摘要: 鄉(xiāng)村治理發(fā)生在國家官僚體系末端和鄉(xiāng)村社會的接合之處，自上而下的國家意志與自下而上的村莊需求相互碰撞博弈，形成各種微觀的權(quán)力技術(shù)和精致的互動模式。要真正理解當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理的邏輯，需要對它的政治文化傳統(tǒng)，尤其是 “皇權(quán)不下縣”“準(zhǔn)官員文化”“民間精英文化”等進(jìn)行回溯性研究。傳統(tǒng)政治文化的形成與當(dāng)時(shí)國家治理能力較弱而社會內(nèi)部組織化程度較高有關(guān)。雖然經(jīng)歷多次基層政權(quán)建設(shè)，但是傳統(tǒng)政治文化依然以一種隱秘的方式對當(dāng)下中國的鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生持續(xù)的影響。
關(guān)鍵詞: 政治文化; 鄉(xiāng)村治理; 社會組織化; 基層政權(quán)建設(shè)
基層治理概念強(qiáng)調(diào)的是國家與社會在公共事務(wù)管理上的合作，主要涉及官僚體系末端、社會組織、個(gè)人三者之間的互動合作關(guān)系。因此，嚴(yán)格來說，治理行為往往發(fā)生在國家與社會交接的基層領(lǐng)域。雖然治理作為明確的概念被提出來是很晚近的事，但是治理的行為卻一直都存在，尤其在中國的基層社會，治理擁有自己悠久的政治文化傳統(tǒng)。中國向來是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，所謂基層治理，幾乎就意味著鄉(xiāng)村治理。這并不是說城市基層治理不重要，而僅僅是指出中國的鄉(xiāng)村治理涉及更多的人口和事務(wù)，是基層治理至為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。從這個(gè)意義上講，不研究鄉(xiāng)村治理，就難以理解中國基層治理的機(jī)制和中國國家－社會關(guān)系的精髓。鄉(xiāng)村治理發(fā)生在國家官僚體系末端和鄉(xiāng)村社會犬牙交錯(cuò)的接 之處，自上而下的國家意志與自下而上的村莊需求在這里碰撞博弈，形成各種微觀的權(quán)力技術(shù)和精致的互動模式。通過對這些權(quán)力技術(shù)和互動模式的研究，我們可以更好地理解中國的國家與社會。 作為鄉(xiāng)村治理的一端，自上而下的國家意志將隨著基層政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)而不斷得到強(qiáng)化。尤其是新中國成立以來，在國家現(xiàn)代化的驅(qū)動下，鄉(xiāng)村治理格局發(fā)生了重大的變化。然而，如果我們深入到鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在機(jī)制，依然可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)政治文化的身影。因此，要真正理解當(dāng)下中國鄉(xiāng)村治理的邏輯，我們需要對它的政治文化傳統(tǒng)以及在此基礎(chǔ)上衍生出來的制度傳統(tǒng)進(jìn)行回溯性研究。
一、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的政治文化
( 一) 皇權(quán)不下縣
