，2014)而一個“龍頭企業(yè)”公司則只能通過“合同農(nóng)業(yè)”或“訂單農(nóng)業(yè)”——與小戶家庭農(nóng)場簽訂種植合同——來獲得同樣的條件。這也是為什么許多農(nóng)業(yè)公司最終會從純雇工的“產(chǎn)業(yè)模式”改為部分雇工、更大部分使用合同農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式來降低自己的成本。但總體來說，對安農(nóng)公司那樣的“龍頭企業(yè)”來說，其真正的興奮點不會是雙季稻的種植。我們甚至可以說，他們之所以協(xié)助政府來經(jīng)營雙季稻種植，為的并不是其物質(zhì)報酬，而更多的是為了搞好與當?shù)卣年P(guān)系，追求的不是簡單的物質(zhì)資本收益，而更多是潛在的、具有高回報潛力的“象征資本”收益。
正是這樣的一個機制，促使當?shù)氐母刹亢痛髴粽J識到，上面定下的雙季稻種植指標，唯有通過以上的干部 +大戶的結(jié)合，才是最實際的、穩(wěn)定的和“高效的”。同時，“大戶”種植是一個可以獲得上面許多官員——由于對“規(guī)模效益”的迷信(充分體現(xiàn)于提倡規(guī)模化“大”“家庭農(nóng)場”的政策項目)——的認可。黃宗智的《“家庭農(nóng)場”是中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展出路嗎?》一文特別突出了政策背后對(想象中的)美國模式的崇拜和迷信，以及對市場經(jīng)濟和規(guī)模效益的錯誤理解;這里我們可以看到，其實規(guī)模化“家庭農(nóng)場”政策也有一定的“實用”考慮：在現(xiàn)有體制和“項目”獎勵執(zhí)行機制之下，它是一個最實際可行的做法。難怪在2012年7月由中央18個部委參與的上海松江區(qū)泖港鎮(zhèn)的“家庭農(nóng)場”試點和調(diào)查研究，自始便集中于糧食的種植，而該項調(diào)查則與中央2013年“一號文件”提倡大力發(fā)展規(guī)模化“家庭農(nóng)場”的決策直接相關(guān)(黃宗智，2014a：186)
結(jié)果是，在平晚縣，經(jīng)過2009年到2012年的摸索和嘗試，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)和村莊干部 + 大戶模式在實際運作中成為推廣雙季稻最廣為應(yīng)用的模式。
(三)變態(tài)的后果
確實，在許多官員們和學者的視角中，這個模式是符合“合理化”、“現(xiàn)代化”、“規(guī)模化”邏輯的，更是符合國家“糧食安全”政策的。它和國家正式采納鼓勵“大”“家庭農(nóng)場”的政策也是相符的。有的更以為這是中國走上美國式“家庭農(nóng)場”的道路。也許，有的更認為這是一個綜合、超越左右分歧的理想政策：它既符合“右派”要求土地進一步流轉(zhuǎn)和私有化以及農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化的設(shè)想，也滿足了反對把中國糧食生產(chǎn)完全市場化(更大規(guī)模地由市場和價格機制來推動更佳的資源配置、更多地進口糧食、更全面地由市場經(jīng)濟來決定中國的農(nóng)業(yè)布局)的“左派”思路，要求由政府介入來保證中國的“糧食安全”。國家的目的是增加糧食總產(chǎn)量，雙季稻如果總產(chǎn)量比單季稻高，則國家也達到了增產(chǎn)的目的。在那樣的思路之下，平晚縣的結(jié)果似乎很好地綜合了這兩種意見，做到了左右雙方都想要的“雙贏”結(jié)果。這樣的邏輯可能是2009年推廣雙季稻和2013年推廣大型“家庭農(nóng)場”農(nóng)業(yè)決策背后的邏輯。
但實際的效果真是這樣嗎?首先，我們根據(jù)以上敘述的經(jīng)驗和邏輯可以看到，這樣的雙季稻種植絕對不是“資源的最佳配置”。大戶在那樣的情況下種植雙季稻，唯有錯誤地僅僅從單位耕地面積產(chǎn)出的狹窄視角來分析，才是最大化的。對經(jīng)濟效率的正確理解需要從各種要素配合的效率而不是從其中單一要素(耕地面積產(chǎn)出)來考慮。也就是說，我們要同時考慮土地、勞動、資本投入的綜合效率，分析其綜合的投入和產(chǎn)出以及收益。那樣來考慮的話，雙季稻其實非常明顯是不經(jīng)濟的：它節(jié)省了耕地，但浪費了勞力(因為其[按日]勞動生產(chǎn)率明顯要低于單季稻)，也浪費了“資本投入”(種子、肥料、灌溉、農(nóng)藥、除草劑)，因為這些資本生產(chǎn)雙季稻的效率也是明顯低于單季稻的。其綜合的生產(chǎn)率是比不上單季稻的。
這個道理其實很簡單。農(nóng)民關(guān)注的正是各種投入的綜合考慮，體現(xiàn)于(相對土地、勞動力、資本的綜合投入組合的)其最關(guān)心的凈收益。農(nóng)民之所以在上世紀80年代不再愿意種植雙季稻絕對不是因為他們懶惰或愚蠢或不愛國，而是因為他們確切知道雙季稻的投入是不劃算的。它絕對不是上層決策者、項目發(fā)包者以及主流經(jīng)濟和社會學家們所想象的合理化與現(xiàn)代化。農(nóng)民其實非常清楚地知道雙季稻種植是不經(jīng)濟的和不合理的，他們沒有官員們和學者們的眾多模式和專業(yè)用詞，但是他們對經(jīng)濟實際的認識簡單直接，腳踏實地，要比官員和學者們實際得多。
