原題：農(nóng)戶參與，合理組織，農(nóng)地重劃，解決土地細碎化問題
內(nèi)容摘要:我國農(nóng)地問題主要體現(xiàn)為土地的細碎化和分散化，根源于農(nóng)地的不均質(zhì)性，由此帶來農(nóng)地使用的浪費、阻礙農(nóng)業(yè)機械的應用和影響經(jīng)營模式創(chuàng)新等問題。當下通過土地流轉(zhuǎn)和土地整治的方式已有效緩解了大城市周邊農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的細碎化問題。但在廣大的農(nóng)村地區(qū)和丘陵地帶，在現(xiàn)階段和今后相當長的時期，將依然有兩億多農(nóng)民以農(nóng)戶自耕的方式進行生產(chǎn)經(jīng)營。面對當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場形勢、“調(diào)地”的政策障礙，土地整治的實施方式使得農(nóng)戶土地的細碎化和分散化問題難以解決。為此，研究提出以村集體為載體，組織農(nóng)戶自愿成立“村民農(nóng)地重劃托管中心”，在政府的監(jiān)督和專家的指導下，由農(nóng)地重劃托管中心作為主體規(guī)劃和施工完成農(nóng)田整治，實現(xiàn)土地均質(zhì)化；再由托管農(nóng)戶自發(fā)進行產(chǎn)權(quán)交換完成農(nóng)地重劃和“四至”確定，實現(xiàn)土地的集中連片，徹底解決農(nóng)地的細碎化和分散化問題。
一、我國的土地細碎化問題
實行家庭土地承包制后，土地細碎化問題就顯現(xiàn)出來了。這是農(nóng)民為了追求公平，采取“肥瘦搭配”的土地分配方式的結(jié)果?！皯艟辶€、土地八九塊”是當時我國農(nóng)村土地分配的普遍狀況。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點2009年調(diào)查，戶均經(jīng)營土地4.1塊，絕大部分每塊不足1畝。土地細碎化問題，在丘陵地區(qū)尤為突出。這些地區(qū)，每個農(nóng)戶的土地，少的有三五塊、多的有二三十塊。
土地細碎化所帶來的問題是顯而易見的。一是田坎多而密，浪費了大量的土地資源。二是無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械耕作，農(nóng)民至今仍然依靠人力、畜力耕作，十分辛苦；三是農(nóng)田水利條件難以改善。
二、當前解決土地細碎化的主要路徑和面臨的問題
長期以來，地方各級政府為了改變土地細碎化狀況，也采取了一系列措施，進行了許多有益的探索。當前各地解決土地細碎化的主要方式是土地流轉(zhuǎn)。種田大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，獲得成片土地的經(jīng)營權(quán)，然后根據(jù)種養(yǎng)殖的要求，打破原有的地界，填平一些不必要的溝坎，將小塊的土地并成“大塊”。也有些農(nóng)戶采取“換地”的方式，與相鄰的土地進行交換合并。另外，國土資源部也將實現(xiàn)土地集中連片作為建立高標準基本農(nóng)田的重要目標，并出臺政策對土地整治過程中所涉及的權(quán)屬調(diào)整行為給予規(guī)范。不少地方政府為了鼓勵土地流轉(zhuǎn)，同時也促進土地整治，采取將土地流轉(zhuǎn)與土地整治結(jié)合起來的方式。即種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的集中，然后，向當?shù)卣暾埻恋卣眄椖?，獲得政府土地整理項目的資金支持。通過這些方式，土地細碎化問題得到了一定程度的解決，特別是在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大的地區(qū)。