縣級政區(qū)的設(shè)置，最早產(chǎn)生于春秋時(shí)期的秦國。公元前688 年，《史記·秦本紀(jì)》載 “武公十年，伐邦、冀戎，初縣之; 十一年，初縣杜、 鄭”。北宋時(shí)期，地方政府分為路、府州、軍監(jiān)、 縣，其中，軍、監(jiān)分為管縣和不管縣兩種。遼將全國分為五京道，下轄 156 府州、209 縣。金基本采用宋制，將全國分為 20 路，下轄 179 府州、683 縣。元朝的政區(qū)層級并不統(tǒng)一，層級最多的有五級，也有不少地方是四級制，不過最普遍的還是三級制( 省、路、縣) 。明朝和清朝的政區(qū)改革目標(biāo)，是將元代凌亂的政區(qū)層級統(tǒng)一化。明代取消了五級制，四級制只剩下 “屬州”制度，而政區(qū)的主體是布政使司( 即 “省”) 、府州、縣三級制。 清嘉慶元年取消了 “屬州”制度，政區(qū)統(tǒng)一分為 省、府、縣三級制。在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，最核心的傳統(tǒng)政治文化是“皇權(quán)不下縣”。朱元璋曾經(jīng)在 《大誥》中命令縣官不許下鄉(xiāng)，不得親自督促鄉(xiāng)里工作。［1］作為最基層的政府，傳統(tǒng)時(shí)代的縣衙幾乎就是 “一人政 府”，縣官是上級政府指派的正式官員，要承擔(dān)絕大多數(shù)的日常工作事務(wù)，“百事躬親而不堪重負(fù)，很少得到或者根本得不到僚屬的輔佐”。［2這就產(chǎn)生了三個(gè)方面的后果: 第一，縣官一般不輕易介入具體的治理活動中; 第二，縣官需要身兼多職，政府權(quán)力難以析分; 第三，縣官需要仰賴大量的雇員和非正式官員來完成日常工作。
由于人力和精力所限，縣官雖然號稱 “父母官”，但是卻只能盡量避免對具體治理事務(wù)的介入。只有那些國家明確規(guī)定必須履行的職責(zé)，以及民間無法自行解決的問題，縣官才會接手處理。從制度上看，民眾也被禁止越級控訴，以減少各級政府的事務(wù)負(fù)擔(dān)。[2］
作為縣衙的行政首腦，縣官必須熟悉轄區(qū)內(nèi)的各方面情況并對一切事務(wù)負(fù)責(zé)，“他是法官、稅官和一般行政官。他對郵驛、鹽政、保甲、警察、公 共工程、倉儲、社會福利、教育、宗教和禮儀事務(wù)等等都負(fù)有責(zé)任”。［2］作為最重要的治理內(nèi)容之一，打擊違法犯罪、調(diào)解糾紛矛盾從而維持基層社會秩序是縣官日常工作的核心內(nèi)容，尤其是民事案件的辦理，據(jù)檔案資料顯示，民事案件占到州縣法庭承辦案件的三分之一。［3]作為多權(quán)合一的 “法官”，縣官不僅需要主持庭審并作出判決，還需要主持勘查詢問以及緝捕罪犯。換言之，他要同時(shí)履行 “法官、檢察官、警長、驗(yàn)尸官的職責(zé)”。[2] 除了司法，縣官最核心的工作還包括維持治安與征稅。
即使身兼數(shù)職，作為正事官員的縣官也難以包辦所有的治理事務(wù)，雖然縣衙配有部分衙役，但是依然人數(shù)不足，只能額外雇傭一批非正式人員充當(dāng)幕友和長隨，協(xié)助完成縣官的日常工作。這樣一些雇員，由于不具有正式身份，地位不高，且流動性較大，因此很難對他們進(jìn)行制度化的約束。取而代之的是，縣官們只能和他們的輔助職員保持“私 人性的、非正式的關(guān)系”[2］，以此作為一種監(jiān)督策略。即便如此，雇員們也很容易仰仗縣官對他們的依賴而擺脫約束，為自己謀取私利。
上述對基層正式官員的描述，主要反映的是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力文化。雖然自 20 世紀(jì)初期開始，國家開展了基層政權(quán)建設(shè)，希望推動基層社會的官僚化，但是直到清末和民國時(shí)期，中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)依然保持著 “皇權(quán)不下縣”的政治文化， 使得基層正式官員始終維持在一個(gè)很低的數(shù)量極。 這使得基層官員不得不在很大程度上依賴地方性的雇員和半正式官員來完成治理工作，即使這些地方性的助手很容易失控。
( 二) 準(zhǔn)官員文化