“規(guī)模經(jīng)濟”也同樣。農(nóng)民之所以拒絕安農(nóng)公司的服務(wù)是因為他們非常清晰地知道自家的勞動力的投入要比公司雇傭的勞動力精細，也便宜得多，尤其是使用低“機會成本”的家庭輔助勞動力來負擔管理性的農(nóng)活(區(qū)別于耕、播、收這種高技術(shù)、高強度、高價值農(nóng)活[高原，2014])。他們清楚地知道官員們所說的“規(guī)模經(jīng)濟”其實是不經(jīng)濟的規(guī)模，其中關(guān)鍵在于，他們不會像官員和學者們那樣迷信誤解了的、修辭化了的“規(guī)模效益”，而是在更實際地考慮到本身的利益。
而官方正在全力實施的政策在實際運作中的邏輯其實也很簡單：對縣鄉(xiāng)地方干部來說，無論他們心里是怎么想的，他們之所以推行雙季稻政策主要是因為這是上面要求的，當然也是因為自己在“目標責任制”體系下的考核，也是因為上面通過“項目制”提供了物質(zhì)激勵——千萬元以上的項目獎勵。①而對種植大戶來說，邏輯其實也很簡單：種植雙季稻雖然劃不來，但是，由于上面的獎勵和地方干部的推動(幫助他們租入土地)，每畝還是可以有收益的(雖然不如單季稻)。由于這個現(xiàn)實，他們可以借用上面對“規(guī)模效益”的迷信而把自己個人的年總收益最大化。至于這并不是最合理的土地、勞動力和資本(農(nóng)機、種子、農(nóng)藥等)投入的綜合使用，他們并不在乎，尤其因為國家通過獎勵提供了一部分的投入。這樣，無論是地方干部還是大種植戶，種雙季稻的實際運作邏輯其實是通過執(zhí)行國家的要求來獲利，并分享國家項目所提供的獎補。其實質(zhì)不是規(guī)模經(jīng)濟效益，而是與權(quán)力拉關(guān)系和掙國家的錢。國家政策也許不合理，也許是出于對農(nóng)業(yè)實際的不理解，但當今的現(xiàn)實是，借助國家項目的推動以及所提供的獎補，已經(jīng)成為在21世紀“力農(nóng)致富”的首要途徑。具有諷刺意味的是，“封建”明清時期的力農(nóng)致富的經(jīng)營式農(nóng)場主反倒真正是源自市場機制運作(因種植市場上高值的經(jīng)濟作物)而致富的人(詳見黃宗智，2004：第六章、第八章、第九章)，而今天被聲稱為市場化和資本化時期的新興大戶，反倒是源自與市場機制相反的機制——即與政府“勾結(jié)”而致富的機制。這里我們可以聯(lián)想到在高等院校憑借項目的“力項致富”者，與政策本身要推動高水平學術(shù)研究的目的其實完全是兩回事。
這里的最好例子其實是安農(nóng)公司。我們上面已經(jīng)看到，作為推廣雙季稻種植的載體，這個公司自始便是失敗的，因為它的經(jīng)營邏輯在中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的現(xiàn)實下是不經(jīng)濟的，是比不過高效使用家庭輔助勞動力的小農(nóng)戶的(黃宗智，2014a;高原，2014)。雖然如此，在中央和地方政府的“招商引資”和“項目獎勵”兩大政策下，大力推動、扶持了作為“龍頭企業(yè)”的安農(nóng)公司，使其得以在幾年之中從一個只具有300萬元注冊基金的小企業(yè)，“成功地”轉(zhuǎn)化為一個擁有好幾千萬資金的企業(yè)。在應(yīng)付中央提倡的雙季稻種植上，它們采用的一種手段是憑借較小的“代管戶”來克服種植的風險和低收入，并塑造了“產(chǎn)糧大縣迎檢驗收的核心圈”來應(yīng)付上面的監(jiān)督、審查、驗收。其真正的回報則不是在于雙季稻種植，而是在于獲得與地方政府更緊密合作的機會。由此，他們和當?shù)卣晒Φ厮茉炝艘粋€“國家農(nóng)業(yè)科技示范園”，作為爭取中央多種項目補貼和獎勵的手段。“科技示范園”這個由地方政府(匯合多項項目而)“打包”而成的項目的總投資則達到一億元(關(guān)于項目制中的中央“發(fā)包”、地方政府“打包”以及村級“抓包”的分析，見折曉葉、陳嬰嬰，2011)。2012年，安農(nóng)公司經(jīng)營的土地面積達到35000畝。(龔為綱，2014：179)這是個很能說明問題的實例，代表的是當今的“招商引資”和“項目獎勵”并行的政策下，在基層所形成的地方政府、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)大戶三角型的權(quán)—錢逐利結(jié)合，所導致的則是雙季稻種植這種不經(jīng)濟行為以及大戶與小農(nóng)戶之間的分化。
三、其他案例以及土地財政
以上關(guān)于湖南平晚縣的案例，其2009年以來推廣的雙季稻種植政策和2013年以來推廣的通過土地流轉(zhuǎn)來發(fā)展成規(guī)模的“家庭農(nóng)場”政策，固然相當翔實，所突出的邏輯也明顯具有不僅只限于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的含義，但我們這里還是要問：類似的機制還能見于別的領(lǐng)域嗎?
(一)真?zhèn)魏献魃?