然而，這種通過農(nóng)戶間自發(fā)的交易、通過土地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)土地整理的方法，一般僅適用于城市周邊大量農(nóng)民已經(jīng)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的地區(qū)和耕地面積較大的地區(qū)（如東北），這些地區(qū)要么因大部分勞動力已經(jīng)找到了別的就業(yè)，他們樂得土地有人經(jīng)營，自己脫離了土地仍能取得收益，交易成本的“要價”較低，容易談成；要么是由于規(guī)模效益較大，供給方“出價”較高，也容易實現(xiàn)。而對于大量遠離城市人多地少的地區(qū)（這是我國農(nóng)村的主要部分）而言，由于還有大量農(nóng)民存在，一家一戶仍要在那些小塊土地上實現(xiàn)就業(yè)、獲取收益，在這些地方，靠農(nóng)戶之間自己進行交易或交換的方法，就會遇到以下的一些問題：
第一、農(nóng)戶之間自發(fā)“換地”的交易成本很高，很難實現(xiàn)，成效不大。據(jù)我們在貴州的實地調(diào)查，有個農(nóng)村用了10多年的時間，才將50多塊的土地歸并為10多塊。
第二、農(nóng)民自發(fā)實現(xiàn)了換地，也少有對土地進行歸并和整治。根據(jù)國土資源部制定的政策，在土地整治中，本著農(nóng)民自愿的原則，允許對土地產(chǎn)權(quán)進行調(diào)整和歸并土地。但在現(xiàn)實中，大多數(shù)土地整治項目都是從工程角度進行設計的，主要是增加土地面積、平整土地、修建農(nóng)田基礎設施。由于土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整難度大，涉及的問題較多，所以，地方政府和項目單位都盡量減少土地調(diào)整，較少考慮，也很難實現(xiàn)對農(nóng)戶的土地進行歸并。土地整治項目中的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整主要是因“公攤”（如公共排灌設施和道路的占地）所產(chǎn)生的土地面積和位置的調(diào)整。
第三、即使農(nóng)戶之間實現(xiàn)了交換，在整治土地的過程中農(nóng)民的主體地位也很難發(fā)揮出來。改變土地細碎化狀況，受益最大的是農(nóng)民。農(nóng)民飽受土地細碎化之苦，也有強烈的歸并土地的意愿。近年來，國家加大了對建設高標準基本農(nóng)田和土地整治的投入，土地細碎化狀況有望得到根本的解決。但是，由于缺乏有利于農(nóng)民參與的機制，加之農(nóng)民自組織能力普遍較低，土地調(diào)整又受到現(xiàn)行政策的制約，所以，在土地整治中，農(nóng)民往往采取觀望的態(tài)度，涉及到土地調(diào)整又有很大的抵觸情緒。
第四、存在著部門分割現(xiàn)象。土地整治和地權(quán)調(diào)整分屬國土部門和農(nóng)業(yè)部門管理。國土部門負責土地整治和高標準農(nóng)田建設的項目管理和驗收，有明確的工程規(guī)范。農(nóng)業(yè)部門負責土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)，也包括調(diào)整土地權(quán)屬、土地交換合并。農(nóng)業(yè)部門和國土資源工作目標、內(nèi)容和重點不同，這樣會造成土地整治和高標準基本農(nóng)田的建設項目完成后，雖然看起來土地已經(jīng)“成方成塊”了，但同一個地塊仍分散在各家各戶。
第五、對自耕農(nóng)戶的利益照顧不夠。從各地的情況看，無論是土地流轉(zhuǎn)，還是土地整治，其政策都是向規(guī)模經(jīng)營大戶傾斜。規(guī)模經(jīng)營大戶在解決土地細碎化方面也確實發(fā)揮著重要的作用。但對自耕農(nóng)戶的土地細碎化問題的關注不夠，在國家層面上，沒有系統(tǒng)的支持政策。