鄉(xiāng)村治理的另外一個(gè)傳統(tǒng)政治文化是 “準(zhǔn)官員文化”。準(zhǔn)官員在傳統(tǒng)社會中發(fā)揮著重要的治理作用。之所以稱作準(zhǔn)官員，是因?yàn)樗麄冎饕獊碜悦耖g，受地方精英的推舉而接受縣官的任命，充當(dāng)政府與鄉(xiāng)村社會的對接橋梁。
在20 世紀(jì)初期，準(zhǔn)官員文化主要體現(xiàn)為保甲文化。作為縣衙門和地方社會之間的主要聯(lián)絡(luò)人， 保甲是不帶薪的準(zhǔn)官員。“處在國家與社會的交匯點(diǎn)上，他們具有兩副面孔，既是社會代表人，也是國家代理人。他們可能是地方社會中的強(qiáng)勢人物，也可能僅僅是被推舉的作為應(yīng)付國家索取緩沖器的小人物。”［4］作為一種理想狀態(tài)，保甲一方面要維護(hù)地方社會的利益，另一方面也要履行政府交付的職責(zé)。
保甲的基本功能是維持地方治安，協(xié)助政府緝查強(qiáng)盜、土匪，其背后的政治文化理念是: 每個(gè)人的行為都無法逃過鄰里鄉(xiāng)親的耳目，通過將這些地方性的準(zhǔn)官員組織起來，政府能夠更好地實(shí)現(xiàn)基層社會控制; 有時(shí)候縣官也可以利用保甲推行道德教化，尤其是當(dāng)這些被推舉出來的保甲具有一定聲望的時(shí)候。［2］
在清代河西走廊的水利組織中也存在類似的準(zhǔn)官員，他們有不同級別，大致包括管水鄉(xiāng)老、水利鄉(xiāng)老、水利老人、渠正、渠長、水利、渠甲、田畯郎、水首等，這些水官在公平用水、化解水利糾紛 和實(shí)現(xiàn)基層社會治理上都發(fā)揮了重要的作用。［5］并不是所有地方都實(shí)行官方推崇的保甲制度，在20世紀(jì)初期的河北獲鹿縣，鄉(xiāng)村社會盛行的是一種鄉(xiāng)地制度。作為一個(gè)半正式的職位，鄉(xiāng)地是縣衙和鄉(xiāng)村社會之間的中間人，由村民每年輪流充任，承擔(dān)由縣官委派的各種任務(wù)。鄉(xiāng)地的職責(zé)包括 “向縣官報(bào)告當(dāng)?shù)氐闹伟睬闆r、幫助衙役拘捕罪犯、把糾紛雙方傳喚到庭”;“發(fā)放地契、催促繳納契稅、調(diào)查白契和黑地;征收捐稅和提供各種差 役”;征稅時(shí)，鄉(xiāng)地可以用公款或接待先為村民墊付，再向每個(gè)花戶收回墊款，這樣既 “排斥了官 方稅制下督催賦稅的蠹役對地方村社的入侵，并防止經(jīng)征人員借機(jī)向納稅人敲詐勒索”。[6］
隨著基層政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，保甲承擔(dān)的征稅、 征兵等任務(wù)日益繁重，以至于該職位對民間精英的吸引力日漸弱化; 此時(shí)被鄉(xiāng)村社會推舉出來的鄉(xiāng)保，往往只是地方上的一個(gè)小人物，充當(dāng)?shù)胤秸嬲I(lǐng)導(dǎo)層與國家權(quán)力之間的緩沖帶。 [7］這些半正式官員，常常利用該職位的便利條件來謀取私利，以彌補(bǔ)自己工作中的辛苦。
實(shí)際上，準(zhǔn)官員文化向來都具有兩面性，有時(shí)候他們是地方利益的代表并協(xié)助縣官處理工作事務(wù)，有時(shí)候他們則是濫用權(quán)力謀取私利的人。他們能否恰當(dāng)履行職責(zé)，在很大程度上取決于地方社會以及縣衙對他們的約束力。如果一個(gè)區(qū)域社會生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，村民在長時(shí)間的互動中形成緊密的血緣網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)烈的社區(qū)認(rèn)同感，那么就容易形成合作治理的機(jī)制，那些準(zhǔn)官員也可以得到較好的監(jiān)督。而在基層政權(quán)建設(shè)較為成功的地方，國家的力量也能夠較好地管束這些準(zhǔn)官員。