學術(shù)界已經(jīng)有一些關(guān)于“偽合作社”的研究積累。舉其最近突出者，張穎、任大鵬指出，合作社在所有權(quán)和運作中，多有“公司化”的傾向，產(chǎn)權(quán)和資金使用都由少數(shù)甚或理事長一人控制，完全不符合合作社要為大多數(shù)的成員謀求利益的原來旨意。(張穎、任大鵬，2010)在馮小的新近的研究中，舉了這樣一個實例：在H市，之前曾經(jīng)在該市當過糧食局局長的某某下海做生意，承包了五千畝土地，其中六百畝自己種植，主要是為了形成一個示范區(qū)來供上級審查，借此獲得了多項“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”政策下的政府項目補貼，包括一系列的基礎(chǔ)設(shè)施(泵站、道路、水渠等)項目補貼以及發(fā)展基金。此外，這位經(jīng)營者還把自己的公司包裝為一個合作社，借此獲取良種補貼、農(nóng)資補貼以及農(nóng)機購置補貼。這位前糧食局局長變成農(nóng)業(yè)企業(yè)家的實際經(jīng)營方式其實主要是反租倒包其通過政府關(guān)系流轉(zhuǎn)入公司的四千多畝地。另外，還用“訂單”方式納入了十萬畝地的小戶，給他們提供種子和化肥，由公司購買其所種糧食。憑借那樣的經(jīng)營方式，該公司正在爭取達到上億元的經(jīng)營規(guī)模。如此，通過其官僚背景和與H市政府下屬一個縣的合作，這位前官僚企業(yè)家打造出了該地的一個主要龍頭企業(yè)和“招商引資”政績。(馮小，2014b)當然，前糧食局局長的官場背景使這位官商更清楚地掌握政府的運作邏輯、更有條件借助自己的官場關(guān)系并更清楚地掌握憑借“項目致富”的方法。
這個案例為我們上面說的多個論點提供了佐證。最關(guān)鍵的當然是權(quán)力和資本的勾結(jié)，哪怕是非經(jīng)濟行為，也可以說是(人們所廣泛談?wù)摰?“官商勾結(jié)”。它既反映了項目治理體制下的官僚體系運作，也反映了“目標責任制”體制下的官僚體系運作。同時，它說明小戶經(jīng)營的經(jīng)濟優(yōu)越性：即便是這樣規(guī)模的“龍頭企業(yè)”，仍然主要(在十萬畝土地上)采用了“反租倒包”和“訂單”農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方法——即以小農(nóng)家庭為主要生產(chǎn)單位的經(jīng)營模式，為的正是其相對高效的便宜勞動力和“小而精”的耕種方式，借此來克服大規(guī)模經(jīng)營的不經(jīng)濟性。(關(guān)于中國“小而精”農(nóng)業(yè)歷史和模式與美國的“大而粗”農(nóng)業(yè)歷史和模式的不同的詳細論證，見黃宗智，2014a;亦見高原，2014)但最重要的也許還是，它說明了一個動機很好的政策(農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社)是怎樣被現(xiàn)今的政治體制和項目治理方法“異化”為一個“偽合作社”——農(nóng)民社員完全沒有決定權(quán)的合作社。現(xiàn)實是，“合作社”以及“三農(nóng)問題”一定程度上已經(jīng)成為只是一個地方政府和商業(yè)資本所可以用來牟利的“符號”和修辭。這正是作者馮小所要說明的中心概念。(馮小，2014b)
馮小的文章具有三個更加詳細扎實的案例，其中有一個值得我們這里特別一提。在湖北H市S鎮(zhèn)，一位王老板和當?shù)氐幕旎祛^目劉剛以及一位經(jīng)濟能人陳鵬合伙流轉(zhuǎn)了八百畝地用來種苗木，爭得多個項目來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。2011年投入生產(chǎn)，由村里的小組長干部協(xié)同雇傭、管理、監(jiān)督苗木公司的苗木種植。(馮小，2014b;亦見馮小，2014a)這也是一個權(quán)錢結(jié)合的案例，只是在村干部和大戶之外，還加上了當?shù)氐幕疑珓萘Α：蜕鲜龅募Z食公司同樣，為了獲得國家的獎補，這個公司同樣把自己包裝成為一個“專業(yè)合作社”來爭取國家支農(nóng)資源，雖然實際上，除了自己擴大生產(chǎn)和雇傭當?shù)氐膭趧恿χ猓静]有為一般的小農(nóng)戶提供實際的服務(wù)，和表達與理論中的為廣大農(nóng)民服務(wù)并以農(nóng)民為自主主體的“合作社”完全是兩碼事。
在另一份最新的研究中，許建明敏銳地指出，以往國家和學術(shù)界多把合作社等同于一個企業(yè)單位來思考，其實是錯誤的、不符實際的誤區(qū)。真正的合作社是社團組織，其目的應(yīng)該是為社團的成員服務(wù)，而不是為一個被認作企業(yè)的合作社來爭取最大的利潤。為此，許建明把“規(guī)范化的合作社”定義為社員擁有股份和“一人一票”的社團組織。然后，通過對福建6個縣的合作社的抽樣調(diào)查，探索了不同規(guī)范化程度的合作社對社員收入所起的作用。他發(fā)現(xiàn)，規(guī)范化程度越高的合作社，亦即越由社員掌控資本和權(quán)力的合作社，對社員的收入提高影響越大;反之，越是由(大戶或企業(yè)家的)資本掌控的(低度規(guī)范化)合作社則對社員收入提高的影響越小(許建明，2014)。作為佐證，許建明還系統(tǒng)分析了作為臺灣農(nóng)業(yè)投資集中點的彰浦縣的2000年～2010年的小農(nóng)戶收入，發(fā)現(xiàn)大量的臺灣農(nóng)業(yè)投資進入該縣并沒有提高該地小農(nóng)戶的收入。(許建明，2014：第六章;亦見許建明，待刊)這是一個思路清晰、針對性強，并精確使用數(shù)據(jù)的有說服力的研究。
