原題：農(nóng)戶參與，合理組織，農(nóng)地重劃，解決土地細(xì)碎化問(wèn)題
內(nèi)容摘要:我國(guó)農(nóng)地問(wèn)題主要體現(xiàn)為土地的細(xì)碎化和分散化，根源于農(nóng)地的不均質(zhì)性，由此帶來(lái)農(nóng)地使用的浪費(fèi)、阻礙農(nóng)業(yè)機(jī)械的應(yīng)用和影響經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新等問(wèn)題。當(dāng)下通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和土地整治的方式已有效緩解了大城市周邊農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的細(xì)碎化問(wèn)題。但在廣大的農(nóng)村地區(qū)和丘陵地帶，在現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，將依然有兩億多農(nóng)民以農(nóng)戶自耕的方式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。面對(duì)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)形勢(shì)、“調(diào)地”的政策障礙，土地整治的實(shí)施方式使得農(nóng)戶土地的細(xì)碎化和分散化問(wèn)題難以解決。為此，研究提出以村集體為載體，組織農(nóng)戶自愿成立“村民農(nóng)地重劃托管中心”，在政府的監(jiān)督和專家的指導(dǎo)下，由農(nóng)地重劃托管中心作為主體規(guī)劃和施工完成農(nóng)田整治，實(shí)現(xiàn)土地均質(zhì)化；再由托管農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交換完成農(nóng)地重劃和“四至”確定，實(shí)現(xiàn)土地的集中連片，徹底解決農(nóng)地的細(xì)碎化和分散化問(wèn)題。
一、我國(guó)的土地細(xì)碎化問(wèn)題
實(shí)行家庭土地承包制后，土地細(xì)碎化問(wèn)題就顯現(xiàn)出來(lái)了。這是農(nóng)民為了追求公平，采取“肥瘦搭配”的土地分配方式的結(jié)果。“戶均五六畝、土地八九塊”是當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村土地分配的普遍狀況。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)2009年調(diào)查，戶均經(jīng)營(yíng)土地4.1塊，絕大部分每塊不足1畝。土地細(xì)碎化問(wèn)題，在丘陵地區(qū)尤為突出。這些地區(qū)，每個(gè)農(nóng)戶的土地，少的有三五塊、多的有二三十塊。
土地細(xì)碎化所帶來(lái)的問(wèn)題是顯而易見(jiàn)的。一是田坎多而密，浪費(fèi)了大量的土地資源。二是無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械耕作，農(nóng)民至今仍然依靠人力、畜力耕作，十分辛苦；三是農(nóng)田水利條件難以改善。
二、當(dāng)前解決土地細(xì)碎化的主要路徑和面臨的問(wèn)題
長(zhǎng)期以來(lái)，地方各級(jí)政府為了改變土地細(xì)碎化狀況，也采取了一系列措施，進(jìn)行了許多有益的探索。當(dāng)前各地解決土地細(xì)碎化的主要方式是土地流轉(zhuǎn)。種田大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，獲得成片土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后根據(jù)種養(yǎng)殖的要求，打破原有的地界，填平一些不必要的溝坎，將小塊的土地并成“大塊”。也有些農(nóng)戶采取“換地”的方式，與相鄰的土地進(jìn)行交換合并。另外，國(guó)土資源部也將實(shí)現(xiàn)土地集中連片作為建立高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的重要目標(biāo)，并出臺(tái)政策對(duì)土地整治過(guò)程中所涉及的權(quán)屬調(diào)整行為給予規(guī)范。不少地方政府為了鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)也促進(jìn)土地整治，采取將土地流轉(zhuǎn)與土地整治結(jié)合起來(lái)的方式。即種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中，然后，向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)土地整理項(xiàng)目，獲得政府土地整理項(xiàng)目的資金支持。通過(guò)這些方式，土地細(xì)碎化問(wèn)題得到了一定程度的解決，特別是在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的地區(qū)。