( 三) 民間精英文化
民間精英文化是中國鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)政治文化中非常重要的一種。一方面，國家沒有能力在基層社會建立有效的官僚系統(tǒng)，作為基層國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的縣衙幾乎是 “一人政府”，這使得大量的治理工作只能由民間社會自己消化; 另一方面，在鄉(xiāng)村治理中承擔(dān)一定職責(zé)的準(zhǔn)官員，雖然接受縣官的任命，但終究是受到地方精英的推舉和約束，在一定程度上是民間精英的利益代表者。
韋伯認(rèn)為，中國傳統(tǒng)社會存在一個(gè)相對獨(dú)立的地主－士紳階層，既脫離中央權(quán)力又與基層民眾保 持一定的距離; 他們是國家與農(nóng)民的聯(lián)結(jié)紐帶，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的重要主體。［8］士紳文化之所以能夠在傳統(tǒng)社會中生長出來，與當(dāng)時(shí)國家自上而下的統(tǒng)治能力的不足息息相關(guān)。[9］他們的地位主要是通過考取功名、學(xué)品、學(xué)銜和官職而獲得的。[10］而在馬克思主義者看來，傳統(tǒng)社會中的民間精英文化實(shí)際上是地主階級的剝削文化。在“湖南農(nóng)民運(yùn)動考察報(bào)告”及其他農(nóng)村階級分析的論著中，毛澤東第一次系統(tǒng)分析了中國農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)，指出地主依靠租佃關(guān)系控制農(nóng)民，鄉(xiāng)村治理秩序正是建立在這種控制和剝削的基礎(chǔ)之上。[11]由此可見，馬克思主義論者主要從對抗而非合作的角度來理解傳統(tǒng)時(shí)代的民間精英文化。
無論是對抗還是合作，民間精英文化真實(shí)影響了中國鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。民間精英，尤其是士紳，往往在民眾和官府之間保持一定的獨(dú)立性，同時(shí)起到溝通協(xié)調(diào)的作用。在20世紀(jì)初期的中國基層社會，國家雖然希望強(qiáng)化對鄉(xiāng)村的直接控制，但是因?yàn)樨?fù)擔(dān)不起龐大的基層正式官僚，只能依賴保甲等準(zhǔn)官員，而后者并不完全依附于官府，也受制于鄉(xiāng)村社會的約束，這種約束最主要就來源于民間精英。因此可以認(rèn)為，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村確實(shí)存在一個(gè)相對自主的社會，即使不是西方意義上的市民社會。
廣義來看，所謂政府，即“統(tǒng)治過程的參與”，根據(jù)參與者的不同，可以區(qū)分“正式的政府”和“非正式的政府”;[12］在中國，“非正式的政府”掌握在地方精英集團(tuán)的手中，地方權(quán)力在官吏和士紳之間進(jìn)行分配，除此之外，這一權(quán)力并未擴(kuò)展到其他任何社群和組織。［2］從治理的意義上講，民間精英文化體現(xiàn)在兩個(gè)方面: 一是引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會的自治，例如將分散的小農(nóng)組織起來建設(shè)和管理基層水利; 二是為了村莊整體利益或個(gè)人利益而在官府和民眾之間起斡旋作用。
二、傳統(tǒng)政治文化的形塑
傳統(tǒng)政治文化的形成，首先與當(dāng)時(shí)的國家治理能力較低有關(guān)，依賴地方社會顯得非常重要; 而地方社會內(nèi)部組織化程度較高，則是傳統(tǒng)政治文化得以存續(xù)的另外一個(gè)原因。
( 一) 國家治理能力及其話語