我們要充分認識到現(xiàn)階段和今后相當長的時期，我們?nèi)詴袃蓛|多的農(nóng)民需要在農(nóng)村有事可做。因此，自耕農(nóng)戶仍是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主力軍，不能把一些城市邊緣或地多人少的地區(qū)，通過農(nóng)地轉(zhuǎn)包到“大農(nóng)場”實現(xiàn)土地整治的方法當作解決自耕農(nóng)戶問題的路徑。這是兩個性質(zhì)很不一樣的問題，不能用前者替代后者。因此，我們需要高度重視自耕農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題，將支持自耕農(nóng)戶的現(xiàn)代化作為現(xiàn)階段中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個重要的國家戰(zhàn)略。
三、政策建議：農(nóng)戶參與，合理組織，實現(xiàn)土地重劃
世界許多國家在現(xiàn)代化進程中都進行了農(nóng)地重劃。最初起源于19世紀末的德國，后引入到日本、我國臺灣地區(qū)。上世紀50-70年代，我國臺灣地區(qū)曾開展了大規(guī)模的農(nóng)地重劃，取得了顯著的成效。
農(nóng)地重劃是從方便自耕農(nóng)戶耕作角度出發(fā)，通過對土地的交換合并，將每戶分散多處的細碎土地，整合為較大塊的土地，實現(xiàn)“一戶一塊地（主要作物）”。農(nóng)地重劃要與土地平整、田間路建設、溝渠系統(tǒng)完善等土地整治相結(jié)合。通過土地整治，進行平整土地、修田間路、打井、修渠、挖溝等工程措施，土地的質(zhì)量差別也會基本消除，距離遠近也不是那么重要了。這就為進行土地交換合并、“小塊并大塊”打下了物質(zhì)基礎。臺灣經(jīng)驗證明，農(nóng)地重劃是自耕農(nóng)戶實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，保持自耕農(nóng)戶的優(yōu)勢重要途徑。具體建議如下：
第一、將解決自耕農(nóng)戶土地細碎化問題，作為當前我國農(nóng)業(yè)政策的一個重點。以農(nóng)地重劃作為實現(xiàn)自耕農(nóng)戶的現(xiàn)代化的重要抓手，將農(nóng)地重劃上升為國家戰(zhàn)略和國家基礎性工程，將其納入目前正在實施的8億畝高標準基本農(nóng)田工程建設。
第二、農(nóng)戶參與，合理組織。借鑒廣西、江西、和佛山等地區(qū)一些探索的經(jīng)驗，以村集體經(jīng)濟組織為載體，將農(nóng)民組織起來，成立“村民農(nóng)地重劃托管中心”，農(nóng)戶將要實施農(nóng)地重劃的承包地交給村民農(nóng)地重劃托管中心實施托管，然后在國土部門專家的指導下進行規(guī)劃與設計，盡可能做到“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連、旱能澆、澇能排”；再后，由村民農(nóng)地重劃托管中心向當?shù)貒敛块T申報農(nóng)地重劃項目和補助資金；經(jīng)審批后，在政府和托管農(nóng)戶監(jiān)督下由村民農(nóng)地重劃托管中心自主實施農(nóng)田整治工程，確保農(nóng)地的均質(zhì)化；最后在托管中心的協(xié)調(diào)下，由托管農(nóng)戶自主協(xié)商將整治前分散的土地通過互換實現(xiàn)整治后每戶土地的集中連片，再將整治后、確權(quán)后的土地返還給農(nóng)戶。
第三、由于農(nóng)地重劃涉及到土地位置的調(diào)整，因此建議改變農(nóng)業(yè)部目前正在推行的確權(quán)、確面積、確四至的流程，改為確權(quán)、確面積后，將土地收回進行農(nóng)地重劃，再將重劃后的土地，在保證原土地面積不減少的情況下，重新分配承包地。
農(nóng)地重劃面臨方方面面的利益關系，會有不少困難，但這是一個國家走向現(xiàn)代化進程中無法避開的重要一步。對此，我們要有歷史的耐心，也要有歷史的緊迫感，現(xiàn)在就著手做起來，但不急于求成，把工作做細，力爭實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟50人論壇
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