然而，這種通過(guò)農(nóng)戶間自發(fā)的交易、通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地整理的方法，一般僅適用于城市周邊大量農(nóng)民已經(jīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)和耕地面積較大的地區(qū)（如東北），這些地區(qū)要么因大部分勞動(dòng)力已經(jīng)找到了別的就業(yè)，他們樂(lè)得土地有人經(jīng)營(yíng)，自己脫離了土地仍能取得收益，交易成本的“要價(jià)”較低，容易談成；要么是由于規(guī)模效益較大，供給方“出價(jià)”較高，也容易實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于大量遠(yuǎn)離城市人多地少的地區(qū)（這是我國(guó)農(nóng)村的主要部分）而言，由于還有大量農(nóng)民存在，一家一戶仍要在那些小塊土地上實(shí)現(xiàn)就業(yè)、獲取收益，在這些地方，靠農(nóng)戶之間自己進(jìn)行交易或交換的方法，就會(huì)遇到以下的一些問(wèn)題：
第一、農(nóng)戶之間自發(fā)“換地”的交易成本很高，很難實(shí)現(xiàn)，成效不大。據(jù)我們?cè)谫F州的實(shí)地調(diào)查，有個(gè)農(nóng)村用了10多年的時(shí)間，才將50多塊的土地歸并為10多塊。
第二、農(nóng)民自發(fā)實(shí)現(xiàn)了換地，也少有對(duì)土地進(jìn)行歸并和整治。根據(jù)國(guó)土資源部制定的政策，在土地整治中，本著農(nóng)民自愿的原則，允許對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整和歸并土地。但在現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)土地整治項(xiàng)目都是從工程角度進(jìn)行設(shè)計(jì)的，主要是增加土地面積、平整土地、修建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。由于土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整難度大，涉及的問(wèn)題較多，所以，地方政府和項(xiàng)目單位都盡量減少土地調(diào)整，較少考慮，也很難實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)戶的土地進(jìn)行歸并。土地整治項(xiàng)目中的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整主要是因“公攤”（如公共排灌設(shè)施和道路的占地）所產(chǎn)生的土地面積和位置的調(diào)整。
第三、即使農(nóng)戶之間實(shí)現(xiàn)了交換，在整治土地的過(guò)程中農(nóng)民的主體地位也很難發(fā)揮出來(lái)。改變土地細(xì)碎化狀況，受益最大的是農(nóng)民。農(nóng)民飽受土地細(xì)碎化之苦，也有強(qiáng)烈的歸并土地的意愿。近年來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和土地整治的投入，土地細(xì)碎化狀況有望得到根本的解決。但是，由于缺乏有利于農(nóng)民參與的機(jī)制，加之農(nóng)民自組織能力普遍較低，土地調(diào)整又受到現(xiàn)行政策的制約，所以，在土地整治中，農(nóng)民往往采取觀望的態(tài)度，涉及到土地調(diào)整又有很大的抵觸情緒。
第四、存在著部門(mén)分割現(xiàn)象。土地整治和地權(quán)調(diào)整分屬國(guó)土部門(mén)和農(nóng)業(yè)部門(mén)管理。國(guó)土部門(mén)負(fù)責(zé)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的項(xiàng)目管理和驗(yàn)收，有明確的工程規(guī)范。農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)，也包括調(diào)整土地權(quán)屬、土地交換合并。農(nóng)業(yè)部門(mén)和國(guó)土資源工作目標(biāo)、內(nèi)容和重點(diǎn)不同，這樣會(huì)造成土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目完成后，雖然看起來(lái)土地已經(jīng)“成方成塊”了，但同一個(gè)地塊仍分散在各家各戶。
第五、對(duì)自耕農(nóng)戶的利益照顧不夠。從各地的情況看，無(wú)論是土地流轉(zhuǎn)，還是土地整治，其政策都是向規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶傾斜。規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶在解決土地細(xì)碎化方面也確實(shí)發(fā)揮著重要的作用。但對(duì)自耕農(nóng)戶的土地細(xì)碎化問(wèn)題的關(guān)注不夠，在國(guó)家層面上，沒(méi)有系統(tǒng)的支持政策。