當然，我們需要更多扎實的論證才能夠下定論。雖然如此，黃宗智農(nóng)業(yè)三卷本(黃宗智，2014b)的第三卷論證，在臺灣地區(qū)和韓國，由于歷史上的巧合，原來由日本殖民者設(shè)立的以農(nóng)政為主要任務(wù)的基層政府機關(guān)，后來在美國的治理(日本)或決定性影響(韓國、臺灣)下，逐步把資源和權(quán)力讓出給民主化下(即由社員控制)的農(nóng)協(xié)組織，由此形成生氣蓬勃的、為農(nóng)民利益服務(wù)的綜合農(nóng)協(xié)合作組織，更推進了整個政治經(jīng)濟體制的民主化。它有效地推進了合作社的組建，有效地為小農(nóng)戶組織了“縱向一體化”的服務(wù)，更有效地開通了農(nóng)民自主的農(nóng)協(xié)組織參與高層決策的民主制度。這是一個源自歷史上(在日本統(tǒng)治之后由美國統(tǒng)治或起到?jīng)Q定性影響)的偶然巧合而形成的合作社模式，也是中國所應(yīng)該借鑒的模式。(黃宗智，2014b：第十章)
但中國迄今所實施的則要么是集體時期的過分管制，要么是改革時期的過分消極放任。實際上，在現(xiàn)行體制下，沒有國家更積極地引導，根本就沒有可能組織真正成氣候的合作社(融資難是一個關(guān)鍵問題)，而過分管制的集體傳統(tǒng)，和改革時期國家不積極引導的矯枉過正——源自對之前的經(jīng)驗的極端反應(yīng)以及對市場理論的錯誤認識和迷信——則一直是個障礙。譬如，迄今國家的金融制度基本只貸款給以開發(fā)建設(shè)用地為抵押的開發(fā)商，而極少貸款給普通農(nóng)民。事實是，國家一直沒有真正信任農(nóng)民，一直沒有讓國家的支農(nóng)資源真正讓普通農(nóng)民(小農(nóng)戶)自主地來運用，而那樣才是真正能夠調(diào)動農(nóng)民積極性的激勵、才是真正能夠推動農(nóng)民自主組織的激勵。那樣才是促使國家和農(nóng)民真正合作，而不是目前這種既過度放任(如聽憑農(nóng)民自己去組織合作社)又過度管制(如過度限制農(nóng)村信貸)的體制。現(xiàn)今的做法最終只能促使權(quán)錢的結(jié)合，只能導致變態(tài)的、違反大多數(shù)農(nóng)民利益的政策實施。
(二)“抓包”和“扶貧”
在最新的經(jīng)驗研究中，尹利民和全文婷根據(jù)贛北一個村的深入調(diào)查，說明了項目競爭中的一個特殊機制。要成功地“抓包”項目資助，一個村莊必須首先籌得相應(yīng)的配套資金。在他們研究的D村的第四組，為了獲得總額150萬元的項目資助，該組名義上首先向工程承包方借債50萬元，另外通過村干部私人關(guān)系，委托個體企業(yè)主轉(zhuǎn)入60萬元。但這只是虛假的“借債”，其實踐方式是，先轉(zhuǎn)入資金來滿足項目申請的要求，然后在資金到賬檢查完后再把賬戶“抽空”，實際上資金只是在賬上過了一遍，只是為了滿足上面的要求的“空轉(zhuǎn)”，并沒有成為真正可用的資金。另外，第四組還爭得扶貧資金10萬元，借此達到了必須的120萬元配套資金，由此獲得150萬元的項目資金。此項工程的實際花費最終將會是230萬元，D村四組將為此負債70萬元(230萬元減去項目的150萬和10萬扶貧基金)。在這之前，D 村的第一、二、三組已經(jīng)以同樣的辦法籌得并花費了170萬元，負債50萬元。(尹利民、全文婷，2014：54-55)可以見得，這樣的運作機制稱不上“合理化”，實質(zhì)上是由當?shù)氐恼⑵髽I(yè)和村莊政權(quán)連同起來為了獲得項目資金而一定程度上“共謀”欺騙國家。
類似于此，在馬良燦研究的貴州Y村，扶貧項目結(jié)果也同樣脫離了項目設(shè)計的目的以及該地貧窮老百姓的實際需要。首先是地方政府憑項目資金來強力推廣蔬菜種植的扶貧工程，但實際上當?shù)囟靖珊担贿m合種蔬菜，項目因此很快便以失敗告終。此外，Y村動用了四百萬元的扶貧項目資金，強力推廣每戶養(yǎng)3頭牛，但實際上該地農(nóng)戶承受不了所需的投入，大多在收到種牛之后便直接賣出，整個項目結(jié)果同樣失敗。最后則是危房改造項目，指定給每戶3萬元貸款。當?shù)刎毟F戶因此多采納高規(guī)格、高標準的方式來建房，結(jié)果使每戶負債5萬元以上。為了還債，絕大部分的勞動力被迫出外打工，挖空了新蓋的社區(qū)，使其呈現(xiàn)一片蕭條的景象。據(jù)此，馬良燦論證，由于貧窮農(nóng)民本身主體性的缺失，扶貧項目工程多淪為形象的“亮點村”、“示范村”，為的多是“路邊花”、“雪花膏”類型的工程，實際結(jié)果只是當?shù)氐臋?quán)與錢為了獲得政府項目資助而進行的一種“政權(quán)經(jīng)營”，打造的只是個別“亮點村”的脫貧，而不是真正的扶貧。(馬良燦，2013：尤見第216頁)在那樣的運作機制下，難怪會出現(xiàn)像Y村那樣的脫離現(xiàn)實的扶貧工程。
正是以上討論的這些新一代的實踐經(jīng)驗研究，說明項目制的實際運作機制和效果與學術(shù)界之前憑現(xiàn)代化(科層制化、專業(yè)化、合理化)理論所推想的完全是兩碼事，真的是“說的是一回事，做的是另一回事”，實在談不上什么“合理化”。
(三)土地財政
我們可以沿著以上的思路去分析許多其它的現(xiàn)象，其中比較最重要的也許是城鎮(zhèn)化中的土地征用和開發(fā)。這也是一個具有較多扎實經(jīng)驗研究的課題。中央原來的決策和動機是比較明顯的。在城鎮(zhèn)化進展的過程之中，土地是一個關(guān)鍵的財政收入來源，其實也是城鎮(zhèn)化本身的關(guān)鍵資本來源。適當控制地方政府建設(shè)用地的擴增乃是中央從指令性的經(jīng)濟計劃體制轉(zhuǎn)向引導性的經(jīng)濟規(guī)劃體制的一個關(guān)鍵轉(zhuǎn)變。此外，眾所熟知，中央特別強調(diào)保護18億畝耕地的紅線，在這個戰(zhàn)略性的決策前提之下，每年分配給地方政府一定的建設(shè)用地指標，其用意在于適當控制建設(shè)用地的價格，借以達到穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略目的。在實際運作之中，是要允許地方政府一定的來自開發(fā)建設(shè)用地的財政收入，借以促進穩(wěn)定又快速地發(fā)展，借助的是市場化的物質(zhì)激勵和競爭。同時，中央一直認為也要關(guān)注到社會公平。