國家治理能力越弱，地方社會對基層治理的參與往往就越多。與此同時(shí)，也會形成相應(yīng)的國家話語，這些話語為鄉(xiāng)村治理模式及其政治文化提供了合法性并進(jìn)一步強(qiáng)化之。
從秦漢以來，中國的人口不斷增加，但是作為基層政府的縣級區(qū)劃數(shù)卻維持在一個(gè)穩(wěn)定的水平。以每個(gè)王朝極盛時(shí)期的大概縣數(shù)來看，漢代為1 180 個(gè)，隋代1 255 個(gè)，唐代1 235 個(gè)，宋代1 230 個(gè)，元代1 115 個(gè)，明代1 385 個(gè)，清代1 360 個(gè); 而在這一歷史進(jìn)程中，全國人口則從秦代的2 千萬左右漸增至19 世紀(jì)中期的 4 億。［13］這無疑意味著縣級政府要承擔(dān)的治理任務(wù)日益繁重。如果以秦漢每個(gè)縣不到5 萬的人口規(guī)模來配比一套縣級政府，那么到1850年中國應(yīng)當(dāng)設(shè)置的縣數(shù)為8 500 個(gè)［14］，而不是實(shí)際上的1 360 個(gè)。另一方面，中唐以后，政府的征稅原則由 “稅丁”向 “稅產(chǎn)” 轉(zhuǎn)變，由于財(cái)產(chǎn)的隱匿比人口的隱匿更難被發(fā)現(xiàn)，這就進(jìn)一步增加了基層治理的復(fù)雜性。［13］縣均人口的增加以及治理復(fù)雜性的增加，嚴(yán)重削弱了中華帝國的鄉(xiāng)村治理能力。
從政府結(jié)構(gòu)來看，中華帝國屬于韋伯所謂的 “世襲主義官僚制”［15］［16］具有較高的專制權(quán)力和較低的基層滲透權(quán)力。［17］雖然對社 會的全面直接控制是帝國統(tǒng)治的宏觀追求，但是 “世襲主義制的邏輯要求政府機(jī)構(gòu)保持最少數(shù)量的科層，以免切斷整個(gè)體系倚為紐帶的個(gè)人忠誠，造 成地方性的世襲分割”。換言之，為了維持較高的中央專制權(quán)力，中華帝國只能在很大程度上犧牲基礎(chǔ)性權(quán)力，而這在客觀上也直接弱化了帝國的鄉(xiāng)村治理能力。
某種意義上講，決定國家治理能力高低的根本要素是國家的財(cái)政基礎(chǔ)。以農(nóng)業(yè)稅為收入主體的傳統(tǒng)國家很難負(fù)擔(dān)得起一個(gè)龐大的正式官僚系統(tǒng)，清代作為正賦的田賦被固定在不到 4%的水平上。［18］之所以無法抽取更高的稅賦，與中國長時(shí)期過密化的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以產(chǎn)出更多剩余價(jià)值有關(guān)，這從根本上限制了官僚機(jī)構(gòu)充分的科層制化。
在維持較低的國家治理能力的實(shí)踐中，一種與之相匹配的國家話語逐漸形成。該話語認(rèn)為，基層官員參與地方治理，必然會導(dǎo)致各種不法行為。尤其是那些薪水較低的吏役更容易以犧牲地方民眾的利益來自肥。這當(dāng)然不僅僅是統(tǒng)治者的一種擔(dān)心，這種情況事實(shí)上也在發(fā)生。然而超越事實(shí)的是，政府很容易將這種擔(dān)心轉(zhuǎn)化成意識形態(tài)，用以支持政府低成本供給基層治理資源的合法性。
對基層官僚不信任的另外一面，則是倡導(dǎo)基層自治的價(jià)值。20世紀(jì)初期中國的政府傾向于認(rèn)為，如果由村社自己承擔(dān)基層治理的職責(zé)，就能有效避免官吏治理的糟糕后果，因?yàn)檫@些村莊代理人往往會受到社群的監(jiān)督 ; “即使他們有濫用職權(quán)的行為，也會在社群內(nèi)部得以解決”。 正是基于這種話語，帝國統(tǒng)治者樂意減少對基層治理的行政干預(yù) 而鼓勵村民通過自愿合作來處理相關(guān)的事務(wù)。