我們要充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，我們?nèi)詴?huì)有兩億多的農(nóng)民需要在農(nóng)村有事可做。因此，自耕農(nóng)戶仍是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主力軍，不能把一些城市邊緣或地多人少的地區(qū)，通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)包到“大農(nóng)場(chǎng)”實(shí)現(xiàn)土地整治的方法當(dāng)作解決自耕農(nóng)戶問(wèn)題的路徑。這是兩個(gè)性質(zhì)很不一樣的問(wèn)題，不能用前者替代后者。因此，我們需要高度重視自耕農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題，將支持自耕農(nóng)戶的現(xiàn)代化作為現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)重要的國(guó)家戰(zhàn)略。
三、政策建議：農(nóng)戶參與，合理組織，實(shí)現(xiàn)土地重劃
世界許多國(guó)家在現(xiàn)代化進(jìn)程中都進(jìn)行了農(nóng)地重劃。最初起源于19世紀(jì)末的德國(guó)，后引入到日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。上世紀(jì)50-70年代，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)曾開(kāi)展了大規(guī)模的農(nóng)地重劃，取得了顯著的成效。
農(nóng)地重劃是從方便自耕農(nóng)戶耕作角度出發(fā)，通過(guò)對(duì)土地的交換合并，將每戶分散多處的細(xì)碎土地，整合為較大塊的土地，實(shí)現(xiàn)“一戶一塊地（主要作物）”。農(nóng)地重劃要與土地平整、田間路建設(shè)、溝渠系統(tǒng)完善等土地整治相結(jié)合。通過(guò)土地整治，進(jìn)行平整土地、修田間路、打井、修渠、挖溝等工程措施，土地的質(zhì)量差別也會(huì)基本消除，距離遠(yuǎn)近也不是那么重要了。這就為進(jìn)行土地交換合并、“小塊并大塊”打下了物質(zhì)基礎(chǔ)。臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)地重劃是自耕農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，保持自耕農(nóng)戶的優(yōu)勢(shì)重要途徑。具體建議如下：
第一、將解決自耕農(nóng)戶土地細(xì)碎化問(wèn)題，作為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的一個(gè)重點(diǎn)。以農(nóng)地重劃作為實(shí)現(xiàn)自耕農(nóng)戶的現(xiàn)代化的重要抓手，將農(nóng)地重劃上升為國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家基礎(chǔ)性工程，將其納入目前正在實(shí)施的8億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田工程建設(shè)。
第二、農(nóng)戶參與，合理組織。借鑒廣西、江西、和佛山等地區(qū)一些探索的經(jīng)驗(yàn)，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為載體，將農(nóng)民組織起來(lái)，成立“村民農(nóng)地重劃托管中心”，農(nóng)戶將要實(shí)施農(nóng)地重劃的承包地交給村民農(nóng)地重劃托管中心實(shí)施托管，然后在國(guó)土部門(mén)專家的指導(dǎo)下進(jìn)行規(guī)劃與設(shè)計(jì)，盡可能做到“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排”；再后，由村民農(nóng)地重劃托管中心向當(dāng)?shù)貒?guó)土部門(mén)申報(bào)農(nóng)地重劃項(xiàng)目和補(bǔ)助資金；經(jīng)審批后，在政府和托管農(nóng)戶監(jiān)督下由村民農(nóng)地重劃托管中心自主實(shí)施農(nóng)田整治工程，確保農(nóng)地的均質(zhì)化；最后在托管中心的協(xié)調(diào)下，由托管農(nóng)戶自主協(xié)商將整治前分散的土地通過(guò)互換實(shí)現(xiàn)整治后每戶土地的集中連片，再將整治后、確權(quán)后的土地返還給農(nóng)戶。
第三、由于農(nóng)地重劃涉及到土地位置的調(diào)整，因此建議改變農(nóng)業(yè)部目前正在推行的確權(quán)、確面積、確四至的流程，改為確權(quán)、確面積后，將土地收回進(jìn)行農(nóng)地重劃，再將重劃后的土地，在保證原土地面積不減少的情況下，重新分配承包地。
農(nóng)地重劃面臨方方面面的利益關(guān)系，會(huì)有不少困難，但這是一個(gè)國(guó)家走向現(xiàn)代化進(jìn)程中無(wú)法避開(kāi)的重要一步。對(duì)此，我們要有歷史的耐心，也要有歷史的緊迫感，現(xiàn)在就著手做起來(lái)，但不急于求成，把工作做細(xì)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇
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