但是，在實際運作中，土地開發(fā)幾乎不可避免地陷入權(quán)、錢勾結(jié)的現(xiàn)實結(jié)果。用抽象化了的數(shù)字來表述的話，在征用農(nóng)業(yè)用地為建設(shè)用地的初始階段，較發(fā)達地區(qū)征用一畝地的價格可能才一萬元，而在(地方)政府完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商的階段，價格已經(jīng)上漲許多倍，達到不止十萬元的幅度，而在開發(fā)商完成其建筑之后，其市場價格更可能達到一百萬元以上。(陶然、汪暉，2010;天則經(jīng)濟研究所中國土地問題課題組，2007;陶然、陸曦、蘇富兵、汪暉，2009;黃宗智，2011;黃宗智，2010)在這樣一個過程中，對地方政府來說，從征地價格和土地出讓價格之間的差價所獲得的收入很快就成為地方財政預算外收入的最大項，直接關(guān)系到地方政府和官員的切身利益。而對開發(fā)商來說，中國這樣的快速城鎮(zhèn)化過程中的土地、房地產(chǎn)增值乃是快速致富的主要通道。加上中央政策用“目標責任制”的管理機制來特別強調(diào)地方政府和官員之間的“招商引資”“政績”競賽(王漢生、王一鴿，2009)，在那樣幅度的利益激勵之下，官商連同追求其共同的利益幾乎是不可避免的實際效果。而其中一個重要的激勵和治理機制是中央引導“發(fā)展”的各種各樣項目獎勵。地方政府五花八門的工業(yè)和技術(shù)“園區(qū)”、“基地”等正是為了更有效地爭取中央項目補貼和貸款的“打包”手段。
從理論上來說，這是一個市場化的競爭機制，借以達到最優(yōu)資源配置和效率。從征地到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)再到開發(fā)商的開發(fā)都是一個市場化競爭的機制，由此做到高效合理地、快速地土地開發(fā)。但是，在實際運作中，正是這樣的制度，造成了權(quán)與錢的結(jié)合。對開發(fā)商來說，其與該地政府的關(guān)系乃是能夠成功獲得開發(fā)土地“項目”的最關(guān)鍵因素。要從眾多謀求暴利的開發(fā)商的競爭中脫穎而出，必須要具有與政府和其官員的良好“關(guān)系”。
在周飛舟的分析中，這樣的體制和效果的終極肇端是高度中央集權(quán)的體制。所謂的地方“分權(quán)”并不是真正的“分權(quán)”，而只是中央有意地“放權(quán)”，而其放權(quán)是伴隨著中央的進一步集權(quán)來激發(fā)的：目標是中央設(shè)置的，資源也是中央所控制的，通過其部委的“條條”來“發(fā)包”和招標，制造一個由中央緊密控制的“錦標賽”。地方政府官員的委任也是由中央緊密控制的，通過其高度集中的人事制度來選拔最符合中央目標的地方官員。在這樣的體制下，地方政府競相試圖最高程度地達到中央所設(shè)置的目標，中央則通過嚴密控制的目標責任制來審核地方政府和官員的政績。按照周飛舟分析的邏輯，如此的機制很容易造成下面一層層的浮夸，最終甚至使得中央完全與真正的實際隔絕，而下層則會趨向?qū)訉庸仓\、甚至造假來滿足中央的要求。在周飛舟看來，這樣的變態(tài)結(jié)果的最極端的例子是“大躍進”。他警告我們說，今天的改革仍要警惕重蹈覆轍的可能。(周飛舟，2009)
無論當前體制的起源以及“錦標賽體制”概念的洞察力如何，可以確定的是這個體制所產(chǎn)生的效果。大家知道，2013年年底和2014年年初，北京市區(qū)(五環(huán)以內(nèi))房屋的實際價格已經(jīng)超過了5萬元/平方米，也就是說，一套一百平方米左右的兩居一廳“房子”起碼要賣五百萬元。對家里原來沒有單位分配房子的，或并不具有較深厚經(jīng)濟根底的人——譬如，一個新近進入“白領(lǐng)”的“中產(chǎn)階級”的就業(yè)者——來說，這是一個很不容易籌集的數(shù)目。我們在京的高等院校的教師們都知道，在學校大多不能再提供住房的現(xiàn)實下，一般新聘的講師和副教授基本都沒有能力買房。這也是在北京和上海這樣的城市，真正能夠進入有房有車的“中產(chǎn)階級”的新白領(lǐng)其實只是新就業(yè)人口中的較低比例的關(guān)鍵原因，更不用說藍領(lǐng)的、沒有城市戶籍的“農(nóng)民工”了。我們千萬不能把大都市的社會想象為一個“中產(chǎn)階級”已經(jīng)占到，或行將占到大多數(shù)或高比例的“橄欖型”社會(更詳細的討論見黃宗智，2009：56-59)。
以上對土地財政眾多研究的簡單總結(jié)說明，權(quán)—錢、官—商的勾結(jié)應(yīng)該可以說是改革期間呈現(xiàn)的最大、最重要的體制性問題之一。這也是人們相當普遍的共識。此外，還有許多關(guān)乎同一問題的佐證，例如由“非正規(guī)經(jīng)濟”概念(區(qū)別具有法律保護和社會保障的正規(guī)職工以及沒有這種保護的農(nóng)民工)所總結(jié)的以及國際基尼系數(shù)所反映的中國日益嚴重的社會不公(黃宗智，2009，2010，2012)，以及國家勞動法規(guī)的日益脫離真正勞動人民(黃宗智，2013)等現(xiàn)象，都說明無論中央的意圖如何，在實際運作中，中國已經(jīng)毫無疑問地日益趨向一個由權(quán)—錢、官—商組成的特權(quán)階級和數(shù)量龐大、占據(jù)全體人民大多數(shù)的“老百姓”間差別日益懸殊的社會，而其背后的動力正是改革后期由多種因素所共同組成的一個日益凝固的“轉(zhuǎn)型”國家“體制”。從這樣的視角理解，無論是“項目制”、“招商引資”、“目標責任制”、“錦標賽”等都是這個改革后期形成的政治經(jīng)濟體制的運作機制中的關(guān)鍵部分。一方面是過度集權(quán)和官僚化、形式化的政治體制，另一方面則是道德價值的缺失以及逐利價值觀向全社會滲透。兩者結(jié)合，組成了今天項目制運行的機制和實際效果，也導致了大規(guī)模地弄虛作假。
四、一個地方的實驗