另外一個(gè)重要的話語是 “輕徭薄賦”，帝國政府歷來承諾把稅收最小化，表面是親民的治國理 念，實(shí)際上掩藏了國家財(cái)政汲取能力不足和過密化小農(nóng)經(jīng)濟(jì)承載能力有限的基本事實(shí)。作為一種話語，低稅收也進(jìn)一步為低成本的基層治理提供了合法性。
國家治理能力的不足以及由此生發(fā)出來的與之相匹配的話語，為傳統(tǒng)政治文化的形成提供了土壤，使得民間社會參與基層治理具有必然性和適應(yīng)性。當(dāng)然，民間社會能否有效參與治理，還需要依賴其自身的組織化程度以及跟政府互動的能力。只有在這些條件具備的情況下，傳統(tǒng)政治文化方能維持下去。
( 二) 社會的內(nèi)部組織化
傳統(tǒng)政治文化的維系與基層社會的組織化程度息息相關(guān)。社會的組織化可以分為兩種，一種是由內(nèi)生力量促成的，可以稱為社會的內(nèi)部組織化;另一種是由外部力量促成的，可以稱為社會的外部組織化，比如通過基層政權(quán)建設(shè)所完成的社會整合。傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會的組織化主要是內(nèi)生力量促成的，尤其是血緣結(jié)構(gòu)和地緣結(jié)構(gòu)對鄉(xiāng)村社會自主性的形成起到重要的作用。
由于行政體系效力的有限性，傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村幾乎感受不到國家權(quán)力的存在，只不過是 “一個(gè)沒有朝廷官員的自治的居民點(diǎn)” ;[19］農(nóng)民依然能夠“對本地事務(wù)保持相當(dāng)程度的控制，并且在通常情況下能夠逐漸重新控制被中央政府通過種種改革措施奪走的任何東西”。［20］從這個(gè)意義上講，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村社會一直具有一定的自主性，存在國家與民間同時(shí)發(fā)揮作用的公共空間。宗族血緣組織和地緣組織是村莊自主性的重要依托，依托這些傳統(tǒng)內(nèi)生組織，鄉(xiāng)村社會能夠?qū)⒛切┎缓献髡哌吘壔瑥亩S持基本的合作與秩序。［21］
在內(nèi)生性組織中，最重要的應(yīng)屬宗族。立基于血緣的天然結(jié)構(gòu)，宗族是鄉(xiāng)村社會最核心的組織者和動員者。通過宗族的血緣網(wǎng)絡(luò)，零散的個(gè)體家庭被整合成組織化的行動單位，具有較強(qiáng)的集體行動能力。［22］事實(shí)上，作為鄉(xiāng)村治理主體的民間精英和準(zhǔn)官員，主要就來源于宗族的頭面人物，從這個(gè)意 義上講，中國傳統(tǒng)政治文化在很大程度上是國家與宗族互動的產(chǎn)物。當(dāng)然，即使在20 世紀(jì)初期，中國鄉(xiāng)村社會也不是鐵板一塊，而是存在一定的區(qū)域差異。由于程朱理學(xué)的影響，加上長時(shí)間相對穩(wěn)定的自然社會環(huán)境，華南農(nóng)村的宗族發(fā)育相對成熟， 具有較完整的組織結(jié)構(gòu)和較強(qiáng)的集體行動能力。[23］華北農(nóng)村由于生態(tài)環(huán)境較惡劣，戰(zhàn)亂頻繁，因而整體的宗族結(jié)構(gòu)較小，但是在處理族內(nèi)紛爭時(shí)，族中輩分和年齡高的人往往也可以出面調(diào)解。
除了天然的血緣結(jié)構(gòu)，因?yàn)殚L期共同生活而形成的生活和生產(chǎn)共同體對于社會的內(nèi)部組織化也起到重要的作用。一方面是因?yàn)樯钏瓒⑵饋淼娜饲榫W(wǎng)絡(luò)，另一方面是因?yàn)樯a(chǎn)所需而建立起來的合作網(wǎng)絡(luò)，兩者共同形塑了鄉(xiāng)村社會的共同體，使得零散的個(gè)體可以在社會內(nèi)部被組織起來。這為準(zhǔn)官員和民間精英參與鄉(xiāng)村治理提供了堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。