雖然這樣，筆者認為并且懇切希望現(xiàn)實并不一定必然如此。一個例子是近十年來在中央指示下的一個實驗。該地在2012年出現(xiàn)了十分嚴重的領(lǐng)導層危機，并且因此成為一個議論紛紛的、左右鮮明對立的議題，促使幾乎所有的相關(guān)討論都淪為高度意識形態(tài)化的爭論。但我們?nèi)匀粦?yīng)該在這里平心靜氣地重新檢視一下該地的實驗的一些基本事實，以及其所展示的可能發(fā)展方向。其中關(guān)鍵在于排除意識形態(tài)化的爭論而集中于實際的經(jīng)驗證據(jù)。
重慶市雖然和北京同樣是直轄市，其新建商品房成交均價在2012年仍然才每平方米6000元～7000元(黃宗智，2012：24)。黃宗智在其2013年5月訪問重慶大學高等研究院的一個特別突出的印象是，所接觸到的4位青年講師和副教授個個都正在買房(或剛剛買了房)，他們的實際購買價格在每平方米一萬元左右，與北京的青年教授們因為買不起房子而要每月付3000元以上來租住一個一居室的公寓形成非常鮮明的對照。正因為如此，重慶有房有車的新“中產(chǎn)階級”所占比例明顯要比北京高得多。
究其原因，一個重要因素是，在市長黃奇帆的領(lǐng)導之下，重慶市政府十年來一直在積極控制普通商品房的價格，而其重要手段之一就是限定土地價格不能超過最終樓盤價格的三分之一。當然，市政府在黃奇帆的領(lǐng)導下多年來儲備了較多的(三十萬畝)土地，使政府能夠靈活適應(yīng)市場需求，是個重要因素。(黃奇帆，2013)而重慶在其近年來實驗的“地票”制度——利用中央所允許的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”制度，農(nóng)民可以將其(非農(nóng)用地的)宅基地復墾而獲得同等面積的“地票”，由此而進入重慶市政府所組建的“地票交易所”來把其“地票”賣給政府或開發(fā)商而獲得遠遠高于征地補償(每畝一萬多元)的不止十萬元一畝的價格——之下，更進一步擴增了其所儲備的土地。(黃宗智，2011：20)同時，重慶相對來說雖然經(jīng)濟發(fā)展在2007年到2011年的五年間年增長率達到16%(屈宏斌，2012;亦見黃宗智，2012：22)，相對北京和上海來說還是一個發(fā)展程度較低、較晚的城市，也是重慶住房價格相對較低的一個因素。
此外，市政府大規(guī)模組建廉價公租房，調(diào)控住房需求，也起了一定作用。一方面，它為中下層(在主城區(qū)具有五年以上穩(wěn)定工作的)“農(nóng)民工”和大學新畢業(yè)的青年提供了廉價公租房(月租約10元/平方米)，并給予居住滿五年的住戶廉價購買公租房的選擇。原來建造4000萬平方米的計劃(足夠為2百萬人～3百萬人提供住處)，如今已經(jīng)基本完成，并且確實是通過開放、透明的搖號制度來分配的，為大量的中下階層人群提供了有尊嚴的住房條件。在其計劃中，這樣的廉價房將解決市區(qū)30%人口的住房問題、一般商品房則滿足60%的需求、剩下的10%是高端房，要交納較高的房產(chǎn)稅。這樣，一定程度上減輕了對商品房和高檔房需求的壓力。(黃宗智，2011：16-19;黃奇帆，2013)難怪，重慶的公租房工程已經(jīng)被中央所采納。(黃宗智，2011：18)2011年3月14日，時任國務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國人大四次會議的中外記者見面會上宣稱國家將在五年內(nèi)建造3600萬套公租房，由中央為此項目補助1030億元。(《今后五年建3600萬套保障房 今年中央補助1030億》，2011)在具體操作層面上，能否做到重慶那樣的服務(wù)民生的效果尚待觀察。
至于公租房的組建資金，重慶采用的辦法主要是其“第三財政”。在全國其它地方，政府的“土地財政”收入主要限于“一級市場”，即政府建好基礎(chǔ)設(shè)施之后便把土地(“熟地”)在所謂的“一級市場”“出讓”給開發(fā)商，獲得的是該市場的賣價，減去征用“毛地”的成本。這是一般意義上的“土地財政”收入，亦稱“第二財政”，是預算內(nèi)的“第一財政”(用以支付工資等開支)之外的最主要的“預算外”收入。但重慶則發(fā)明了“第三財政”，即由政府的城建公司而不是開發(fā)商來建筑房子，借此獲取“二級市場”中更高的收益。政府投入的其實主要是同一塊土地，但可以在蓋房的階段憑借土地的進一步增值來貸款建房，憑借在別處是出讓給開發(fā)商的增值來完成政府的這項工程。然后再用新建樓盤的住戶的租金以及商戶的租金來支付貸款利息，用出售房子給住滿5年的租戶所獲得的錢來支付貸入的本金。這樣的一種運作之所以被稱為“第三財政”是因為它主要是政府企業(yè)(城建公司)從經(jīng)營所獲得的利潤。其獨特之處有兩點：一是公有(政府所有)企業(yè)直接從經(jīng)營而在(房產(chǎn))市場上獲得利潤，二是把其利潤明確地用于“民生”。(黃宗智，2011：10-16)
這里要進一步說明，重慶的“第三財政”的用途當然不限于建造廉價公租房。重慶政府經(jīng)營的八大公司，除了“城建”之外，還包括高速公路、高等級公路、地產(chǎn)、能源、城市交通、水務(wù)和水利(“八大投”的正式名稱是重慶城市建設(shè)投資[集團]有限公司、重慶高速公路發(fā)展有限公司、重慶市高等級公路投資有限公司、重慶地產(chǎn)[集團]有限公司、重慶市能源投資[集團]有限公司、重慶城市交通開發(fā)投資[集團]有限公司、重慶水務(wù)控股[集團]有限公司、重慶市水利投資[集團]有限公司——蘇偉、楊帆、劉士文，2011：183)。它們都是盈利的公司并且和土地緊密相關(guān)。重慶市政府的國資委之所以能夠在2002年廉價購買1100家負債沉重的企業(yè)和其157億元的壞債，靠的主要是憑其所儲備的土地資源而獲得的資金，而“八大投”之所以能夠具有豐富的資金來經(jīng)營也同樣是依靠其土地資源。近十年來，這些政府經(jīng)營的公司一直都伴隨城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和快速發(fā)展而盈利和增值，到2009年其原先在2002年所購買的1746億元的國有資產(chǎn)的市場價值已經(jīng)突破一萬億元，是2002年的六倍，而市政府堅決把這些國營企業(yè)所獲得的利潤的不止一半用于民生——這才是重慶“第三財政”(黃宗智稱之為“第三只手”，區(qū)別于那只市場運作的“看不見的手”和政府那只“看得見的手”的調(diào)控)經(jīng)驗的關(guān)鍵，也是其創(chuàng)新的核心所在。(黃宗智，2011：10-16)
最后，重慶房地產(chǎn)市價之所以遠比北京和上海的合理靠的還有它所采用的房地產(chǎn)稅來遏制房地產(chǎn)價格的飆升。2011年重慶率先實施房地產(chǎn)稅，成為全國的試點城市。配合其按揭控制——第一套房首付20%，第二套首付50%，第三套零按揭——適當、成功地遏制了房地產(chǎn)市場的投機和投資以及拉低了房地產(chǎn)的均價。(黃奇帆，2013)
如此的土地財政和全國許多別處的城市發(fā)展的差別乍看似乎并不那么明顯，但實際上截然不同。一般意義的土地財政意味的是地方政府擴大自身財政收入以及開發(fā)商追求房地產(chǎn)暴利兩者的結(jié)合，是政府的權(quán)力和商人資本為其共同利益的結(jié)合。這是土地財政和“招商引資”所憑借的主要推動機制，也是中國過去城市發(fā)展的主要動力。在這樣的過程中，結(jié)果很容易變成地方政府的形象工程、甚至是官員貪污和腐敗，以及開發(fā)商的暴富，與老百姓的利益沒有太大關(guān)聯(lián)。其動力最主要是來自兩者——掌權(quán)者和商人——為追求自身的利益而付出的努力。
重慶所展示的則完全是另外一套邏輯：它是政府為了民生而追求的發(fā)展，甚至是做到用社會公平來推動經(jīng)濟發(fā)展——以提高中下層民眾的收入來擴大消費和內(nèi)需——的戰(zhàn)略性高度，所依賴的不是狹窄的官員和開發(fā)商“個人”的“理性”逐利，而是黃奇帆等領(lǐng)導，在中央的指導下有意識地探尋能夠兼顧發(fā)展與公平的實驗。前者也許可以恰當?shù)乇环Q作“中國特色的資本主義”(即政府起到較大作用的、借助資本牟利動機來推動該種“發(fā)展”，也有學者稱之為“國家資本主義”——關(guān)于這個議題的詳細討論見黃宗智等，2012)的發(fā)展。而后者則更接近“中國特色的社會主義”或“社會主義市場經(jīng)濟”(即借助市場動力來為“民生”服務(wù)，亦即為大多數(shù)的老百姓的利益服務(wù))的不同意義的發(fā)展。一定程度上，它展示了“為發(fā)展而公平，為公平而發(fā)展”的邏輯(詳細討論見黃宗智，2014b：第3卷，第十五章)。雖然只是“資本”和“社會”兩字之差，其分別的實際含義與發(fā)展前景截然不同。重慶經(jīng)驗的重要性不在個別官員的成敗，而在其所展示的可能發(fā)展方向。
歸根到底，雖然同是在中央引導下的“發(fā)展”，同是在現(xiàn)有體制和“項目制”運作下的措施，其所倚賴的理念、激勵機制和實際效果則截然不同。同樣被表達為“發(fā)展”，但一個是以地方政府和商業(yè)資本自身的利益為其追求的目標，一個則是以老百姓的利益為其追求的終極目標。同樣是依賴“土地財政”的“秘訣”和操作，但一個止于資本主義所建構(gòu)的個人逐利價值觀，一個則更進一步追求(具有深厚歷史傳統(tǒng)的)民生理念以及(源自現(xiàn)代社會主義革命的)公平理念。一念之差，所導致的差別是少數(shù)特權(quán)階層的富裕和廣大民眾幸福之間的不同。
我們應(yīng)該從這個大框架來理解重慶的另一個意義重大的舉措和成績。伴隨公租房的建設(shè)是其對在市區(qū)工作三年(在重慶市各區(qū)城鎮(zhèn))到五年(在主城區(qū))以上的322萬農(nóng)民工，從農(nóng)村戶籍到市民和城鎮(zhèn)居民的身份轉(zhuǎn)換。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2012年的系統(tǒng)研究報告，此項龐大的工程在2010年8月啟動，原先估計需要三年來完成，居然在一年半之內(nèi)提前于2012年3月完成(于至善，2012;亦見黃宗智，2011：17;黃宗智，2012：23)。具有市民身份意味這些農(nóng)民工現(xiàn)在享有和城市與城鎮(zhèn)居民同等的醫(yī)療、退休、教育等福利。加上廉價的公租房(和租住五年以上便可廉價購買的權(quán)利)，無疑是為該市的農(nóng)民工提供了“有尊嚴”地融入城市生活的條件。這是我們在重慶市以外的其他城市還沒有看到的成績，也是公平對待全國2.7億農(nóng)民工的典范舉措，更是帶有社會公平的經(jīng)濟發(fā)展的典范。
固然，從更長遠的視角來考慮，重慶的經(jīng)驗還缺乏一條鮮明有效的農(nóng)村發(fā)展道路，遲早也還需要摸索出一條走向民主監(jiān)督的去集權(quán)化道路，需要做到能夠不僅保障民生的經(jīng)濟社會政策，更能保障公民的權(quán)利與自由的政治體制。它所展示的是一條局限于借助政府集權(quán)和國有企業(yè)來做到公平發(fā)展的短、中期途徑。要做到能夠成為長期道路的“模式”，它還需要更加根本性的政治體制改革。
五、結(jié)論
項目制的核心機制在于中央用分配和獎補資金的手段來調(diào)動地方政府和其他承包者的積極性。這固然可以是一個有效的機制，可以引起一定程度的競爭以及上下層的互動。明確的項目目標，也可能導致招標和申請、監(jiān)督和運作，驗收和效果過程中一定程度的專業(yè)化、技術(shù)化。這些都與源自韋伯原先提出的“合理化”(“理性化”)理想類型理論相符。它也是西方發(fā)達國家一直在使用的機制之一(雖然遠遠不到當前中國這樣成為主要治理手段的程度)。