三、傳統(tǒng)政治文化對當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的影響
雖然經(jīng)歷多次基層政權(quán)建設(shè)，但是 “皇權(quán)不下縣”“準(zhǔn)官員文化”和 “民間精英文化”等傳統(tǒng)政治文化依然以一種隱秘的方式對當(dāng)下中國的鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生持續(xù)的影響。
20世紀(jì)中國最初的兩次基層政權(quán)建設(shè)，從某 種意義上講正是中央為強(qiáng)化社會治理、推動現(xiàn)代國 家建設(shè)而開展的。隨著政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)了兩種不同的回應(yīng): 一方面，正式的官僚組織 從原來的縣延伸到縣與村之間的區(qū)，同時(shí)全國性的話語也開始在廣大基層社會確立，國家自上而下的鄉(xiāng)村控制得到進(jìn)一步的強(qiáng)化; 另一方面，政權(quán)建設(shè)的成本轉(zhuǎn)嫁到基層社會，導(dǎo)致農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)急劇加重，承擔(dān)這一征稅任務(wù)的準(zhǔn)官員和民間精英苦不堪言，紛紛辭職，取而代之的則是一些地痞流氓， 嚴(yán)重影響基層政權(quán)的合法性。以損害政權(quán)合法性為代價(jià)的國家控制能力的提升實(shí)際上是難以持續(xù)的，它在客觀上瓦解了社會內(nèi)部的組織化，阻礙了國家與基層社會基于良性互構(gòu)而達(dá)成的治理模式，很容 易引發(fā)各類社會沖突與抗議。基層政權(quán)建設(shè)的核心困境在于，政府能否按照自己的政策、籌集足夠的資金以擊退泛濫的政權(quán)內(nèi)卷化逆流從而在被釋放出來的 “非法”力量沖垮之前確立新政權(quán)的合法性，20世紀(jì)初期的中國顯然不具備這樣的條件[24］
雖然已經(jīng)過了一個(gè)世紀(jì)，期間也發(fā)生了許多重大的變革，然而我們依然可以在21世紀(jì)初期的鄉(xiāng)村治理中發(fā)現(xiàn)一個(gè)世紀(jì)前傳統(tǒng)政治文化的身影，雖 然在形式和內(nèi)容上不盡相同。從當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 －村委會 －能人是核心的主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的正式官僚機(jī)構(gòu)，介于縣和村之間; 村委會是經(jīng)民選并得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)確認(rèn)的準(zhǔn)官員，他們首先是村莊利益的代表，同時(shí)也要完成政府交付的任務(wù); 能人實(shí)際上是村莊中有一定影響力的人，
比如企業(yè)家、退休官員、教師，當(dāng)然有時(shí)候也包括地方混混。需要指出的是，近年來村委會的行政化日益明顯，有些地方的村委會與一級政府已經(jīng)沒有太大區(qū)別。盡管科層化建設(shè)不斷向下擴(kuò)展，然而當(dāng)前整個(gè)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)依然保持著傳統(tǒng)時(shí)期的基本特征。