但是需要明確，這樣的手段容易成為自身的終極目標。它依賴的激勵機制是地方政府以及投標人的牟利積極性。改革以來的中國，人們的主要價值觀已經(jīng)變?yōu)橹鹄旧怼Ｓ绣X的才是有本事的，才是贏家，才是幸福者已經(jīng)成為社會上廣為人們接受的價值觀，并且深深滲透政府組織和官員。再加上政府仍然掌控的龐大的權(quán)力以及官僚體制的可怕管制和形式主義習性，便很容易導致上述的弄虛作假以及權(quán)與錢、官與商的勾結(jié)，從而導致官商致富而民眾不富的當前現(xiàn)實。這樣，項目制所導致的結(jié)果往往不是“現(xiàn)代化”、“合理化”以及政府從管制型到服務(wù)型的“轉(zhuǎn)型”，而是官商逐利和政權(quán)經(jīng)營，以及日益顯著的貧富懸殊。
在那樣的機制的運作中，資本主義價值觀以及資本主義經(jīng)濟學，實際上成為官商勾結(jié)逐利的自我辯護。“理性經(jīng)濟人”的利益追求、由“經(jīng)濟人”推動的市場機制和最佳資源配置，并由此推動的經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化以及為民造福，都成為逐利官商的自我辯護和表揚。但其實際的效果和機制不過是純粹的自利、甚至是損人利己的自利。
但是，正如重慶實驗的案例所展示，權(quán)力龐大的政府所起的作用，可以通過民生和公平的價值觀而成為促進不同發(fā)展方向的重要動力。動用政府掌控的資源和政府企業(yè)的利潤來為民生服務(wù)是個鮮明的例子。在民生和公平，而不是自利的價值觀推動下，集權(quán)的政府可以真正成為造福社會的經(jīng)濟發(fā)展的動力而不是其異化。在民主化初始階段，沒有民主監(jiān)督和限制可以成為一個國家體系的優(yōu)點而不是弱點。它可以是過渡時期采用的一個有效手段。
當然，其中關(guān)鍵也在于如何實施。這就要通過實踐來探索可行的方案。這里，中國共產(chǎn)黨的地方實驗的“試點”決策傳統(tǒng)是可資利用的資源。以往成功的實驗，哪怕在其中摻合了某些領(lǐng)導人的錯誤，或其它的偶然因素，仍然應(yīng)該獲得明確的認可，并予以持續(xù)的實驗機會。“項目制”理論本身也許無可厚非，但它顯然需要其它的制度配套和較崇高的價值取向方才可能展示其所可能起的“現(xiàn)代化”和“合理化”作用。從更長遠的視野來考慮，其中的關(guān)鍵也許是，理論中的受惠者是否真正能夠成為實際運作中的主體。
*本文由黃宗智執(zhí)筆，龔為綱提供平晚縣的研究，高原提供大、小農(nóng)戶糧食種植比較的研究。文稿修訂經(jīng)過三人協(xié)商。
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于至善，2012，《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的若干工作方法》，載《中國經(jīng)濟時報》，轉(zhuǎn)引自中國改革論壇網(wǎng)，http://www.chinareform.org.cn/area/city/Report/201203/t20120321_137271.htm。
折曉葉、陳嬰嬰，2011，《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，載《中國社會科學》第 4期，第126～148頁。
周飛舟，2012，《財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”》，載《社會》第1期，第1～37頁。
周飛舟，2009，《錦標賽體制》，載《社會學研究》第 3期，第54～77頁。
周飛舟，2006，《分稅制十年：制度及其影響》，載《中國社會科學》第6期，第100～115頁。
周雪光，2008，《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，載《社會學研究》第6期，第1～21頁。
張穎、任大鵬，2010，《論農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化——從合作社的真?zhèn)沃嬲勂稹罚d《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》第4期，第41～45頁。
Gao， Yuan， 2014， “Large Farms vs. Small Farms： Grain Production in Northwest Shandong，” Rural China， Vol. 11， No. 2 (October)： pp. 222-243. (中文版見高原，2014，《中國鄉(xiāng)村研究》第12輯，福州：福建教育出版社。)
【注釋】
①關(guān)于治理制度和方法更全面的討論，包括中央與地方的關(guān)系和條條與塊塊的問題，見龔為綱：《農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型》，華中科技大學博士學位論文，2014年，第二章、第三章。
黃宗智：中國人民大學法學院、美國加利福尼亞大學洛杉磯校區(qū)歷史系(Philip C. C. Huang， School of Law， Renmin University of China; Department of History， University of California， Los Angeles)
龔為綱：新加坡管理大學社會科學院(Gong Weigang， School of Social Science at Singapore Management University)
高原：中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院歷史與社會高等研究所(Yuan Gao，School of Agricultural Economics and Rural Development， Institute for Advanced Historical and Social Research， Renmin University of China)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《開放時代》
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