從治理模式上來看，雖然20世紀(jì)中后期政權(quán)建設(shè)已經(jīng)在很大程度上強(qiáng)化了國家的治理能力，國家意志向基層社會的滲透不再像以前那么困難; 但是在一些社會內(nèi)部組織化依然較強(qiáng)的村莊，傳統(tǒng)政治文化以新的形態(tài)被保留了下來。在一些地方糾紛的處理上，國家始終期待地方社會能夠在不違背法律政策的前提下自行處理，而基層社會也會積極追求自身的利益偏好，并在一定程度上改造國家的基層政策。［25］從本質(zhì)上講，傳統(tǒng)政治文化所形塑的治理模式之所以能夠改頭換面延續(xù)至今，是因?yàn)楝F(xiàn)代國家治理的有效性始終離不開基層社會的合作， 使這種合作會在某種程度上犧牲國家意志的壟斷性。因此，可以認(rèn)為，傳統(tǒng)時(shí)期中國的政治文化在很大程度上形塑了現(xiàn)代中國的治理格局，甚至在未來很長一段時(shí)期內(nèi)，這種影響依然會存在。
政治文化傳統(tǒng)的影響在法律制度上非常典型。 除了受西方形式理性的影響，中國當(dāng)下的法律制度尤其是實(shí)體主義的調(diào)解制度主要來源于兩大政治文化傳統(tǒng)。首先是20世紀(jì)初期甚至更早形成的依賴準(zhǔn)官員文化和民間精英文化的社區(qū)調(diào)解傳統(tǒng)，其次是共產(chǎn)黨革命歷史中形成的干部、行政和法庭調(diào)解，“這些制度與移植而來的形式理性法律條文和制度并存正好證實(shí)了中國近百年來的歷史實(shí)際和當(dāng) 前的混合型法律現(xiàn)實(shí)”。
四、簡要的結(jié)論
當(dāng)然，隨著現(xiàn)代國家建設(shè)和市場化的浸淫，多數(shù)村莊的內(nèi)部組織化已然瓦解，原子化的社會越來 越難以參與到基層治理當(dāng)中。這在客觀上也對國家主導(dǎo)的社會治理提出了更高的要求。然而，原子化社會的治理不是更簡單而是更復(fù)雜了，作為一個(gè)大型國家，現(xiàn)代中國所面臨的廣袤基層社會的治理實(shí)際上要比傳統(tǒng)時(shí)期來得困難。例如，由于民間調(diào)解的能力越來越弱，大量的糾紛涌向國家機(jī)構(gòu)，構(gòu)成極大的治理負(fù)擔(dān)，同時(shí)民眾也因?yàn)闊o法得到及時(shí)的權(quán)利救濟(jì)而更容易產(chǎn)生對政府的怨懟。從這個(gè)意義上講，如何在當(dāng)前的情況下重建社會，推動社會的內(nèi)部組織化，從而確保鄉(xiāng)村治理得以有效運(yùn)行，這也許是傳統(tǒng)政治文化能夠給現(xiàn)代中國的一個(gè)重要啟示，雖然不可能是直接的經(jīng)驗(yàn)照搬。
問題是，在日益原子化的鄉(xiāng)村，推動社會的組織化是否有可能? 經(jīng)驗(yàn)來看，放任鄉(xiāng)村自我發(fā)展以期實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的組織化，這幾乎是不可能的; 而通過外力的介入，尤其是國家合理的財(cái)政支持，則有可能在基層社會建立共同利益并以此為基礎(chǔ)形成新的社會整合。“民眾參與和控制關(guān)乎地方利益的項(xiàng)目，有可能會推進(jìn)近幾十年來被市場經(jīng)濟(jì)原子化了的社區(qū)紐帶的重新建立”。
總而言之，在對傳統(tǒng)政治文化進(jìn)行合理揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，推動現(xiàn)代中國的社會重建，關(guān)乎整個(gè)鄉(xiāng)村治理的有效性，對于基層自治與民主的推進(jìn)具有基礎(chǔ)性的意義。
參考文獻(xiàn):略
作者簡介：林輝煌，男，福建長泰人，副研究員，博士，研究方向?yàn)榛鶎又卫怼?
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《華南理工大學(xué)學(xué)報(bào)》 2016年7月
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